随着我国城市化进程的快速推进,城市旧区的衰退问题日益凸显,城市存量发展的需求日益增加,使得城市更新越来越成为城市发展中的重要一环。尽管城市土地的所有权归国家所有,但城市土地实际的使用权已经分散给各个房屋产权人,城市更新的过程中,必然涉及到对原产权人土地使用权益的调整。如何协调利益相关者的权益关系,是保障城市更新事务有序推进的重要议题。在快速城市化时期,为了提高城镇化效率,优化城镇空间环境,采取了政府主导、市场参与的二元主体模式。这种更新模式,一方面在短时间内较大的改善了城市面貌,促进了城市经济发展,另一方面也导致了开发强度过大、拆迁实施困难、内城绅士化等诸多问题。笔者认为,这些问题都与二元主导的城市更新模式相关:首先,二元主体的动机不纯导致了地方政府寻租与公共利益丧失;其次,二元主体的权力失衡导致了政府权力膨胀与市场越界干预;最后,二元模式下的角色缺位导致了利益分配失衡与公众参与失灵。运用公共选择理论、权力制约理论和公众参与阶梯理论分析城市更新的二元主导模式,发现上述问题的根源在于二元主体失灵、权力约束失效和第三部门参与失灵。解决办法在于在城市更新程序中引入第三部门参与、为第三部门赋权、并将第三部门组织作为公众参与的主体。通过对国内外第三部门参与城市更新的实践进行观察,发现在我国台湾地区,第三部门组织通过参与政策制定、传达更新法令精神、扶助弱势群体、参与社区营造和提供教育培训等途径,在城市更新事务中发挥了积极的作用。在英国,由第三部门组织和政府部门代表、市场主体共同组成的合作伙伴关系已经发展为成熟的城市更新制度。而在我国大陆地区,尽管第三部门参与城市更新的具体模式尚未形成,但在房屋拆迁、社区规划等阶段,已经出现了引入第三部门参与城市更新事务的尝试。种种实践表明,第三部门参与城市更新,能够发挥积极有效的作用。基于理论层面和实践层面的分析,笔者认为,解决二元主导下的城市更新问题,就是要引入第三部门参与城市更新。结合当前我国大陆地区的基本制度安排,提出以下策略:(1)组织架构方面:重点在于更新主体的权利重构。首先,调整城市更新的主导机构,在市、区两级规划管理部门增设城市更新委员会。其次,由城市更新委员会主导,与第三部门组织、公众、市场主体组成城市更新伙伴关系。最后,确定不同类型的第三部门组织的参与角色。(2)程序安排方面:按照更新类型、地方发展情况和实际项目需要,将第三部门介入城市更新的程序分为独立项目型、阶段协助型和决策核心型。针对不同的介入类型,制定具体的介入程序。(3)实施保障方面:首先,完善第三部门立法,一方面,完善第三部门相关法律法规;另一方面,在城乡规划法、城市更新法定性文件中,规定第三部门的参与主体地位。其次,完善第三部门参与城市更新的申诉机制,包括第三部门组织对规划结果的申诉以及社会公众对第三部门的参与行为的申诉两个层面。