政策议程构建是指通过对社会问题的分析和筛选后，收集政策情报与提议、参与政策问题的讨论与认定的一个过程，在公共政策的整个生命周期中，它是政策制定前的必经阶段,处于整个政策过程的第一步，也是将社会问题转化为政策问题的关键步骤，其设置的完善与否关系到整个政策的质量和运行效果。在任何政治系统中都存在若干政策议程，其中公众议程和政府议程是最基本的形式，同时也是政策议程的两个不同阶段。对于政策议程的分类站在不同的角度有不同的看法，其中美国学者罗杰·科布以政策诉求的主体为标准，提出了政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型、内在创始型政策议程。外在创始型政策议程是指政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程。这是公众议程与政府议程相统一的过程，彰显着一个国家的民主程度,应成为当今民主法制政治大背景下的主流政策议程模型。我国随着经济市场化、社会法治化和政治民主化进程不断加快，我国政策议程的构建模型也在顺着时代的发展而变化，正处在由内在创始型或政治动员型为主转向以外在创始型为主的转型时期。然而，在转型的过程中还存在各种障碍，使得在实际操作中并不是那么顺利，仍存在公民参与流于形式、隐蔽议程大量积压、公共议程被扭曲等问题需要去破解。本文将在公共选择理论、民主政治理论、利益博弈理论、政策系统理论的支撑下，从影响政策议程构建的五大因素出发去挖掘造成外在创始型议程构建受阻的深层原因并提出应对之策。以求撩开外在创始型议程构建的神秘面纱，尽量消除隐蔽议程、减少政策失误，为提高政府公信力和推进社会主义民主化进程添砖加瓦。