1994年分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的矛盾焦点逐步转移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力困境尤为严重。虽然省以下各级财政体制千差万别，但体制缺陷大同小异，由于体制制定权在上，这些体制缺陷最后都将集中体现为县乡财政困难。与中央相比，省以下财政体制与农村最为接近，对县乡财政的财力运行状况影响最为直接，更容易暴露基层财政运行的真实情况。基层财政困难已影响到地方经济发展与社会稳定，是必须解决的现实问题。基层财政陷入困难的最直接原因在于财政体制不规范，即基层财政事权过大，财权过小，事权和财权不相适应。本文据此从分析财政体制缺陷入手，通过创新地方财政体制，优化地方财政层级，达到缓解地方财政困难的目的。创新地方财政体制不能局限于事权、财权及转移支付制度的简单调整，必须考虑政府财政层级问题。我国目前有五级政府，即中央、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(县级市)、乡(镇)，对应有五级财政。五级政府架构层次过多，影响了政府体制的效率，理论界与实践部门要求改革政府体制，简化政府层级的呼声日重。财政体制是由政府体制决定的，后者的改革要求必然表现为前者的变化。若不考虑政府体制这一变化背景，地方财政关系则很难规范。设想政府层级结构的这一变化趋势，取消“市管县”体制，通过市县分置，推行“省管县”体制。同时，提出逐渐取消乡镇一级政府，作为县级政府的派出机构。最后形成中央—省—县(市)三级政府，将政府行政体制改革和财政体制改革纳入同一个分析框架，不仅对政府行政体制改革具有现实指导意义，而且通过构建三级政府，相应简化财政次级，为规范地方财政关系打下基础。提出构建三级政府只是政府层级结构的变化趋势，由于涉及到既得利益的大幅调度，短期内很难减少政府层次。若维持五级财政级次去规范各级地方财政关系，要求各级有自己稳定的税基，能够按照分税分级框架来形成财力分配，至少基层财政是看不到出路的，因为乡一级没有大宗稳定收入来源形成分税体制。为此，可考虑打破“一级政府一级财政”的传统思维定式，率先减少财政级次。本文提出的改革思路是取消“市管县”财政体制，在保留地市行政级别的同时，缩小地市级政府的管辖范围，只管城区，弱化乃至虚化其集中财力的能力，并推行“省管县”财政体制，使县、市在财政级次上处于同一个层次水平，形成共同对省负责的财政管理体制；同时，实施乡财县管，逐步撤消乡一级财政。这样，把财政缩到三级(中央、省、市／县)，再按照三级财政来重新划分各级地方政府的事权与财权就容易多了，这无疑有助于县乡财政解困。当然，从长远看，财政层级与政府层级两者应该是对应起来的。财政体制层级的变化必然推动政府体制层级的变革。这样，政府层次也将从五级简化为三级(中央、省、市／县)，同三级财政相对应。全文的结构安排是这样的：第一部分是导论，第二部分全面阐述了政府层级与财政层级的一般理论；第三部分对我国政府层级与财政层级的历史变迁进行了系统化的梳理，以求把握我国政府层级与财政层级发展的历史脉络，然后更多地是分析了我国政府层级与财政层级的现存问题；第四部分在对世界主要国家政府层级与财政层级设置情况进行介绍的基础上，得出一些可供我国参考借鉴的经验；第五部分在三、四部分的基础上对我国政府层级与财政层级的完善提出了一些可行的思路，并提出了优化地方财政层极的现实选择，即构建三级政府财政。最后是结论和参考文献。