中国养老保险制度在90年代中期确立了社会统筹与个人账户相结合的制度框架，这一框架在理论上得到了广泛认可。但在制度推广过程中出现了基金缺口呈不断扩大的趋势，从支出方面看，人口老龄化加速，相应增大了支出;从收入方面看，养老保险收缴率90年代以来不断下降，扩大覆盖面的工作困难重重。　　出现这些问题的根本原因在于制度设计不合理，对过渡期所需成本估计不足，由此提出了养老保险隐性债务问题。本文试图将国有企业改革进程中的养老保险隐性债务问题纳入一个制度分析的框架中，寻找问题表象之间内在的逻辑联系，探求问题存在的根源，并在此基础上提出相应的政策建议。文章的基本观点是:养老保险隐性债务实质是劳动力产权问题，从计划经济向市场经济过渡就是国家的计划权利和劳动者的计划权利交易的过程;在体制转轨过程中，就隐性债务补偿，也即转制成本的负担展开中央政府、地方政府、企业、劳动者之间的博奕，最终谁负担更多的成本取决于各方的讨价还价实力、博奕技巧以及信息优势;在不明确界定各级政府的偿债责任，对隐性债务个案处理的情况下，养老保险隐性债务问题呈现为一个风险不断向中央政府集聚的过程。　　文章共分为五个部分:　　第一部分是文献述评和分析框架。首先概述了近十年来关于中国养老保险隐性债务问题的几项课题组和个人研究成果，这些研究有助于从不同角度认识隐性债务问题对中国养老保险制度、以至国有企业改革的重要性，了解现实中可能的解决办法，不外乎国民经济增量（如税收、国债）和存量（如拍卖变现国有资产收益）两种途径，不同的研究侧重有所不同。接着文章提出了“制度——行为——结果”的分析框架，制度通过作用于所有制度参与者，影响他们的行为动机，才能实现各种经济目标;同时制度参与者的行为互相作用又推动了制度的变迁。其中，因为政府在制度变迁中独特的双重身份，所以必须对它在制度变迁中的角色和作用予以单独分析。　　第二部分探讨隐性债务的成因和规模。隐性债务形成于计划经济体制下，国家通过高度集中的收入融资体制，从企业中拿走劳动者本该用于将来养老的储蓄部分，代之以与就业相关联的单位福利保障。从产权的角度看，劳动者所拥有的劳动力产权是不完全的，中国养老保险隐性债务问题的实质是劳动力产权问题。国家对城镇劳动者的计划权利和计划义务是对称的，而国家的计划义务就是劳动者的计划权利。体制转轨的过程也就是国家的计划权利与劳动者的计划权利交易，并货币化和市场化的过程，双方就终止旧的契约关系，建立新型的劳动契约关系展开——谈判。隐性债务问题不解决，国有企业的破产、兼并、重组、改制都无法顺利进行。文章随后比较了目前已有的四种对隐性债务规模的测算方案，强调了选择合适的偿债时间、减少提前退休行为、获得尽可能高的基金回报率对隐性债务规模的重要影响，着手测算以省市为单位的债务规模在当前具有更为现实的意义。　　第三部分分析了现行的养老保险政策选择对所有制度参与者，包括中央政府、地方政府、企业（行业）、个人的目标和行为的影响。目前国家主要以企业缴费形成的社会统筹基金负担已离退休人员的养老金支出，并且向非国有经济扩大统筹覆盖面，提高统筹层次。因为基金入不敷出，进而侵蚀了个人账户部分，导致个人账户空帐规模不断扩大，蜕变为简单的记账工具，制度的实质仍是现收现付模式。　　现实中就转制成本的负担问题，在中央政府与地方政府之间、企业（行业）与政府之间、劳动者与政府（企业）之间展开博奕，每一方都存在机会主义行为。地方政府力争减少财政上解并获取更多的中央专项补贴;中央政府则以各种行政手段使地方政府承担更多的一线责任。企业面对高缴费率，用各种各样的方式逃避参保和缴费，并且通过大量办理提前退休等违规行为，将负担转嫁给政府；98年以来，各级政府为提高收缴率、扩大覆盖面投入了巨大的人力、物力。大量的下岗职工宁愿处于等待性失业、隐形就业状态，也不愿与国有企业解除劳动关系，这种强烈的“粘连”倾向令政府和企业颇为苦恼。最终谁负担更多的转制成本取决于各方的讨价还价实力、博奕技巧以及信息优势，因为中央政府在博弈中的信息劣势地位，及其在社会保障中的最终责任人身份，所以在偿债责任界定不清的情况下，风险不断向中央政府集聚。　　第四部分专门分析政府在隐性债务补偿问题上的制度供给能力和供给意愿。政府作为追求义理性最大化的经济人，在现实中受到宪法、财政能力、意识形态障碍以及有界理性等等的约束，因而会导致虽有现实的制度需求，而潜在的制度供给无法转化为现实的制度供给的状况。改革开放以来，政府因受财政汲取能力的制约，在养老保险改革上不断增加企业和个人的责任，模糊政府责任，其行为基本上可以用“甩包袱”概括。目前，政府虽然可以通过调整财政支出结构、增加税收等方式筹集一部分偿债资金，但通过这种途径政府所能承担的责任仍然是有限的。　　长期以来，中央政府因为受到意识形态的制约，对结合国有企业改革进程以国有资产补偿隐性债务的方式基本上持否定态度，但地方的各种尝试始终没有停止，具体做法有一次性买断工龄、以安置职工和负担老职工养老为条件谈判国有资产转让价格、将国有企业股权划拨给社会保险经办机构等等。这种次级制度安排对地方政府、企业、劳动者来说，因为是一种帕雷托改进，所以更容易发生，其累积压力会引致中央政府基础性制度安排的变更。但在对以国有资产偿债缺乏统筹规划、没有形成独立的投资基金机构的情况下，政府仍然是未来潜在的受损者。面对国有企业改革和养老金支付的双重压力，中央政府仍具有进一步突破意识形态障碍，进行养老保险制度创新的动力。　　文章最后在借鉴拉美转轨国家解决隐性债务问题经验的基础上，提出了政策建议，包括建立虚拟的累计个人账户；养老保险社会统筹账户和个人账户分帐管理；中央出台以国有资产偿债的原则性方案，由各地结合本地实际予以实施；组建独立的、具有竞争性的投资基金机构，提高基金的投资回报率；融通住房公积金和养老保险基+金等等。