作为一个最为基础的产业,农业的发展与否往往关系着一个国家的国民经济能否持续健康运行,但由于农业又是一个弱质性和正外部性比较明显的产业,因此,在工业化进程当中,政府部门有必要通过财政支持的方式来保证农业的持续不断发展,以维护整个国民经济与社会的稳定。随着工业化和城市化进程的推进,我国的经济总量不断增长,人民的生活水平不断提高,对农产品的需求稳定上升,但我国农业基础薄弱、农业现代装备水平低下、农业发展缺乏后劲等问题依然没得到解决,在这种情况下,研究我国的财政支农政策,寻求进一步完善我国财政支农政策、提高我国财政支农资金效率的路径,这对促进我国农业的持续不断发展有着重要的现实意义。本研究的主要内容包括以下几个方面：(1)从理论上分析对农业进行支持的必要性以及各种不同财政支农措施的经济效应；(2)对不同国情的国家的财政支农政策进行研究,从中归纳出一个国家财政支农政策设计应遵循的基本规律；(3)回顾了我国财政支农政策的演变历程,并分析了我国财政支农支出的规模与结构以及各地区财政支农支出的规模与层级结构；(4)基于时间序列数据计量模型、面板数据模型和三阶段DEA模型分别从不同项目、不同层级、不同地区三个角度对政府财政支农资金的效率进行了分析与比较。与以往研究不同,本研究有以下几个创新之处：(1)本文在考察国外的财政支农政策时摒弃了很多研究者采取的以欧美等发达国家为例的做法,而是在考虑了耕地等自然资源禀赋条件与国家经济发展水平的不同组合的基础上选取了四个具有代表性的国家,这样的考察可以为一个国家财政支农政策的优化与完善提供更加有帮助的信息；(2)本文克服了以往研究者在分析财政支农资金绩效问题时忽略了不同层级政府的支农支出效率可能存在差异的缺陷,首次基于分省面板数据运用生产函数模型对我国不同层级政府财政支农资金的效率进行了比较研究,这样的研究对我国财政支农资金纵向结构的优化有着重要的参考价值；(3)本文首次运用三阶段DEA模型来对我国各地区财政支农资金的效率进行了测度,由于该方法可以同时剔除外生环境和随机误差因素的影响,因而测度出的效率值能更加客观公正地反映不同地区的政府在财政支农资金管理使用方面的效率水平；(4)本文首次把对不同项目、不同层级、不同地区的财政支农资金效率的研究整合在一个框架内,这为更加全面地理解和掌握我国财政支农支出效率的状况提供了有益帮助。论文的主要研究结论有以下几点：(1)全国财政支农支出的总规模不足与地区差异明显并存。在我国经济发展水平不断提高、国家财政实力不断增强的情况下,虽然全国的财政支农资金总体上也呈现出了较快的增长态势,但我国政府财政支农支出增长的稳定性还比较差,很多年份政府财政对农业的投入的增幅都未能达到有关法律法规的规定,并且财政支农的相对规模依然较小,财政支农力度依然偏低。另外,我国不同地区财政支农支出的规模、力度均存在比较明显的差异,总体上看东部与西部地区省份财政支农的规模与力度要大于中部地区。(2)财政支农资金的效率在不同项目、不同层级之间差异明显,而我国财政支农资金的横向分配与纵向分配没有很好地与之匹配,支农资金的横向结构与纵向结构存在偏差。我国财政支农支出中四个主要支出项目在促进农业经济方面的产出弹性大小依次为农业科技三项费用、支援农业生产和农林水利气象部门事业费、农业基本建设支出、农村救济费,而这四项支出占财政支农总支出的比重高低依次为支援农村生产和农林水利气象等部门事业费、农业基本建设支出、农村救济费、农业科技三项费用,产出弹性最大的农业科技三项费占比却多在1%以下且呈下降态势。另一方面,我国不同层级政府财政支农支出的效率也存在显著差异。就省区级、地市级、县乡级政府比较来看,县乡级政府财政支农资金的绩效要明显好于省级和地市级政府,地市级政府居中,而省区级政府财政支农资金的效率最差,其财政支农资金的产出弹性系数仅相当于县乡级政府的1／3左右。然而,目前全国层面地方政府财政支农资金中的各级支出的占比高低依次为县乡级、省区级、地市级,甚至有一些省份财政支农支出中省级政府份额要大于县乡级政府份额,一些西部省份财政支农支出中县乡级政府支出的比重只有30%左右,远低于省级政府份额。(3)可以同时剔除外部环境与随机误差因素影响的三阶段DEA模型的测度结果显示,在我国三大区域中,财政支农支出平均效率得分最高的为东部地区,中部地区最低,西部地区的平均效率得分虽然略低于东部地区,但却是高于中部地区的,也就是说,我国西部省份政府本身在财政支农资金管理使用方面的效率并不是像一些运用传统的DEA方法的文献中显示的那样低,倒是中部地区省份的政府部门尤其需要进一步提高财政支农资金管理使用的效率。另外,三阶段DEA模型的测度结果还显示,虽然目前我国不同地区政府在财政支农支出的效率存在一定差距,但这种差距并不是很大,并且呈现逐渐缩小的趋势。结合文章的研究结果,我们认为今后需要从以下几方面进一步完善我国财政支农政策：(1)为了解决我国财政支农资金投入不足问题,必须尽快建立起财政支农资金稳定增长的机制。一方面,我国需要在通过减税让利、改善中小企业的融资条件、积极推进区域生产要素流动等措施促进地方经济发展、扩大地方政府税源和财力的同时,通过建立与完善有关农业投入方面的法律法规体系将各级政府支农行为纳入法律规范,在根据受益范围和外部效益的大小合理划分各级政府的支农职责的基础上,对其农业投入的数量界限作出规定,并将农业与农村的发展以及农民生活水平的改善“量化”为若干项指标纳入政府官员的考核评价体系中,以真正调动政府部门的支农积极性。另一方面,今后我国必须进一步完善当前的分税制财政体制,更加合理的划分中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的财权与事权,均衡各级政府之间的财力分配,让基层政府有能力支农。(2)进一步优化财政支农资金的横向结构与纵向结构。今后我国必须进一步改革和完善财政支农政策体制,通过构建农民对财政支农项目的需求表达机制来提高农民在财政支农资金分配使用中的话语权,形成自下而上与自上而下相结合的财政支农资金分配决策机制,以使财政支农项目能够真正满足当地农民的实际需要。另外,今后我国还需要进一步完善分税制财政体制,通过中央财政与省级财政奖补结合的方式加快建立基层政府尤其是中西部地区基层政府的财力保障机制,着力增强比较了解当地农业与农村公共服务需求信息的县乡政府的财政支农能力,在此基础上,除了一些更适合上级政府承担的大中型项目除外,把各种中小型支农项目都尽可能地交给县乡基层政府,以解决由于信息不对称所导致的上级政府财政支农资金分配与使用上的错位问题。(3)注重发挥财政资金的杠杆作用。农业与农村发展仅仅依靠政府财政投入往往是不够的,为了解决资金不足问题,我国今后必须要更加注重发挥财政资金的杠杆作用,通过运用财政贴息、担保、补助等方式以有限的财政资金来调动各种金融资本、个人资本和其他社会资本投入到农业与农村,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,提高财政资金的功效。(4)适当引入竞争与激励机制,提高我国农村公共产品与服务供给的效率。随着市场经济的进一步发展,我国需要进一步推进县乡基层政府机构改革,并改变政府职能的行使方式,实施“以钱养事”机制,在部分农村公共品与服务供给中引人竞争机制,通过市场“外包”服务、“购买”服务,让具有中介性质的各种服务中心和以及其他非政府主体参与到某些农村公共品与服务的供给当中。另外,对外包的公共服务要进行质量考核,以质量定报酬,并在考核评价体系中提高群众满意度指标的权重,改变我国农村公共产品供给效率低、公益性服务质量差的局面。(5)进一步完善财政支农资金管理体制,加强对财政支农资金的监管与审查。为了保证今后财政支农资金能及时与完整的到位,防止支农项目重复投资以及支农资金过于分散,需要适当精简涉农支农资金管理部门,并加强由不同渠道管理的对财政支农资金的统筹协调和统一安排,对支农资金进行适当整合与集中,并尽快建立与完善财政支农资金绩效考核与评价机制,同时还需要进一步健全财政支农资金管理监督机制,加强对财政支农资金使用的监督与审查,防止有关部门截留或者挪用支农资金,切实保证财政支农预算得到贯彻执行。