在游牧地区,草场是牧民家庭生产和生活的最基本保障。没有草场的牧民犹如失去土地的农民,面临着生存的威胁。在家庭联产承包责任制前,牧民以部落或公社为基本单位,在集体所有的草场上过着群居的游牧生活。然而,这种草场集体所有的产权制度存在着难以克服的困境,如草场纠纷、荒漠化等社会问题始终困扰着草原经济发展和牧区社会的稳定。在改革开放后,牧区草场产权制度经历了前所未有的变革：集体所有的草场开始逐步“分草到户”。这场变革伴随着基层民主政治的历史进程。在产权性质变革的漫长历史中,基层民主在牧区社会中扎根、成长。但相比前者,它发展显的非常缓慢甚至是处在停滞之中。因此,在牧区基层民主治理中,呈现出一种与农耕地区略有不同的“以乡代村”治理风景。甘肃省夏河县S乡的草场产权改革经历了漫长而艰难的探索,直到上世纪末才最终“分草到户”。本文将以S乡为研究对象,通过长期深入的实证调查及历史文本资料分析,我们论述了产权改革前后牧区基层治理的变迁,主要是牧民之间、牧民与集体之间以及基层治理主体之间关系的变迁。我们指出,产权改革切断了牧民与乡村的直接联系,与集体失去了利益关联的牧民在在乡村政治生活中出现了严重缺位,成为村民自治的客体,而不是主体；村级组织建设滞后等为乡级权力参与到村庄治理提供了可能,以及当前乡村治理中“乡政”参与“村治”几种途径。