问题银行财政救助的制度化研究

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因2008年美国次贷危机引发的全球金融危机中,发达经济体中的部分银行沦为问题银行甚至濒临破产。为了维护金融稳定,化解系统性金融风险,美国、英国、德国、法国等国政府纷纷对本国银行采取救助措施。作为问题银行救助的重要组成部分,财政救助因涉及财政资源的动用、关系到纳税人的切身利益而备受瞩目和争议。由于中国的金融市场发育不完全,金融创新度不高,加之政府对金融体系的监管较严,其所受金融危机的直接冲击较小,因而政府也并未对银行业采取大规模救助措施。但是2013年“六月钱荒”事件,再次让银行的稳健经营成为舆论关注的焦点。虽然此次事件很快得到平息,并没有演变成更加严重的银行危机甚至金融危机,但也反映出中国商业银行资产与负债期限错配、流动性管理不足、应对突发风险能力欠缺等问题。随着近期贷款利率的全面放开以及宏观经济增速的减缓,中国银行业将会面临一系列的风险与挑战,其中部分银行演变为问题银行的可能性较大。在国际上,针对问题银行的处置,主要有政府接管、破产清算、财政救助等方式。各国对问题银行财政救助的态度和具体措施较为谨慎。因为一国财政参与问题银行救助,不仅关系纳税人的切身利益,更容易引发道德风险、扭曲市场竞争机制,所以应当受到法律的严格规制。目前中国还没有建立问题银行财政救助法律规制体系。对于问题银行的识别机制、救助主体、决策程序等,都缺乏法律上的界定和规制。然而中国已经认识到建立金融机构风险处置机制的重要性,开始着手相关制度的调研和起草工作。2014年《政府工作报告》将“健全金融机构风险处置机制”、“实施全面规范、公开透明的预算制度”等作为2014年金融体制改革以及财税体制改革的重点工作。本文正是在此国际国内背景下,以我国问题银行财政救助涉及的法律问题为研究对象,通过梳理国内外相关理论和实践经验,探讨了构建适合中国金融发展和法治发展规律的问题银行财政救助机制。除引言和结语外,本文分为四个部分。第一部分是对问题银行财政救助相关概念的解析。该部分首先对问题银行的概念进行界定,明确财政救助的对象。在此基础上,对财政救助的概念进行解释并就其正当性予以论证。最后,阐释问题银行财政救助的必要性、风险性,并由此推导出应当对其进行法律规制并遵循渐进式的制度化模式。第二部分是对中国问题银行财政救助的现状分析。该部分一方面通过对中国金融改革进程进行梳理,分析中国问题银行财政救助的基本背景;另一方面,分析了中国问题银行财政救助的制度障碍,为下一步的研究打下坚实的基础。第三部分是对问题银行识别与财政救助决策机制的研究。该部分首先对问题银行识别的动因及识别模式分别予以阐述。其次,一方面对CAMELS评级系统予以介绍;另一方面,以美国为例,对域外财政救助决策机制加以剖析,并在此基础上总结规律和经验。最后,在中国现有制度资源的基础上,从问题银行识别标准、识别主体、财政救助决策主体以及决策程序等多个方面,分析建立中国问题银行识别与财政救助决策机制的制度条件和障碍。第四部分是对中国问题银行财政救助制度化路径的构想。首先,该部分分析了最后手段性、防范系统性风险、成本最小化、资金可回收、防范道德风险以及程序制约等问题银行财政救助的原则。其次,该部分从《预算法》、相关行政法规以及问题银行识别监管规则三个层面提出制度完善建议。最后,该部分提出将明确主体及其职权、建立主体之间的制约与协调机制以及增强财政信息的公开透明度三个方面,作为推进问题银行财政救助制度化的重要措施,从而渐进式地完善问题银行财政救助的制度建设。
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