公用事业的公法治理所要研究的对象是政府公权力部门(规制机构)、市场运营商(直接给付者)与消费者之间的三角关系,它是一种公权与私权在不同层面、不同场域中的多元合作和制约关系。与传统公法强调的公私二元对立关系相比,二者所面临的公权力治理危机的程度、所依赖的国家模型、所运用的治理模式均有重大的区分。传统公私二元对立关系以“控权论”为理论基础,依赖“自由法治国家”模型,运用干预行政的模式对公权力与私权利之间的关系进行治理,它关注的是:公权力要消极运行,不可过分干涉私权利的天然空间,并且随时保持公私之间的对峙关系,严格区别公私之间的界限。然而随着经济衰退、公民权觉醒、生存需求的大幅提升等现实的涌现,尤其是社会保险、社会救助等福利制度的不断涌现,使得公法学研究所依赖的国家模型开始转型,从“自由法治国家”迈向“社会法治国家”。“社会法治国家”模型的肇始是出于国家对公民的“生存照顾”,即当公民的生存权利面临危险之际,国家不再作为消极的看客,而是运用公共财政努力提供社会保险、社会救助等一系列的保障措施,对私权利的生存进行及时、全面、完整的给付。然而,作为一种描述性概念,传统理论将公用事业,诸如铁路、供电、供水、市政公交等不同行业都纳入其范围,却模糊了给付行政应有的界限。这忽视了以下几个因素:第一,公用事业的治理机制中,需要市场机制的运作,这已经远远超过了对公民进行“生存照顾”的界限;第二,公用事业治理要解决的关系,远非简单通过公权力对私权利进行及时、全面、完整的单方面的给付关系,而是变成了公权力与市场给付主体的私权利、消费者的私权利之间的复杂三角关系,同时,传统的公私二元对立关系也正朝着公私多元合作关系迈进;第三,极权主义的专断危险,也始终伴随着给付行政的兴起与泛化使用的过程中。在“社会法治国家”模型中,为处理更加复杂的多元公私合作关系,应当存在两种不同的公法治理模式:其一是给付行政模式,基于“生存照顾”的国家义务建构社会保障体系;其二是担保行政模式,基于市场自由原则建构审慎的规制体系,让政府成为具备高度自然垄断性质的公用事业的规制者与担保者——规制者的角色强调市场面向,以发生在政府公权力部门与市场主体之间的规制措施为核心;担保者强调消费者面向,以政府公权力部门对普通消费者承担的担保责任为核心。这两种模式应当并行不悖,且适用于不同的领域。尤其在有着高度集权体制的我国,在公用事业领域向来政企难以分离,如果不承认这两种模式划分的合理性,那么一味的强调基于“生存照顾”的给付行政模式同样适用于公用事业领域,势必造成公权力的过分专制,形成公用事业领域市场化的强大阻碍,最终导致公用事业领域盛行的公权力无德与腐败问题无法根治。担保行政模式的提出并非空中楼阁,它是在充分追溯给付行政模式的理论来源之后,指出“生存照顾”的限定对于给付行政模式的运行至关重要,而在超越了“生存照顾”的公用事业领域无限泛化给付行政模式的使用,无疑是对给付行政的一种误读。担保行政模式的治理之路也绝非缘木求鱼,特别在我国现实的语境下,当公用事业领域的行政垄断愈加严重的时候,更加需要公权力的治理模式进行转变。公用事业的担保行政模式至少具备以下几点特征:第一,国家角色有了一定的变化,原则上不再亲自生产与执行公用事业给付,从大包大揽的直接给付者,转而成为尊重市场的规制者与担保者;第二,充分发挥市场对公用事业治理的作用,积极寻求公私合作治理,减少私权利进入公权力治理体系的壁垒,重视社会自我规制体系的建构与培育;第三,强调公众参与机制产生的利益代表,以弥补传统行政诉讼机制在公用事业基本服务权保障方面的不足;第四,以行政契约为关键手段来成为担保者,尤其是公用事业的特许经营契约将扮演非常重要的角色;第五,从直接给付者变成担保者,并非意味着公用事业领域完全的“去任务化”或者“私有化”,而是强调减少私人资金进入公用事业投资渠道的壁垒,以及公权力在公用事业领域的所有权与经营权的分离;第六,从直接给付者变成担保者,并不意味着国家责任在公用事业领域的逃遁,恰恰相反,通过成熟的规制体系与公众参与机制,在尊重市场机制的逻辑前提下,国家担保责任会变得更加清晰,其中包括两个层面:对于市场而言,负有担保公平竞争的责任、对市场准入与退出的监管责任、临时接管责任等;对于消费者而言,负有的担保信息发布的责任、担保持续与普遍服务的责任、担保合理定价与收费的责任、补充赔偿责任等。