本文以上海公共租界工部局的市政管理为研究对象，从公共品提供的角度出发，分析工部局在公共租界公共品提供中的权力来源、能力构建和公共品提供的边界问题。　　第一章为导论，主要介绍选题背景和研究的问题，并梳理相关研究文献，同时对文中的主要概念和全文研究思路进行介绍，最后论述本文的研究方法、理论工具以及创新等。　　第二章主要论述工部局产生的历史背景、工部局的市政管理特征以及工部局在公共租界公共品供给方面的作用。1843年上海开埠后，外国商人寻找居留地，上海租界进而建立。租界的建立体现了鸦片战争后清朝对外体制由“广东体制”转变为“上海体制”以及新的经济利益格局的产生。新的经济利益格局导致西方商人的经济利益不仅仅局限于贸易方面，而是进一步扩展到地产和城市建设上，西方商人的经济预期也由短期转变为长期。这促使租界多个利益集团的产生，而租界公共品需求和集团利益实现的问题，迫使工部局这样的公共机构诞生。工部局的产生代表着私人动机主导租界市政建设的局面向公共机构主导市政建设的局面转变，这给租界的发展奠定了制度上的基础。　　租地西人设立工部局的初衷是为了实现公共品的供给，包括治安、卫生、道路和公用事业等。公共租界公共品需求表达机制和供给机制具有显著的集团利益属性。公共品需求主要有法律、法规、制度等无形的公共品需求和治安、公共卫生、公用事业品等有形公共品的需求。公共品需求表达机制主要包括纳税人大会、投诉以及罢工。前两个表达机制是常规机制，主要适用于有产租地西人。投诉偶尔也被华人上层社会使用。而租界底层华人只能采用罢工的非常规手段表达诉求。公共租界公共品供给方式主要包括工部局全财政供给、政策支持或部分财政支持以及通过特许权引入私人资本供给。从公共品需求表达机制和供给机制来看，少数有产租地西人决定着公共租界公共品的提供方式、数量和方向。　　第三章主要论述工部局财政权力获得和财政能力构建的问题。为了提供公共品，工部局需要有一定的财力。由于1854年《土地章程》并未对工部局及其税收权力做出明确规定，因此，工部局成立初期面临着税收权力空白造成的财政困难。工部局遭遇搭便车问题，财政收入不能保证。工部局为获得税收权力做出了很多努力，包括建立土地、房屋估价制度征收地税房捐、从华界政府手中篡夺对华人的征税权力、将码头捐由费改税等。至1869年《土地章程》签订，工部局的税收权力最终确立，财政收入得到保证。工部局的财政原则是追求预算平衡的，早期工部局财政支出非常谨慎。随着公共租界的发展，工部局的税收收入不敷使用，需要通过发行债券进行市政建设。随着债券发行规模的扩大，工部局走上了财政扩张的道路。在第三章第二节和第三节，通过计量分析发现，财政支出和上海的对外贸易是影响工部局财政收入的主要因素，而人口、土地面积等因素并不显著。这是由工部局以财产税为主的税收制度决定的。通过对工部局财政收支关系进行协整检验并建立误差修正模型，可以发现工部局的财政收支之间存在长期稳定的均衡关系和短期动态调整机制;工部局以发行债券作为扩张租界的财政基础，而从租界扩张中，工部局的财政收益和租地西人个体经济收益是不对等的，后者比前者的收益大，而这种成本收益不对等最终决定了工部局推动租界扩张的边界。　　第四章主要分析工部局的筑路权力来源和工部局筑路用地的获取方式。在“永租”制基础上，公共租界实行的是土地私有产权制度。工部局路权的获得建立在土地私有产权的基础上。在大多数时候，工部局并未获得筑路用地的绝对所有权，而是通过利益交换与地产业主达成协议代表租地西人管理公共租界道路，工部局的其他市政管理权力建立在工部局对公共道路具有全面管理权的基础上。早期，工部局筑路时多有地产商捐赠土地，这能达到租地西人和工部局的双赢。然而，随着公共租界路网的形成，工部局延伸、拓宽道路的成本因土地价格上升而日渐高昂，工部局也不得不经常面临“拒绝问题”。在土地交易上，工部局采用了一些市场手段来解决“拒绝问题”，但最终工部局获得了有限的土地强制征用权。通过一些约束条件，工部局的土地强制征用权建立在“公共利益”的基础上，不是对私人土地产权的威胁。　　第五章主要分析公共租界公用事业品的供给问题。工部局通过特许权制度吸引私人资本投资公用事业，并通过特许权协议监管公用事业品的定价和质量。对不同公用事业行业，工部局的关注程度不同，例如工部局对自来水行业的监管比较深入，包括定价、水质监测、人事权等;而对煤气公司则仅对其工程建设进行监管。特许权制度是通过授予公用事业公司垄断经营的权利保障其收益，因此，在公用事业监管上，工部局面临着自然垄断监管和维护民生两个目标。由于公用事业的规模经济属性，公共租界的公用事业公司一直谋求向租界外供给产品。工部局将税收权和公用事业品界外供给权捆绑在一起，同时实现了租界扩张、公用事业扩张和财政扩张三个目标。但在华界地方自治兴起后，公共租界的公用事业面临竞争，而工部局界外征税条件给租界公用事业品向界外扩张带来不利条件。随着竞争的加剧，工部局不得不放弃界外征税的条件，工部局在公用事业上的行政垄断被打破，工部局最终不得不放弃公用事业界外扩张带来的税收收益。　　第六章着重分析工部局在市政管理中受到的约束，包括权力来源、法律、舆论和制度约束等。以往研究一般认为工部局的市政管理权力是逐步扩大的，这是不争的事实。但是，工部局的市政管理权力是受约束的，不仅仅包括外在的约束力量，如舆论、法律等，还包括制度约束，尤其是工部局制定的强制招标制度，是工部局对市政购买的自我约束。　　最后一章为本文的结论，通过前面各章的分析，我们可以发现，工部局是实现租地西人利益的公共机构。由于租界内外土地价格的差异，租地西人一直有界外购地的动力。而租地西人界外购地后，便会要求工部局提供公共品，而向界外扩张也能增加工部局的市政管理权力、扩大工部局的市政管理范围。因此，扩张租界对工部局和租西地人都是有利的。然而，扩张租界不仅要有动力，还需要能力。工部局的市政管理能力主要包括财政能力、制度选择能力和行政能力。工部局的财政能力构建和税收权力获得紧密联系在一起，并和租界扩张趋势一致。工部局和它代表的租地西人从租界扩张和上海城市化进程中获得了巨大的收益，这些收益构成了租界扩张的财力基础。制度选择能力是指工部局在公共品提供中的制度选择带来的市政管理能力的提升。制度有适应性，适宜的制度能带来管理效率的提升。工部局在公用事业监管上采用了公用事业特许权制度，解决了公共品提供中资金不足的问题，也解决了监管问题，还将工部局税收收益与公用事业扩张结合在一起，可谓一石三鸟。工部局的行政能力主要体现在它的决策效率上。工部局代表的是小集团的利益，属于精英决策模式，因而行政效率较高。　　然而，工部局的公共品供给是有“边界的”。工部局的市政管理权，从权力来源上看是建立在不平等条约基础上的，不具有合法性。同时，除了条约权力之外，工部局对租界内华人的治理权和越界筑路区的市政管理权是工部局采用各种手段从华界政府手中“篡夺”来的。工部局对公共租界进行的是“替代管理”，替代华界政府的管理。尽管工部局一直为治理权的获取寻求合法性依据，但建立在侵占基础上的治理权如同建筑在沙滩上的高楼，瞬间便会坍塌。这是工部局公共品提供的权力边界。此外，工部局公共品提供还有经济边界，即公用事业品规模经济发展是有限度的，而且，工部局扩张租界和提供公共品也面临成本和收益的边界。