一、研究背景2003年非典疫情的发生,暴露出我国疾病预防控制体系中存在诸多深层次的问题,党中央、国务院明确提出了加强公共卫生体系建设的目标任务,力争用三年时间基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系。为了实现此项目标,国家采取了一系列重大措施,开展了全面、系统的疾病预防控制体系建设工作。上海市政府制定了《上海市加强公共卫生建设三年行动计划(2003-2005)》,各区区政府也制定了相应的三年行动计划,其中,加强疾病预防控制体系建设,理顺公共卫生管理体制,有效应对突发公共卫生事件是重点建设内容之一。区县疾病预防控制中心是疾病预防控制体系的主要组成部分。如何系统评价疾病预防控制中心三年建设进展,分析中心建设预期目标达成的程度,剖析中心建设过程中存在的问题与面临的挑战,是管理科学化和决策科学化的需要,也是巩固、发展疾病预防控制体系建设成果和完善体系建设的需要。二、研究目的本次研究的目的是围绕当前卫生改革与发展目标和重点,采用普查的方式,对疾病预防控制机构所在地区的社会经济基本情况以及中心的资源配置情况、工作能力、职责落实、工作成效、社会影响和建设过程进行深入了解和系统分析,评价区县疾病预防控制中心三年建设的目标达成情况,评价三年建设对原有问题的解决程度,包括人力、经费、仪器、建筑等配备情况、工作能力等,为进一步加强疾病预防控制中心建设提供客观依据。三、研究方法和研究内容(一)研究方法通过统一培训调查员,发放统一表格,选择19个区县疾病控制中心进行普查。对回收的调查问讯表经初步审核后计算机录入、数据处理和统计学分析,对有逻辑错误或理解错误之处进一步核实,直至正确无误给予采用;对分析结果组织区县疾病预防控制中心主任和有关专家进行座谈讨论分析。(二)研究内容1、疾病预防控制中心资源配置情况,包括人力、经费、设施、设备四个部分。2、疾病预防控制中心能力建设情况,选取应急处置能力、实验室检验检测能力、应用性研究能力为主要评价内容。3、疾病预防控制中心公共职能落实情况。4、社会各界和政府及有关部门对疾病预防控制体系建设和机构工作评价情况。四、研究结果(一)上海区县疾病预防控制中心三年建设资源配置情况分析1、人员情况分析经过三年建设,上海区县疾病预防控制中心人员较2002年递增了2.5%,平均每机构在岗人员研究生、大学本科、专科比例上海占62.7%,高于全国市级的60.3%、县级的43.7%。所学专业构成预防医学类专业平均占49.2%,临床、医技类医学专业占31.8%;与全国市级、县级平均比较,预防医学、临床医学类上海区县平均每机构占81.7%,高于全国市级占67.1%、县级占68.6%的水平。职称分布情况,全市区县机构平均正高级占0.8%,副高级占5.5%、中级占26.1%,助理(初级/师)42%,员级占10.4%,无职称占15.2%。高、中、初级人员比例0.7:3.1:6。2005年平均年龄40.4岁、从事疾控工作年限21.5年。学历、专业构成较全国优化,专业素质较高,处于不惑年龄、具有一定工作经历的黄金时期。但区县疾病预防控制中心人员流动较大。2002-2005年流进人员略低于流出,中高级职称者流出占流出人员的35.2%,其中中级技术骨干100人、副主任医师26人、主任医师5人。2、经费投入分析2005年上海区县疾病预防控制中心总收入3.38亿,较2002年增加了62.4%;每名职工、每万服务人口、每万户籍人口占有疾病预防控制费用分别达15.7万元、18.7万元、25.0万元,较2002年分别增加了58.5%、46.1%、59.1%。其中区县政府财政共拨款2.6亿,较2002年0.95亿增加了173.7%;政府拨款平均占区县疾病预防控制中心收入的77%,较2002年增加了68.4%。区县疾病预防控制财政拨款占同级地方财政支出的比例区县间不均衡,最高占0.5%,最低的仅占0.1%;其中有2个区县较2002年分别下降了0.08、0.05个百分点。预防服务收入仍呈上升态势,较2002年增加了31.3%。其中有10个区县低于平均水平,最低的为261万元,有4个区县呈下降态势,下降率在4.7%-42.6%之间波动。3、房屋建设情况分析2005年上海区县疾病预防控制中心机构房屋固定资产(含在建)平均每机构投资为0.36亿元,其中市区0.29亿元,郊区0.31亿元;较2002年分别增加了7倍、8倍;郊区高于市区。工作用房与在建工作用房平均每机构建筑面积6185.4平方米,职工人均工作用房54.7平方米,分别较2002年增加了61%、57.6%。较全国市、县疾病预防控制中心人均用房面积地级62.5平方米、县级51.1平方米,上海区县人均用房面积低于市(地)级、高于县级;全国样本地区疾病预防控制机构市县两级房屋建设资金单位自筹比例占25%以上,上海区县建设项目均为财政拨款。上海区县疾病预防控制中心机构实验用房平均每机构为1371.4平方米,占工作用房面积的28.3%,人均实验用房12.1平方米;较2002年递增率分别为23.7%、8.6%、20.7%。较全国市、县疾病预防控制中心人均实验室用房面积分别为21.5和13.8平方米低。实验室用房占机构总建筑面积的比例,市级为22.7-29.9%,县级为22.7-25.9%的水平,上海区县实验用房面积与占工作用房的百分比达市(地)级标准、高于县级。4、实验室设备分析经过三年建设,2005年上海区县疾病预防控制中心平均总固定资产为0.42亿元;其中,市区为0.38亿元,郊区0.47亿元,较2002年分别增加了3.5倍,5.5倍,2.9倍。每机构平均实验设备为619.5万元,其中,市区为409.2万元,郊区为799.2万元,较2002年分别增加了131.1%,121.5%,183.7%。呈现绝对值郊区大于市区的特点。虽然各级疾病预防控制中心设备配置数量有了很大改观,配置趋于完善,但比对《省、地、县级疾病预防控制机构实验室主要仪器装备标准》,与地(市)级1353万元、县级410万元比较,郊区接近市级标准达标率为88.6%,市区仅为市级标准的53%。平均每机构设备数量为588.9种。其中市区为397种,郊区为804种,较2002年分别增加了49.5%,79.3%,29.0%。绝对数郊区是市区的2倍,设备数量郊区高于市区的原因可能是郊区企业较多,职业病防治监测装备相对多之故。但与国家要求的装备标准地(市)级274种比较,总体平均水平超过了214.9%,其中市区超标准的144.9%,郊区超标准293.7%。(二)上海区县疾病预防控制中心能力建设情况分析1、突发事件应急能力分析2005年区县疾病预防控制机构能处置突发事件的项目占发生事件应处置项目的比例为90.5%,较2002年增加了58.3%。其中市区91.2%、郊区89.7%。2005年总计处置突发事件268次,每机构平均为17.9次,较2002年增加了51.4%。应急机制健全,其中组织、制度、疾病预防控制应急职能分工与协调机制、预案和技术方案等建设共14项指标的完善程度增幅极大,有7项在99%以上,最低的专家库设置率达58.8%,各指标较2002年递增率在14.6-352.2%。平均每机构应急专业队伍有52.6人,人均年培训1.3天,组织应急演练4.1次;分别较2002年增加了137.1%、97.2%、241.7%。每个单位消毒杀虫、疫苗及血液制品、抗幅射及去污染药物、防护用品等应急药械储备品种13.6种,价值58.4万元,较2002年分别增加了8.1%、23.2%。2005年突发公共卫生监测频率与突发事件报告的次数较2002年6项监测报告递增幅度在6.3-266.7%,其中疾病预防控制机构常规疫情发现的突发公共卫生事件相关信息次数、主动监测发现信息的次数每机构年均分别为2.5次、1.1次。2、实验检验能力分析2005年平均每机构全部检验项目有能力开展196项、必备项目能开展97项,全部项目占地级疾病预防控制中心检验能力标准每机构平均为44.8%,其中市区45.1%、郊区40%,最高为73.7%、最低为30.9%。必备项目占地级疾病预防控制中心检验能力标准每机构平均为60.1%,其中市区60.2%、郊区54%,最高为82.4%、最低为45.3%。较2002年检验项目增加的幅度全部项目、必备项目增长率最高的分别为128.2%、76.4%,下降的有2个区,全部项目下降率分别为-1.6%、-0.2%;必备项目下降有1个区,下降率为-1.0%。较全国2005年地市级平均能够开展168项、县级平均能够开展81项,分别多32项、115项。受无需求、缺设备影响2005年能开展而没有开展的项目为110项,占55.1%。较2002年缺经费、缺人才、缺设备等因素下降幅度大,无需求上升了36.6%。无需求高的原因主要是上海食品卫生、放射防护监测工作由其他部门承担,以及疾病预防控制机构淡化服务收费行为,致社会委托监测项目减少(或没有)有关。区县间检验项目开展呈市区高于郊区,各区县均有不同程度的提高。其中有7个区县满足率达到100%,处于平均水平以下的有5个区县,最低的仅能满足50%的应急处置需求。3、应用研究能力分析通过三年建设上海各区县疾病预防控制中心承担和参与上级有关研究项目的立项数逐年增加,2002年样本区县平均每个疾病预防控制机构立项5.1个,2005年增加至8.5个;2005年较2002年立项数维持原有水平不变的占57.9%,增加的占31.6%。平均每个疾病预防控制机构年发表论文25.8篇,较2002年增加了47.4%。(三)疾病预防控制中心公共职能落实情况区县疾控中心履行地级功能定位的七大职能的工作项目开展情况分析,2005年开展率为80.4%,较2002年上升0.2个百分点。各职能开展率居于前三位的是健康教育、突发公共卫生事件应急处置、疫情及健康相关因素信息管理,各职能间较2002年开展率上升的有疫情及健康相关因素信息管理、健康教育与健康促进,分别上升了42.7%、0.6%;其余的均有不同程度的下降,主要是疾病预防控制、突发公共卫生事件应急处置、实验室检测与评价,分别下降了8.1%、4.3%、4.1%。在公共职能项目开展程度方面,2005年总体开展程度达82.1%,较2002年提高了52.9%。各职能间较2002年开展程度均上升,其中居前三位的有健康危害因素监测与控制、实验室检测与评价、疫情及健康相关因素信息管理,分别上升了45.3%、35.7%、28.8%。在已开展的项目完成程度方面分析,2005年总体完成程度达66.0%,较2002年提高了24.8%。各职能间较2002年开展程度均上升,增加居前三位的有疫情及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预、实验室检测与评价,分别为83.9%、43.5%、29.9%。(四)政府及有关部门对疾病预防控制体系建设和机构工作评价情况分析政府负责公共卫生,加强领导的力度较前提高。政府人大等部门对此认可率为100%、疾病预防控制机构为89.6%,高于全国76.1%的水平;其中政府人大政协评价市区郊区没有差异,疾病预防控制机构评价市区高于郊区;提高程度得分前者占总分的78%,后者占65%,评分市区高于郊区。社会公众理解与参加程度体现社会协同部门参与的大卫生疾病预防控制协同机制。政府人大等部门对社会公众理解与参加程度提高认可率为97.2%、疾病预防控制机构为100.0%,高于全国93.2%的水平。提高程度得分占总分的76.0%,社会公众理解与参加程度较三年建设前提高。疾病预防控制机构公共职能进一步明晰认可率为94.2%,高于全国92.8%的水平。政府、人大、政协、卫生行政等部门对疾病预防控制机构的公共职能的认可率为78.2%,其中市区84.7%高于郊区72.6%,最低25.0%;对疾病预防控制工作了解的达74.4%,其中市区80.6%高于郊区69.0%,最低25%;对疾病预防控制机构公共职能和疾病预防控制工作状况了解的比例均高于全国63.5%、63.4%的水平。认为政府承担公共职能,疾病预防控制机构的投入机制较三年建设前有提高的占98.2%,投入稳定的占73.2%,仍有缺口的占67.8%;认为较全国有提高的占94.5%、投入稳定的占93.6%、有缺口的占34.9%,上海区县除投入提高程度高于全国,在稳定性、有缺口方面均低于全国水平。政府对疾病预防控制机构的投入基本实行收支两条线,零基预算,并改革投入机制按项目管理的要求,根据工作的数量、质量情况给予划拨,认同疾病预防控制机构拨款同工作挂钩的占59.2%,高于全国26.3%的比例。有97.2%的疾病预防控制中心认为拨款与工作挂钩的改革有利于提高疾病预防控制机构的工作效率,认可程度高于全国93.6%的比例。66.4%的疾控机构进行了人事分配制度改革,高于全国29.2%的比例。逐步将非公共产品服务人员和项目与疾病预防控制机构剥离的占59.9%,高于全国18.0%的比例。疾病预防控制机构开始同归履行政府职能,为社会提供公共产品服务的轨迹。经三年疾病预防控制体系建设疾病预防控制机构的工作与“非典”事件前比较,区县政府、人大、政协、卫生行政部门的分管领导中,97.2%的被调查者认为疾病预防控制工作较前改善,改善程度得分率为76.0%。100.0%的对疾病预防控制机构突发公共卫生事件应急能力改善幅度得分率占77.0%;97.2%的肯定技术水平和服务能力改善,改善程度得分率为76.0%;91.7%的肯定百姓受益,受益程度得分率为71.0%。五、讨论和建议(一)疾病预防控制人员数量略有增加,人员素质得到提高完善人力资源配置是一个长期的过程。上海区县疾病预防控制中心专科以上人员比例高于全国市级和县级水平。预防医学、临床医学类人员比例高于全国市级占和县级水平。但上海区县疾病预防控制人力配置现状比照国家疾病预防控制人力资源配置参考标准,仍存在较大差距。人员职称结构仍然未达国家标准;三年建设的成就提示我们要始终围绕着人力资源的优化加强疾病预防控制的能力建设,重点解决好配置标准和人员准入标准,并提出明确的达标时限;要制定吸引、留住、稳定人才的措施和办法,加大改革的力度,优化现有人力资源。(二)经费状况得到改善,财政投入大幅增加经费投入影响疾病预防控制质量和效果,并制约着人才队伍的引进和优化。上海区县疾病预防控制中心经费投入大幅增加,但审视区县疾病预防控制机构的收入来源,服务收入占61.3%,高于全国37.6%的水平,为了维持机构生存有偿服务依旧没有消除,仍然未能实现政府全额拨款。不同区县间仍然存在差距。如何进一步建立和完善稳定长效的政府投入机制,完全剥离疾病预防控制机构的有偿服务仍需努力争取。为此应当继续加大疾病预防控制工作的投入,投入向公用经费和经常性业务经费倾斜;建立适应地区经济发展水平和市适当加强宏观调控的长效稳定均衡的体现政府公共财政的投入机制,以及市级财政通过财政转移支付加强对经济欠发达地区疾病预防控制机构的投入,是“十一五”期间上海政府财政和卫生体制改革仍需进一步探索研究的主题,是下一轮疾病预防控制体系建设的重点。(三)房屋建设规模增加,实验室设备大幅增加2005年上海区县疾病预防控制中心机构房屋固定资产(含在建)较2002年分别增加了7倍、8倍。工作用房与在建工作用房建筑面积较2002年增加了61.0%、57.6%。与2002年比业务用房、实验用房占工作用房构成略有增加,行政用房、保障用房略有下降。与2003年卫生部疾病预防控制体系建设课题研究组提出的县级建议标准比较,实验用房面积未达标;其他功能用房均超标,尤其是行政用房。还需要根据机构实际情况监控和适当调整工作用房构成比例。经过三年建设,2005年上海区县疾病预防控制中心平均总固定资产、每机构平均实验设备价值、机构设备数量均大幅增加。但设备数量绝对数郊区是市区的2倍,可能是郊区企业较多,职业病防治监测装备相对较多之故。如何充分发挥仪器设备效能,更好的为顺利开展疾病预防控制工作提供服务,是上海区县疾病预防控制机构需要给予关注的一个方面。(四)疾病预防控制服务能力提升,履行公共职能能力提高区县疾病预防控制机构能处置突发事件项目增加,应急机制健全,应急专业队伍及培训均有增加,应急药械储备品种和价值均增加。2005年突发公共卫生监测频率与突发事件报告的次数较2002年大幅增加。区县疾病预防控制机构能基本掌握突发公共卫生事件潜在风险源的动态,及时发现、报告、预测,及对报告的事件及时处置等能力有了提高,突发公共卫生事件的监测预警机制基本形成。但突发事件仍然没有达到100%有效处置,应继续加强突发事件应急处置资源配置和人员培训,规范应急处置,提高卫生应急能力。机构全部检验项目和必备项目均增加,高于全国2005年地市级平均能够开展项目。区县间检验项目开展呈市区高于郊区,各区县均有不同程度的提高。通过三年建设上海区县疾病预防控制中心承担和参与上级有关研究项目的立项数和论文发表数逐年增加。区县疾病预防控制中心开展地级七大职能的工作项目开展率,项目相关总体开展程度,项目完成程度较2002年均有提高。但能开展检验项目与国家标准还有较大差距;公共职能完成程度只有66.0%。应继续加强实验室人员培训,提高实验室检验能力,加大公共职能的开展程度和完成程度。(五)功能定位清晰,运行机制进一步提高,社会形象进一步改善疾病预防控制机构公共职能进一步明晰,政府、人大、政协、卫生行政等部门对疾病预防控制机构的公共职能的认可率,对疾病预防控制机构公共职能和疾病预防控制工作状况了解程度均有增加。提示疾病预防控制机构本身对公共职能已有较清晰的定位。政府、人大、政协、卫生行政部门的分管领导认为疾病预防控制工作较2002年改善,认为疾病预防控制机构突发公共卫生事件应急能力改善。但政府和社会各方对疾病预防控制职能和工作的认可程度还不够高,这将影响疾病预防控制机构有效履行职能和开展工作,为此如何加强对疾病预防控制形象的宣传和做好相关的工作是下步体系建设应认真思考的。