一直以来,学术界对行政追偿制度的研究比较薄弱。事实上,从新中国的立法史角度考察,我国早在1989年《行政诉讼法》中就确立了行政追偿制度,而1995年颁布实施的《国家赔偿法》,更是将行政追偿作为国家赔偿制度的重要制度构成加以规定。但是时至今日,行政追偿制度却沦为国家赔偿法中执行最差的制度。行政追偿的悬置导致了行政职务侵权赔偿中公务人员的责任真空,客观上形成了“个人犯错、国家埋单”的局面。探讨行政追偿制度的具体构建,激活这一休眠制度,研究工作亟待加强。从理论和规范的角度来看,行政追偿制度理论研究薄弱及公法规范的缺失,是行政追偿制度处于“休眠”状态的根本原因。具体而言:首先,学界对行政追偿的基本性质依然存在较大争议,可以说是众说纷纭、莫衷一是;其次,在规范体系上,由于行政追偿主体的内部性、行政追偿主观要件的模糊和行政追偿标准的缺失,不仅导致了行政追偿难以启动,更是引起了下位立法的混乱和现实操作的困境;再次,行政追偿程序的立法空白,使得行政追偿制度成为空中楼阁;最后,行政追偿的公共监督机制疲软,为本就缺乏追偿动机的行政追偿主体提供了不落实行政追偿制度的可乘之机。在解决上述问题,建构和完善行政追偿制度的过程中,厘清行政追偿的本质属性是首要任务。从历史维度看,行政追偿责任来源于公务员的职务侵权赔偿责任。行政追偿制度本质上是实现公务员个人责任的途径,是在职务侵权行为中存在故意或者重大过失的公务员的责任承担形式,由其直接对受害人承担侵权赔偿责任转换为由国家先向受害人承担赔偿责任后,再要求相关公务员承担相应侵权赔偿责任的制度。所以,行政追偿权的理论根源是公务员的侵权行为之债。同时,在我国公、私法二元框架下,国家赔偿法的公法性质决定了行政追偿权的公法属性。故此,行政追偿的法律属性是公法之债,行政追偿权是公法上的债权请求权,行政追偿法律关系乃是行政法上的债权债务关系。根据公法之债理论,行政追偿的理论涵摄应具备下列内容:（1）公法之债的属性决定了行政追偿权首先是一种公权力,行政追偿主体应当依法行使,不得放弃,否则就是行政失职行为;（2）行政法上的债权债务关系首先属于公法关系的范畴,其法律关系应当依据公法规定,追偿主体与追偿对象之间的地位并非完全平等,行政追偿主体必然享有一些公法上的优益权;（3）公法之债的核心仍然是债,仍然要体现民法侵权行为之债中给付的基本特征,尤其是关于行政追偿金额的确定和执行,应当融入私法元素,在公法范围内适当体现债权的处分性,而不是单纯按照公法规定依法行政;（4）公法上的债权债务关系仍然属于债权债务关系,被追偿人仍然享有债务人的权利,如若被追偿人对行政追偿决定有异议,有权寻求司法救济。作为公法之债范畴内的行政追偿,其理论体系的建构也应当遵循公法之债的基本架构。首先,行政追偿作为公法之债,应当在公法范畴内行使行政追偿权。行政追偿权的行使要遵守正当程序原则,行政追偿金额的确定要依照比例原则,行政追偿决定的执行要遵守人权保障原则;其次,行政追偿的请求权属于公法债权,其内容和标准应当按照公法之债的要求,实现法定化和客观化;复次,行政追偿请求权“债”的属性,要求行政追偿请求权体现“债”的权利义务构造,对于行政追偿数额的确定,要体现协商的制度,如果被追偿人对债务本身或具体数额有异议,应赋予被追偿人司法救济权。同样地,如果被追偿人不履行行政追偿决定,追偿主体也不能直接进行强制执行,而应当由有强制执行权的主体实现其债权;最后,行政追偿作为公法之债,显然具有公共属性,在进行中央立法时,应当自觉地平衡债务人的生存权与经济承受能力之间的关系,并且行政追偿实施过程中的行政信息要公开,行政追偿行为要接受有权机关的监督。在行政追偿的具体制度建构中,应当明晰下述内容:第一,关于行政追偿主体的确定。按照大陆法系的公法人理论,结合我国国情,由县级以上各级人民政府作为本辖区的行政追偿主体,在各追偿主体内设立行政追偿委员会,作为专门办理行政追偿案件的内部机构,具体负责行政追偿权的行使。行政追偿委员会下设追偿办公室和专案追偿委员会,分别由一定比例的政府人员和外聘专家学者组成,彻底摆脱由赔偿义务机关行使追偿权所导致的追偿主体与被追偿人之间的利益关联性。第二,关于行政追偿主观过错的认定。立法中宜借用民事侵权责任中的客观标准对行政追偿主观要件进行认定,采用列举的立法技术,通过将行政追偿行为类型化,明晰主观过错的内涵。明确有关个人或组织由于故意或重大过失,在超越职权、滥用职权、怠于行使职权、适用法律法规错误的行为中,造成公民、法人或其他组织人身伤害或财产损失的,应当承担相应的行政追偿责任。第三,关于行政追偿程序的构建。首先,按照职权分离原则,将行政追偿的启动权、决定权和执行权相分离。将行政赔偿义务机关的追偿权限定在启动权和有限协商职能中,决定权交由行政追偿主体行使,执行权按照被追偿人身份分属财政部门和司法部门:被追偿人为公务员的,由当地的财政部门在被追偿人工资中抵扣;被追偿人为不具有公务员身份的组织或者个人的,由行政追偿主体向人民法院申请强制执行。其次,宜参照我国现行《行政诉讼法》中关于起诉期限的规定,对行政追偿时效进行立法填补;最后,以正当程序原则为基准点,构建行政追偿的启动程序、决定程序、执行程序和救济程序。第四,关于追偿标准的确定。针对目前部门标准和行业标准互相打架的局面,宜在追偿金额的计算基准和最高赔偿限额方面实现追偿标准法定化。鉴于在行政追偿标准的确定中,不可避免地存在较大的自由裁量空间,为了防止追偿数额的畸轻畸重,需要借用侵权赔偿金评定的主客观因素理论,统一细化“部分追偿”的范围,实现追偿标准的客观化。具体而言:首先,按照被追偿人的过错程度区分行政追偿最高限额的初始比例:主观过错是重大过失的,追偿金额的初始比例为国家赔偿费用的70%;主观过错是故意的,追偿金额的初始比例为国家赔偿费用的100%。其次,借用刑罚量刑标准中的法定情节和酌定情节,将客观因素作为法定情节,每一个情节为一个减免档次,每一档次最高可减免国家赔偿费用的10%;将主观因素作为酌定情节,每一个情节为一个减免档次,每一档次最高可减免国家赔偿费用的5%。最后,将行政赔偿义务机关的过失分为选任管理过失和办公条件过失,根据过失相抵原则,每一种过失最高减免国家赔偿费用的10%。第五,关于行政追偿配套法律制度的强化。将各有权监督机关的监督权具体化,以强化行政追偿的监督机制;在县级以上各级人大常委会设立信息委员会,落实行政追偿信息公开制度,实现行政追偿配套法律制度的强化。