如果说在计划经济时代,城市规划所需要关注的是技术性问题的话,那么随着市场经济的发展和政治民主化进程的加快,城市规划的重点理应转至多元化利益的平衡与协调。然而在我国,目前城市规划的编制在很大程度上仍属于一个较为封闭的行政过程。尽管各地的规划实践中存在一定程度和形式的公众参与,但究其本质和内涵,大多属于事后、被动的参与——不仅范围小,而且程度浅、形式化。应该说,无论从立法体系、制度构建,还是从具体的参与效果来看,我国城市规划编制过程中的公众参与程序都存在着较大的不足与缺陷。因此,有必要对我国城市规划编制过程中的公众参与程序予以探索、分析,进而找到一条提升城市规划合法性与正当性的公众参与路径。本文首先采取历史考察的方法对公众参与理论的历史发展脉络进行梳理,进而明确城市规划与公众参与的关系。随后,在规范分析和实证研究的基础上,本文对我国现有的公众参与程序现状进行了详细的剖析与解构,并对之进行理性透视与反思。结尾部分,本文采取比较借鉴的方法,在总结国外先进理念和经验的基础上对我国城市规划编制中的公众参与程序提出若干改进建议。文章一共分为引言、正文和结语三个部分。正文包括五个章节,主要内容如下:第一章,公众参与理论的背景介绍。随着行政国的发展,越来越多的社会公共事务被纳入到行政机关的职能范围,与此对应,行政机关也被赋予越来越多的自由裁量权。自由裁量权的大量授予导致行政管制的“泛政治化”,其合法性与正当性开始受到越来越多的质疑,而传统的“传送带”理论对此却无能为力。此时,以公众参与为外在,以利益表达和平衡为内涵的协商民主理论为行政管制找到了合法化与正当化的新途径。第二章,公众参与城市规划编制的必要性分析。社会经济的发展促使城市规划逐渐成为充满价值选择的政治过程。而在利益主体日益多元化的今天,城市规划的合法性与正当性,很大程度上需要通过公众参与来体现。作为有效的利益平衡机制,公众参与在确保城市规划的合法性与正当性方面表现出极大的程序价值。第三章,国外城市规划中的公众参与经验。公众参与程序在国外已经发育得比较成熟,美国和德国更是因其立法完备、经验丰富而成为各国效仿的典范。在美国,公众参与有着深厚的民众基础,且相关的实践经验十分丰富,公众参与机制的运作显得颇为成熟。而在德国,《基本法》和《建设法典》联合构建了丰富而合理的公众参与程序,公众参与实践变得切实可行。总而言之,美德两国的公众参与已经成为一种成熟的制度安排,并在实践中极大促进了城市规划的公共性。第四章,我国城市规划中的公众参与现状。较之于域外各国,我国城市规划中的公众参与仍处于一个较低的水平。立法层面上,虽然《城乡规划法》及地方规划立法对公众参与制度多少有所涉及,但相关规定过于笼统而缺乏可操作性。实践层面上,尽管公众参与的理念逐渐普及,但受限于理论滞后和制度缺失,现有的参与实践仍然停留在“收集信息”的初级参与阶段,公众参与的核心价值并未得到充分的体现。第五章,我国城市规划公众参与程序的完善。为弥补我国公众参与实践中存在的缺陷与不足,首先应当明确公众参与的时间,即为实现“尽早和持续的参与”,应将公众参与扩展至整个规划编制阶段;其次,受限于行政资源的有效性,应当以参与事项和参与基础的一一对应为标准确定参与的人选;再者,面对现有的立法缺位,应当进一步充实公众参与的方式;最后,为确保公众参与的有效性,应建立完善的意见回应机制。