关于香港《基本法》的整体精神与设置,一般认为是“行政主导制”;也有学者根据回归后香港法院的司法积极主义及其对香港社会的影响和引导力而认为《基本法》实际上提供的是“双轨制”,即:在行政机关外,司法机关具备极大权威,在一定情形下甚至可以压制行政机关。香港有学者则认为,基于中央政府在香港的控制力,《基本法》本质上反映了中央政府对香港的“制度控制”——这其中的“制度”显然不仅仅包括“行政主导制”。香港《基本法》作为一个政治性极强的法律文件,同时具有高度的可操作性——它的目的本就是平衡各方利益,而利益的变化和冲突总会不断的将《基本法》引入实践层面,以为处理矛盾的最终准则。因此,要分析这个法律文件的本质特征,必须将该文件本身同其实际运行结合起来,从实践事例入手。本文选取了香港回归后极具影响力和争议的“吴嘉玲”案作为分析切入点。对于本文而言,该案本身并不重要,案子终审完后香港政府(行政机关)的一系列应对行为才是重点。香港终审法院在“吴嘉玲案”中拒绝将案件所涉《基本法》条款提请全国人大常委会解释,其后,行政长官以政府报告的形式“建议”中央政府将有关法条提请解释,由此导致全国人大常委会第一次解释《基本法》,并产生了诸多的后果与影响。本文分析了政府提请行为产生的背景,指出该行为所欲求的目的。港府的政府报告及其“建议”与国务院的提请解释行为共同组成了一个行为——该行为建构了一种在《基本法》第158条规定之外的提请解释《基本法》的途径。这样一个合成行为,一方面赋予了香港行政机关即行政长官一种解释《基本法》的启动权——这是《基本法》原本没有直接授予的,行政机关凭借这个间接提请的启动权可以对司法机关形成有效的威胁与制衡;另一方面,该合成行为给全国人大常委会提供了一个有充足处理空间的、自主的型构《基本法》解释程序与方法的良机,全国人大常委会因此而将《基本法》解释从实际上纳入中国当前的法律解释体系。相对于港府与中央政府,香港司法系统则损失严重,香港的司法独立与司法权威都受到一定的损害。本文认为,中央政府与港府相互配合以建构《基本法》“间接提请”解释途径的行为与后果体现了中央政府对香港的“制度控制”,即中央政府通过《基本法》设计的“行政主导制”及对香港行政机关的控制与权威,可以根据实际情况影响《基本法》的实践,并以符合《基本法》规定的权力与方式建构超越《基本法》文本规定的制度,从而确保对香港的权威与控制,消除因“广泛授权”(高度自治)而带来的“危害。”