中国地方政府债务管理思想研究(1994-2021)

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在中国经济经历了三十多年的高速增长后,产业结构和投入要素结构发生较大改变,经济随之呈现出结构性放缓的趋势。这使得经济发展过程中长期积累的问题暴露出来,如地方政府的债务问题。在这样的背景下,建立与新发展阶段相适应的地方政府债务管理制度的必要性与紧迫性日益提升。分税制改革以来,随着经济结构的战略性调整以及财政货币政策的适应性变动,国家多次调整了地方政府债务的管理政策。地方政府债务管理历经了曲折的发展过程,在这一过程中每次政策的阶段性转向都推动着政界和学界思想向前迈进。因此,本文通过归纳和总结相关的政策文件和学术文献,系统梳理和考察1994-2021年中国地方政府债务管理思想的阶段性特征,以及从宏观视角挖掘债务管理思想的演进轨迹,并探究其背后的内在逻辑。本文的第一章介绍了中国地方政府债务管理的理论基础和形成动因。从理论基础来看,代际公平理论和第一代财政分权理论解答了为何地方政府要举债的问题;引入委托代理理论和激励理论的第二代财政分权理论解释了地方政府债务快速扩张的现象;主张“功能财政”的现代货币理论可以解释融资平台参与到城市建设投资过程中提振了社会总需求,从而促进经济增长的作用机制。以及在货币超发的背景下,要坚决遏制平台隐性债务的增长态势。制度变迁二元并存理论可以解释中国地方政府债务管理的变迁历程。从形成动因来看,地方政府债务管理思想是在地方政府事权与财权的矛盾、地方经济社会发展的需要以及国家治理能力的提升等现实动因的驱动下产生和发展。本文的主体部分为第二、三、四章,分阶段分析和论述了中国地方政府债务管理实践以及思想的发展演变。具体来说,第二章分析了中国地方政府债务管理思想的起步阶段(1994-2007年),在初步立法规制的地方政府债务管理制度安排下,中国形成了以解决地方政府的资金匮乏问题为主要目标、以地方财权的下放为主要途径、以地方政府要被赋予发债的权限,逐步探索和推进地方债的发行,初步引入国际地方债的发行经验以及债务管理体制经验为主要内容的地方政府债务管理思想。第三章分析了中国地方政府债务管理思想的发展阶段(2008-2013年),在“先松后紧”的债务管理制度安排下,中国形成了以有效管理地方政府的隐性债务风险为主要目标、以企业债务与政府债务的切割为主要途径、以认识融资平台的政府融资属性,推进融资平台市场化转型以避免其债务转化为政府隐性债务,全面系统性学习和引入国际债务管理经验为主要内容的地方政府债务管理思想。第四章分析了中国地方政府债务管理思想的完善阶段(2014-2021年),在以新《预算法》和国务院43号文件为顶层设计的规范化债务管理制度安排下,中国形成了以强化地方政府债务风险管控为主要目标、以全面化、市场化的管理模式为主要途径、以积极推进地方政府债券市场发展、探索如何落实地方融资平台的市场化运作以及地方政府债务治理模式由激励型向绩效型转变为主要内容的地方政府债务管理思想。在上述归纳和分析的基础上,第五章从宏观视角提炼中国地方政府债务管理思想的演进轨迹,厘清了债务管理思想的内在逻辑。这一内在逻辑是中央权衡调控地方的财政赤字以统筹稳增长与防风险目标。地方政府债务管理政策经历了从禁止地方债的发行,到默许融资平台的表外举债,最后到在市场环境发生重大改变时全面规范化的债务治理,这体现了中央对地方财政赤字的调整经历从全面收紧,再到过度放松,最后到给予地方政府主动空间又硬化中央约束的适度放开。随着中央赋权程度的不断调整,地方政府债务管理思想的研究重心也随之改变。
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