建国以来,由于不同时期对林业需求的侧重点不同,我国政府对营林业的重视程度也有所差异。林业建设初期,国家大量采伐天然林为其他产业提供原材料,对营林生产没有予以同样的重视,营林基础建设的投资远远低于森工建设投资。随着市场经济的不断发展和完善,人们对生态效益的需求也日益增加,林业基础建设投资转向重点对营林基础建设的投资。在计划经济向市场经济转型的摸索时期,政府不断地完善法律法规,转变对营林业的作用方式。营林业产品具有公共物品的经济特性,具有不可避免的正外部性,这就更加要求政府对其进行干预,以期得到经济上的补偿,进而满足营林生产对资金、人力、科技等生产要素的大量需求。但是完全由政府参与管理的营林业永远不会跟上飞速发展的市场经济的步伐,这就要求政府和市场明确划分作用边界,构建具有地方特色的政府行为体系,并提出有效的政府行为实施对策。本文应用了政府行为理论、林业分类经营理论、可持续发展理论。首先通过文献研究法对营林业和政府行为的概念进行了界定,并对两者的特征从多个角度进行了概括和总结。其次,通过比较分析研究的方法,研究黑龙江省营林业以及营林业发展进程中政府行为的现状,从而发现这两者在发展过程中存在的问题。再次,通过实证分析研究分析了公益林、商品林、兼融林三种林种经营中市场的有效程度,针对这三个林种市场有效程度的不同,分析了政府采取作用手段的侧重点；在确定营林业发展过程中政府和市场的关系的基础上,创建了政府行为作用边界模型；最后在林业分类成商品林、公益林和兼融林三种林种经营的前提下,从宏观和微观两个层面构建出营林业政府行为体系,并研究提出了政府行为体系的原则、内容和任务。对构建的营林业政府行为体系提出了具体的实施对策,对策包括建立领导目标责任制、彻底实施森林分类经营、加速森林资源培育、建立稳定的政策扶持机制和稳定的营林生产机构和人员等具体措施。