“每一种行政法理论的背后，皆蕴藏着一种国家理论。”1事实上，离开了对行政与政治过程内在联系的观察和理解，就很难理解行政法。传统的行政法理论试图通过政治的合法性权威来为行政活动的合法性提供解释。20世纪之后经济、社会的重大变迁对传统行政法观念与理论体系产生巨大的冲突。面对“行政国”时代行政权的日益扩展、积极行政的广泛兴起以及自由裁量权的宽泛行使，公共利益的概念日趋模糊，行政机关传统管制优势渐渐丧失，组织化的利益主体在一定程度上牵制着行政机关的决策走向。因此，Stewart教授在《美国行政法的重构》一文中，在对传统的“传送带模式”和“专家理性模式”弊端反思的基础上，主张用一种建立在多元主义的合法化理论基础上的“利益代表模式”对传统模式进行修正，并认为“公众参与已经成为行政法法律和实践的核心基础”，这种模式通过参与和协商使行政过程获得“自我合法化”的能力。　　城市规划正是在行政法转型背景下一个具有代表性的领域，从行政法学总论的角度来看，它也是行政规划的重要组成部分。城市规划不仅是行政权力作用的重要空间，是保障国家资源配置合理化与有效性的举措，同时也是进行利益衡量的过程，是服务行政与法治国家的必然要求。在中国，随着市场化进程的加快，城市规划所涉及到的各个利益群体分化愈益明显。中国城市规划理论和实践面对的是一个复杂的、不能用“技术”和“理性”简单解决的矛盾体，必须更多地考虑社会公众的多元利益诉求。城市规划对传统行政法模式发起了巨大的挑战，而“公众参与模式”正是应对该挑战的一种可行模式。在现代行政和民主理念下，不论是借鉴西方城市规划理论的演变经验，还是从权利架构和法律基础来看，公众参与城市规划都是有着正当性和必要性的。同时，公众参与城市规划也存在一个适宜度的问题，公众参与的最终实现，需要依赖具体而设计精良的公民参与途径或手段。从法律程序面向来分析，参与阶段、参与者的选择、参与方式的选择、对参与的回应等诸多方面都有待完善和提高。