起草是立法的起始阶段。为了避免政府职能部门起草中的部门化倾向,改革开放初期,我国地方大胆尝试和探索新型起草模式,地方立法中委托第三方起草方式应势而生。2000年《立法法》第5条为各地进行委托第三方起草方式的探索提供了明确的法律依据,为更多社会组织、民间团体以及社会公众以“第三方”的名义参与立法草案的起草提供了可能。随着各地法规数量逐年增长趋于饱和,立法工作也开始不再急于数量的增加,更注重质量的提升。彼时,起草工作正处于特殊的内外部环境中,为解地方立法的燃眉之急,各地开始纷纷启用委托第三方起草方式。专业性、中立性和民主性的制度优势使得该制度在理论界和社会各界中广受好评,同时期各地的委托第三方立法起草实践逐渐增多,制度得到了进一步发展。党的十八大报告中,首次提出的“科学立法”;在党的第十八届四中全会《决定》中正式提出探索委托第三方起草的概念。修改的《立法法》增加了第53条,以国家法的形式将委托第三方起草确立为一项制度。党和国家的这些重要的制度创新为一种新的、超越传统的第三种立法起草模式成为一种立法常态奠定了基础。在我国立法实践很长一段时间以来,地方立法大都采用政府职能部门起草的方式,出现了由执法者起草法案的部门立法现象,往往会导致部门利益倾向,影响地方立法草案的科学性。此外,地方立法通常在专业性强的领域缺少人才的储备,起草仅是地方人大、地方政府的工作内容之一,现有立法队伍难以独立完成草案。当前我国公众参与立法看似路径更多元、范围更扩大,但实际组织能力差、参与效率低,社会公众的意见在法规、规章草案中难以体现,既会影响立法民主性对立法科学性的正面功效实质性彰显,也无法有效制约政府职能部门主导立法起草工作带来的部门利益倾向。经实证分析,发现委托第三方起草制度在消除部门利益倾向,弥补立法能力的不足和提升公众参与度三方面产生正面效应的同时,该制度也存在起草成果脱离群众实际,委托方滋生推诿思想以及第三方逐渐失去中立地位的负面效应。理论上的制度优势并未应然地体现于实际的运行效果上,究其根源,一方面在于第三方主体配置上未实现最优化。该制度下的第三方起草主体类型有三,各类主体分别具有不同的主体优势,但实践中大多只委托单一类型的第三方,未能实现优势互补,有的甚至在内部二次指派,都使得第三方的主体优势不能充分发挥。另一方面,缺乏规范的遴选程序和标准,缺乏充分的起草过程中第三方与委托方、第三方与社会公众间互动,缺乏对起草成果切实有效的评估机制以及缺乏有力的监督追责机制都是致使地方立法中委托第三方起草制度负面反馈的症结。对此,地方立法中的委托第三方起草制度应当首先始终坚持人大主导地位,从源头上监督和约束第三方在起草时真正保持客观性、中立性,不消极懈怠,最大程度代表最广大人民群众的利益。其次,多元化配置第三方起草主体的构成,实现各类第三方起草主体的优势互补。同时,规范第三方的遴选程序和标准,严格对第三方那的起草资格提出详细、具体的要求,也可以引入竞争机制。并且,完善利益表达和交流机制,吸纳有建设性的政府职能部门的意见和拓展社会弱势群体参与立法的途径。最后,健全监督追责机制,按照委托合同或法律法规追究法律责任,做到立法信息公开。以期能为制度的优化提供多一些视角,实现创设制度时所承载的美好愿景。