我国严重的人口老龄化将会伴随本世纪始终,积极应对人口老龄化要求我们建立完备的养老服务体系。现阶段,我国虽然初步建立起了养老服务体系,但是无论是在理论研究还是实践层面,我们都还处在探索阶段,各类问题层出不穷,阻碍了老年人幸福指数的提高。为了解决养老服务体系中出现的一系列问题,从而更好地应对人口老龄化风险,本文尝试着从理论层面进行探索。政府在建设养老服务体系建设中起着主导作用,因此,研究如何建立和完善养老服务体系,实际上主要是研究政府如何履行责任的问题。西方经济学关于公共产品(服务)的研究著述汗牛充栋,但鲜有直接从公共风险角度切入研究的。本文认为,身处“风险社会”,以“公共风险理论”去研究政府在养老服务体系建设中的责任,或许能在公共产品理论和福利经济学之外另辟蹊径,帮助我们更好地理解政府在公共产品提供上的责任问题。本文首先对公共风险理论进行了较为详细的阐述,为后文分析养老服务体系中的公共风险奠定了理论基础。在总结和借鉴前人研究的基础上,本文进一步提炼出这一结论:公共风险决定了政府责任,防范化解公共风险是政府必须履行的责任,但是政府只能是公共风险的最终承担者;反过来,政府责任的承担又会反作用于公共风险,即政府有效地承担责任能够防范公共风险,而任何政府责任缺位、错位和越位都会进一步积累和加剧公共风险。本文通过研究认为,我国现行养老服务体系中存在着公共风险;根据风险来源不同,本文又将养老服务体系中的公共风险划分为两个具有递进关系的层次。对于养老服务体系中第一层次的公共风险,本文称之为“原生风险”。原生风险的产生和发展是社会发展的必然结果,具有一定的历史根源,本文对其作了较为详细的分析。在此基础上,本文利用“正向假设法”识别了公共风险的具体表现。对于养老服务体系中第二层次的公共风险,本文称之为“次生风险”。根据公共风险理论,养老服务体系中的次生风险是由于政府职能缺位和越位造成的。本文通过定性研究发现:一、在当前的养老服务体系中,个人、家庭、企业、社会和政府之间的风险分担机制还有待完善,尤其体现为政府在养老服务体系建设中的职能边界不清晰、家庭风险负担过重和市场力量的“弱质性”;二、政府部门内部事权划分不合理,主要体现为养老服务事权过度下移,职能过于分散。三、基本养老服务均等化责任缺位。基于对四省(市)的案例分析,本文认为养老服务呈现出东、中、西部地区不平衡发展的特点;通过对北京市城乡养老服务的比较分析,本文认为养老服务的城乡差异显著,从而得出基本养老服务均等化责任缺位的结论。四、养老服务财政支出不足。本文以“财政支出矩阵”为基本框架,对2018年-2025年养老服务体系的财政支出进行了粗略估算和预测,直观地体现出了政府支出责任的重大和财政支出不足的风险。公共风险理论认为,承担公共风险是政府的天然职能,且政府是公共风险的最终承担者。本文根据这一对政府责任的基本认识,结合化解公共风险的方法论,进一步认为针对养老服务体系中出现的公共风险,政府应该以制度变迁来防范和化解,并以财政“兜底”。在此基础上,本文提出了一系列具体的政策建议。此外,本文还对日本的养老服务体系以及美国的公共风险管理制度进行了分析研究,以期对我国养老服务体系建设起到一定的启示作用。