从上个世纪九十年代开始，我国对循环经济的理论研究和实践活动就轰轰烈烈的开始了，其产生的根源是为了解决生态环境对经济增长的约束。循环经济的深入发展是与我国经济结构战略性调整紧密结合的。长期粗放型的经济增长方式导致了资源环境承载能力日趋脆弱，资源环境方面的一些指标甚至有所恶化。经济高速增长与资源环境承载能力脆弱的矛盾日益突出。因此立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为经济结构调整的着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。把节能降耗、减少排污、提高效率、安全生产作为转变经济增长方式的切入点，强调节约能源和各种资源，提高资源利用效率。　　 发展循环经济的目标是提高资源能源效率和减少污染排放，以缓解资源环境对社会经济发展的约束。但是仅仅依靠传统市场机制是难以完成的。市场只能揭示对市场物品的偏好，只对市场物品能有效配置。循环经济中的自然资源与环境通常被视为公共财产，是非市场物品，具有公共物品的属性，因此，市场既不能揭示人们对这些资源的偏好，也不能对其有效配置，而且也无法解决规模和分配问题。市场不能判断我们应该拥有多少清洁的空气、清洁的水、无污染的湿地、健康的森林。不能准确反映大自然为我们所做的贡献，市场价格不能反映提供物质或服务所产生的间接费用。市场也不遵守维持大自然可持续发展的规则。而且市场顾及的是眼前的利益，而不是长远利益。市场也不能判断理想的资源所有权初始分配是怎么样的。　　 市场失灵（未能在生产和消费决策中使外部成本内部化）会造成环境污染和资源破坏的结果。从广义上讲，市场失灵也是由管理制度失灵造成的，其结果导致了资源生产率低下和严重的环境污染。因此发展循环经济需要解决管理制度和政策失灵问题。经济增长本身不会自然而然地产生一个更可持续的经济体系。政策失灵的一个明显实例就是污水排放费过低，不能反映下游的成本。低排污费也意味着污染者没有动力去投资建设昂贵的水处理设施。　　 由于循环经济的很多益处由广大公众或社会获得（例如，减少废弃物的产生和污染，减轻对环境的影响），而实施成本由企业和（或者）消费者承担，因此，实施循环经济一般需要政府介入，制定相应的激励措施。政府是发展循环经济最重要的主体，因此政府的能力对于实现循环经济发展的目标至关重要。然而，无论是制定还是实施政策，政府目前的能力都是不足的。政府能力不足体现在缺乏足够的政策研究以支持政府制定成熟的政策，许多促进循环经济发展的公共政策不够完善，并且没有得到很好的执行。　　 对循环经济公共政策的过程分析需要建立在公共政策的过程分析上，公共政策过程就是公共问题解决的过程。政策过程是周期性的模型，政策循环的逻辑是针对实际解决问题的逻辑。政策过程包括议程设定、政策制定、决策、政策执行、政策评估。与一项政策相关的所有行动主题和机构的角色都需要参与到政策过程中来，而不是仅仅限于正式承担任务的政府机构。循环经济在政策分析过程中需要相关利益主体，包括企业、消费者和相关利益方的参与。从问题的提出、方案设计、政策实施和监督到政策效果评估上，而不是仅仅只有政府部门唱独角戏。在政策制定过程中，一方面要提高其科学性，而另一方面要求政府在政策制定过程中满足各个行动/利益主体的要求，这些主体也包括政府本身。这两种要求一般是相互矛盾的，这种矛盾也正是政策制定的障碍之一。一切参与者在某种程度上都为了追求自己的利益而必须扮演党派角色，并通过这一点，把与自己利益相关的一切信息和主张都提供到政策制定过程中来。　　 根据托马斯·戴伊(Thomas Dye)等的观点——“经济和技术决定论”，公共政策是社会发展到一定水平的产物。在发展水平相当的社会中，其政府面临的社会问题也是相似的。政策议程的设定实质上就是摆在政府面前的工业和经济现代化的压力和张力共同作用导致的自发过程。无论不同国家的社会和政治结构有何不同，在不同的国家确实出现了相似的政策。循环经济政策的产生正是如此。不同国家的称呼可能不一样，但是其实质都是为了提高资源利用效率，减少废弃物的产生。　　 政府通过政策设计社会并调节个人之间的或集团之间的利益关系，然而在政府内部，会出现政策设计和政策执行过程的冲突问题。政策冲突既有因没有正确处理好利益关系上的隔绝或组织间的疏远而产生的，即结构相联系而产生的一面，也有因为没有处理好冲突问题而扩大再生产冲突的过程方面。解决政策冲突有很多方法，在我国最有效率的办法就是就组成由特殊的上下级有关当事人为成员的小组，并有上级领导果断地采纳这种小组提出的政策建议。如循环经济领导小组、节能减排领导小组等。　　 在政策工具的选择上，林德和彼得斯将工具的选择与两个相互有联系的总体变量结合起来。这两个总体变量是：国家计划能力的大小（或者说国家可以影响社会行动主体的组织能力的大小）和子系统的复杂性，即政府在执行其计划的政策时，所面对的行动主体的数量和类型。当国家缺乏政策能力的时候，他倾向于使用激励工具或宣传工具，或者依靠现有的自调节工具。在实现一个复杂子系统的过程中，涉及为数众多、相对矛盾的群体时，实行市场工具或者自调节工具的政策比较有利，这种政策可以很好地处理多方行动主体和多方利益的关系。而在行动主体数量较少且子系统不那么复杂的情况下，政府就可以选择直接工具或者混合工具。我国一直采用大量的规制或行政手段，而较少采用市场手段和公共参与手段。在许多情况下，规制手段需要更高的成本。而且，在有些情况下，由于监测和监督不力，规制手段并不是很有效。此外，有些政策不可操作，难以执行，如中央政府在全国推进生态工业园区的建设，但地方官员和工业园区管理人员却很少能找到相关的工业园区规划和设计方面的信息。　　 影响政策执行的因素有很多，比如问题本身的特性，包括政策执行时的技术性困难，问题的多样性，目标群体的规模，目标群体行为改变的程度。社会、经济和政治环境也会影响政策执行的效果。例如在经济发达程度不同的地区，人们对环境污染问题解决的迫切程度会不同。在资源丰富程度不同的地区，人们对资源的节约和循环使用的需求也不同。另外负责政策执行的行政结构组织的影响不逊于前面的因素。政策的执行无意中受制于公共政策过程所特有的组织内部与组织之间的矛盾。政府内部经常有不同的官僚机构以及其他层级的政府（国家级、州或省级的以及地方政府）牵涉到政策的执行中，他们都有其各自的利益、意图以及传统，这些都能够阻碍政策的执行过程，影响政策的执行结果。对于很多机构来说，政策的执行可能仅仅是他们在政策的规划阶段中失利之后，把斗争延续下去的有一次机会。或者政府为了政绩，耗费过多的资源完成本任期的政策目标，而导致下一任政府无力继续执行该政策。　　 因此，在决策过程的早期阶段需要考虑这些影响因素，并给出合适的、事前谋划的而非事后弥补的应对措施。促进循环经济发展，政府应当是个推动者和执行监督者，而不是实施的主角。建立高层领导体制，制定明确的目标，出台实施举措，确保目标的实现，确保政府履行职责。国际经验表明，可持续发展战略和措施如果直接得到高层政府部门如总理办公室的支持，往往会产生更强的影响力。同时确保组织的协调性，目前，促进循环经济发展的机构安排薄弱且具有临时性（只有发改委专门设有一个处致力于此项工作，其他许多政府机构只是选择性地参与）。由各级政府和不同机构所制定的与循环经济相关（或那些广泛涉及环境和自然资源管理）的政策并不都是协调一致的，有时还互相矛盾。不同政府机构之间责任分工的不明确和协调不力，削弱了循环经济发展战略和规划的有效实施。这就要求必须更明确地界定和分配不同机构的职责以及更好地协调各机构之间的关系。建立有力的问责机制，对于确保循环经济的成功实施、明确认识执行中的问题和失误并采取相应的措施是非常重要的。问责机制已被证明是成功实施可持续发展战略和政府战略举措的一个关键因素。问责机制的具体内容包括：设立明确的目标；确定相关的绩效指标；为逐步实现目标进行职责分工；系统地跟踪和报告绩效状况；使相关机构和个人承担责任。公共财政领域往往强调问责机制，要对财政开支进行跟踪，并将结果在财务报告中显示出来。在实施循环经济过程中．责任性需要达到与此相似的水平，要把问责范围扩大到非财务的绩效标准，如减少污染和提高资源利用效率的目标。在循环经济政策机制中允许具有灵活性和适应性，意味着经常需要在政策执行中进行修正。当由于外部力量的作用，循环经济政策存在失效的风险时，政府可能需要进行干预。