2007年《农民专业合作社法》实施以来,我国农民专业合作社发展迅速,根据国家市场监督管理总局发布的《2019年全国市场主体发展基本情况》,截至2019年底,农民专业合作社数量已达到220.1万家。合作社作为农民的联合体,通过发挥其经济与社会功能,能够带动农民增收,提高农民的生活水平。但近年来,社会各界对农民专业合作社发展质量的质疑声很多,认为大部分的合作社只是一个“空壳”,真正开展业务活动的合作社并不多。2019年2月26日,农业农村部等联合印发《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》,表明我国农民专业合作社“空壳化”问题的治理已经上升到国家层面。本文立足于新安县北冶镇境内的17家农民专业合作社以及五头镇樱桃合作社和南李村镇黄桃合作社的实地调研情况,探究我国农民专业合作社“空壳化”的真正原因,并提出相应对策,为“空壳社”的治理提供思路。本文除引言和结语外,包括五个部分:第一部分:农民专业合作社的法律定位及功能。合作社作为农民联合形成的经济组织,目的是实现服务职能,使农民社员的利益最大化,具有对内交易公益性与对外交易盈利性的特性,与其他市场主体具有显著差异,《民法典》将合作社定性为特别法人是恰如其分的,对合作社的发展具有积极意义。合作社集经济功能与社会功能于一身,对于农业及农村经济发展具有重要意义,是国家打赢脱贫攻坚战的重要抓手。第二部分:农民专业合作社“空壳化”实证分析。本文选取新安县北冶镇作为实证研究的调研地,采用问卷调查和实地走访相结合的方法,通过数据分析,调研地的合作社“空壳化”比例达到76.47%,结合实际情况将调研地的“空壳社”分成四种类型,大量“空壳社”导致合作社的服务功能无法实现,对合作社的声誉及国家三农政策的实施效率造成严重损害。合作社“空壳化”在运营中则表现为社员异质性强、合作社被核心成员控制、盈余按股分配明显等问题。第三部分:农民专业合作社“空壳化”的成因。首先,《农民专业合作社法》不完善,设立门槛低,加之政府补贴政策的刺激,导致骗取补贴的“空壳社”众多;其次,因经营不善走向空壳的合作社的内在原因是社员异质性增强,合作社内部出现核心社员与普通社员的分层,合作社被核心成员控制,导致章程不规范、内部治理失范等合作社异化问题,普通社员的权利参与不到位、违约成本低以及社员权利救济手段的缺失,加剧了普通社员与合作社的联结困境,这与合作社人合性强的本质产生矛盾;再次,我国合作社普遍存在规模小、盈利少的固有局限,导致合作社信贷能力差,融资困难,也弱化了合作社的运营能力;最后,合作社的解散、注销、税务清算等流程复杂,合作社社长缺乏主动解散、注销合作社的动力,导致大量“空壳社”长期存续。第四部分:国外合作社发展经验借鉴。通过对美国新一代合作社、欧洲合作社、日本农协的发展情况分析,认为世界农民合作运动都在根据实际情况发生着改变,存在从传统的注重公平转向注重效率的趋势。认为日本农协所创立的“正社员——准社员”制度符合我国目前社员异质性强的现实背景,亦能够吸引外部资金投入,解决合作社资金短缺的问题;欧洲合作社学习股份制公司的经营模式创新,能够提高合作社的经营效率;美国“新一代合作社”建立的交易权股制度,能够强化社员与合作社的联结程度,使社员与合作社之间实现风险共担、利益共享。第五部分:农民专业合作社“空壳化”问题解决路径分析。农民专业合作社“空壳化”问题是合作社不规范运营的一个阶段,通过切合实际的制度构建,能够解决合作社“空壳化”的问题。制度层面上,要完善合作社立法,第一应细化合作社设立的相关规定,以遏制为套取补贴和跟风设立的“空壳社”;第二应完善合作社退出制度,建立简易注销和强制注销相结合的退出机制,以实现“空壳社”的有序退出。合作社的规范运营方面,重点要平衡核心社员和普通社员之间的利益,兼顾公平和效率,则成员异质性较强的背景下,为保持社长的积极性,完善社长激励机制是有效的;且要规范合作社内部治理机制、加强内部监督,并建立社员权利救济机制,保证合作社的收益能够到达社员手中,进而提升社员与合作社的联结程度。合作社股份制发展,能够提高经营效率,解决合作社资金短缺的问题,通过社员资格区分、股权区分及盈余返还制度的改进,为合作社股份化发展提出构想;合作社联合化发展,可以实现资源优化配置,延长产业链,实现价值增值,促进合作社的可持续发展。