在人类的政治文明发展进程中，特别是民主政治发展进程中，政府始终面临着向其管制范围内的公众证明其执掌政治权力的合法性的压力，在社会变革的历史转轨时期，这一点往往表现得尤为明显。任何一种新的政治理念与政治理论及其引导下的政治实践，无不是面临变革时期的合法性挑战而兴起的一套旨在重建政府合法性的理论说词与执政方式。治理的兴起是对政府在提供公共产品与公共服务方面的低效的回应，它契合了公众对公共事务管理效能的诉求，其目的在于享受更多更好的公共产品。同时，传统的以官僚制为核心的政府行政管理方式对民众参与公共事务的事实上的排斥，亦有违于民众的民主化诉求，构成了对政府合法性的威胁。政府的合法性危机，是治理理论及其实践兴起的直接原因。概括起来，治理指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。公共权力在政府与社会（公民）、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有明显的新型民主价值。治理的兴起是对政府在提供公共产品方面的低效的回应，它契合了<WP=153>公众对公共事务管理效能的诉求，其目的在于享受更多更好的公共产品，因此具有浓厚的工具理性色彩。治理的目的就在于力图通过新的思路和手段达成社会资源的最佳配置，以创造相对较好的经济绩效。提供公共产品的职责不仅限于政府，非政府组织、私人组织等同样可以提供公共产品，甚至其供给效能更佳。因此，应提倡用私营企业精神来改造公共部门，以期提高公共产品供给的效率。治理强调新技术的引入与应用，电子政府、政府绩效评估等等，均直接服务于公共服务提供效能的提升。效能的提升无非是为人们的功利性物质消费提供更多的产品，从而建立起对政府供给的稳定预期，进而为其合法性奠定坚实的物质基础。治理的实质合理性表现为对民主价值的诉求。治理是对民主政治中的委托——代理关系的肯定，也是这种委托——代理关系经常化的要求，治理是对政府垄断公共产品供给的合法性的怀疑，治理强调作为公民社会的第三部门在社会管理与服务中的重要地位，体现了一种还权于民的努力方向。政治民主是治理理论兴起的政治前提，治理是对政治民主传统的扬弃，既肯定了政治民主的本质内容，又是对当前政治民主的代议制民主制实践形式的超越。治理力图实现人民参与自我公共事务管理的权利由政治领域到公共行政领域的拓展。这一拓展建立在对传统官僚制度的评判性审视与超越的基础之上。治理是世纪之交人们对政府与公民社会关系的新探索，它克服了传统公民社会理论中的政府——社会二分法的弊端，有利于克服政府与公民社会之间各自能力的有限性，并试图建立二者之间的互动网络，实现社会公共服务的多元网络协调供给机制。人们要求发展公民社会，构建公民社会与政府之间的伙伴关系，并不仅是因为这样市场和政府就可以因此更好地发挥作用，而更是因为这样满足了普遍性的价值要求。第三<WP=154>部门以追求公共利益最大化为目标，其提供的产品具有公共产品或准公共产品的性质。第三部门分布的广泛性、其组织的灵活性与多样性，使其能够对不同社会群体的不同社会需求做出快速灵敏的社会回应，并以灵活多样的形式满足不同的社会公共需求。而为了有效地维护政治合法性，政府必须尽可能有效地回应社会的各种公共需求。因此，发展与壮大第三部门，让第三部门充分发挥其功能与优势，承担起部分社会服务功能，可以有效缓解社会需求的“溢载”现象，降低人们对于政府的公共需求压力，有利于政府合法性的维护。治理还试图超越政府——市场的对立二分法，认为除了政府与市场之外，还有一种重要的经济制度安排，即第三部门。市场经济是第三部门得以发展壮大的前提与基础，而第三部门的发展壮大反过来又可以促进经济的市场化、促进经济的健康发展，这一点在缺乏第三部门的历史传统但又面临公民社会与经济共同发展的国家表现得尤为明显。治理可以视为某种程度的去中心化进程。在涉及政府与公民社会的关系重组时去中心化体现为权力回归社会、第三部门的兴起和多中心治理，而在政府系统内部的权力格局重新分配中去中心化则体现为上级政府向下级政府放权和地方自治。政府系统内部的去中心化是公共产品与公共服务的供给由中央层级向地方层级的由上而下的位移。政府系统内的这一权力位移是治理实践的一个重要组成部分，它有利于更好地回应公众需求，提高政府提供公共产品的质量与效率，也有利于公民与公共事务管理的进一步接近，推动公民自治实践的发展。地方制度的多样化趋势以及地方性公共产品的特性亦使得放权和适度的地方自治成为必然。从政治合法性的角度来分析探讨治理兴起的必然性与意义对处于政<WP=155>治、经济、社会转型期的中国有着很强的借鉴、启示意义。以建立健全社会主义民主政治为目标的政治文明建设，以市场为