公私合作作为优化公共资源配置的一种方式，或者作为公共事务治理的一种工具，被当代各国政府广泛使用。然而，这种治理工具在不同的社会制度环境下所遭遇的困境有所不同。中国公私合作困境所表现的特征及其成因与应对策略，都呈现了中国“本土化”的特点。选择城市住宅小区教育配套设施建设这个在我国公共服务供给模式变革中看似细微实则具有典型性、现实性的问题加以研究，其理论意义在于：首先要破除人们对合作的美好愿望，提示人们正视公私合作中“冲突”问题的重要性。其次就要揭示中国社会转型中公私合作的基本特征和问题，丰富人们对公私合作困境的认识，增加本土经验的活力和解释力。此外，研究和解答公私合作困境问题，对于坚定公共部门与私人部门的合作信心，扩大合作途径，完善合作的条件，提升社区公共物品及服务的质量都具有十分重要的现实意义。研究公私合作不仅是对现实问题的理论映照，还开启了对于公共治理中各种组织之间合作问题的对话与思考。　　 本文以广州市小区教育配套设施建设为例，多角度多层次地解剖了公共服务中的公私合作困境，侧重从三个方面构建自己的分析框架：第一，从经典的理论假设与现实映照的冲突出发，颠覆了传统的关于公共部门与私人部门交互关系中的角色和职能的思考。第二，从中国特色的公私合作现实困境出发，展示私人部门的单边行动、公共部门的多头行动与公众的干预行动的多元结构，为深入全面地剖析公私合作的深层原因打开新的窗口。第三，以公共治理理论为分析框架，借鉴“有组织的无序”的分析工具，对行动者、权力关系与不确定性的重要概念作出理论解析。　　 全文所探讨的核心问题是私人部门的单边行动、公共部门的多头行动与公众的干预行动所构成的公私合作困境。私人部门在合作中的目标单一而明确，即最大限度的减少投资获取利润；他们不仅试图冲破原有制度的规范和束缚，同时尝试通过改变不确定性的范围修改和建立新的规则。而公共部门自身目标多元而模糊，职能部门以及区县政府都有各自的利益追求，部门利益与条块矛盾的内耗使公共部门行动的整体协调性受到影响，弱化其谈判、监督和报复能力，并为私人部门突破合同框架制造缝隙。此外，公众还会出现突发性的干预行动，这就使公私合作问题演变为更为复杂的公共部门与私人部门，公共部门之间，公私部门与公众多方的利益冲突。这一合作困境具有鲜明的中国社会转型与政府职能转变时期的特点。首先，就是公私合作涉及到多方关系而非单纯的合作关系，包括公私关系、部门关系以及公私部门与公众的关系。其次，由于公私合作摒弃了公众真实需求，缺乏公众参与渠道，导致公私合作进程遭遇公众的干预行动。　　 本文所要传递的另一个重要观点是：我们政府在应对合作困境所持有的制度主义视角是存在局限性的，我们还需要关注非制度的因素，包括行动者、权力关系和不确定性。对合作困境的传统认知使地方政府先后采用了制度供给策略、合同约束策略和会议协商策略，但这些策略并没有达到预期成效，而有效的报复策略又未真正展开。笔者通过研究指出，公共部门的策略选择失灵源于单纯制度主义视角的缺陷，包括：公私部门对制度建构的认同危机，公共部门对制度变迁的路径依赖，以及制度执行本身的无序状态。因此，我们必须突破单纯的制度主义视角，以公共治理理论为分析框架，借鉴“有组织的无序”的分析工具，对行动者、权力关系和不确定性这些重要概念作出理论解析：探究公私关系、部门关系、公私部门与公众的关系；观察不同的行动者之间如何“冲突”、“合谋”与“懈怠”的，他们的互动使得这种合作在整体上呈现一种“有组织的无序”状态，合作的规则被不断地修订和改变。　　 虽然个人的理性选择会导致公私合作困境，但这种困境并非不能应对。本文就此问题提出了相应策略：首先要规范公私合作行为，构建无缝隙组织、确定社区公共物品的质量标准以及建立利益调整机制，从而减少不确定性；其次，要建立互信与持久的公私合作关系，关注合作声誉，公共部门与守合同重信誉的企业保持长期合作关系并设立奖惩与淘汰机制，从而约束单边行动；再者，要加强对公私合作行为的监管，将公私合作行为纳入地方人大常委会的管理与监督范围，让公众参与重大事项的决策与监督，增强公私合作的透明度，从而约束公私合作行为。公私合作是符合历史发展的必然趋势，但是在合作过程中由于私人利益最大化与公共服务均等化之间的矛盾，公私合作始终伴随着冲突。当前公私合作困境既暴露出我国地方政府公共服务供给能力不足，也暴露出我国政治、经济、行政管理体制等制度性缺陷。此外，封闭式的公共服务供给模式长期压制住真实的公众需求，导致公私合作关系基础脆弱。最后，经验观察显示：非正式制度甚至比正式制度更能对合作进程造成重要影响。通过揭示本文案例的内在机理和外生条件，为未来公私合作以及多元治理提供新的启示：首先，公私合作是以契约化为基础的有助于优化公共服务资源配置的治理工具，而这种契约化的建构是一个充满着冲突的动态过程。其次，互利共赢是维持公私合作有效运行的基本原则。在公共服务的供给中没有最好的机制，只有均衡的利益，利益均衡就是最有效的合作。第三，拓展公众参与渠道，提高民主参与和社会监督水平，是保持公私合作相对稳定有效的社会基础。缺乏公众参与的公私合作，必将步入困境。