21世纪以来,中国城市建设进入新的高速发展期,公众对于城市管理要求越来越高,城管执法的合法性、自由裁量的公平正义、权力的约束和监督等各方面都面临新的挑战。在全国范围内,各省市城管执法都进行了改革实践,虽然已经有较多的理论研究,但在国家治理体系和治理能力现代化的建设过程中,城管执法仍缺少相应顶层设计和相关的理论支撑,给基层城管执法带来较大困境。本文旨在通过对城市管理行政执法的权力主体、权力清单、自由裁量等方面进行阐释,探析城管执法在基层治理中面临的权力来源与配置问题。本文选取上海市奉贤区城管执法作为研究对象,对我国基层城管执法权力配置的改革进程进行理论和案例研究,直观了解基层城管执法在权力机构设置、权力运行传导、权力分配监督等面临的现实困境,就城管执法在央地关系、地方政府之间、政府与社会市场之间的权力配置进行探讨。当前,城管执法经历了多轮改革,但依旧面临几大问题:一是存在立法不完善,立法层级不高,行政执法多依靠行政授权而非依法授权,导致依权行政现象依然突出,各方对城管执法的权力合法性存疑,城管执法权力配置没有得到法律上的确认和确权;二是权力组织不完善,在“放管服”的改革浪潮中,城管执法权力下放的具体模式和下放的权力范围缺少顶层设计,导致执法主体资格重新回到碎片化的模式,呈现权力主体资格的非专业化,在以乡镇人民政府为执法主体的行政诉讼案件中,败诉率直线上升;三是对权力配置的分权不完善,一方面,在明确权力清单的基础上,通过行政授权或行政命令,有时甚至以约定的形式,城管执法在特定阶段临时性行使非法定或职权规定的行政权力,以期完成同级政府或上级部门的行政目的;另一方面,在面对城市发展进程中出现的复杂性或新增城市管理问题时,并未从法理上深层次通过对法律的再完善或权力的再分配上解决问题,而是以综合执法、联合执法的形式,以权力整合的方式解决现实问题,虽然显示成效,但对各职能部门的权力边界进行了模糊,导致在较多场合,单一的行政执法权力已经无法解决问题;此外,立法层级不高而导致权力机关自由裁量权和相对人行政救济权的问题是当前城管执法被诟病的根源性问题之一,执法主体资格的过多过密导致在自由裁量和当事人首次行政救济方面各行其政,在单独执法主体资格管辖区域内,执法主体可以保障其自由裁量和行政救济的公平公正,但在更高一级的行政区划内,则显现出各个执法主体的管辖区域之间,存在自由裁量的行使不平衡,对当事人救济维护的利益受到损害。因此,本文试图通过分析当前基层城管执法所面临的这些困境及其原因,在寻求法治理论支撑和国外经验启示中,探索解决基层城管执法权力配置面临的依权行政困境、组织困境、分权困境,并从三个方面试图解决这些困境。第一,是要通过城管执法权力追溯,从而实现城管执法从“借法”到“立法”的转变。第二,是要通过城管执法权力的纵向配置边界,从而理顺城管部门与基层人民政府之间的权力关系。第三,是要通过城管执法的法治愿景,在基层治理中明确自身定位,处理好行政执法权力与市场和社会权利之间的关系。本文试图从这三个方面的共同改善,为优化基层城管执法权力配置,进一步提升健全我国城管执法法治化建设提供理论参考。