国策不施,则内政不修。制度再完善,关键之处在于落实;政策再科学,得不到执行也只是一纸空文。步入21世纪,构建有效的国家治理体系,业已成为世界各国的基本共识。中国是实行民主集中制的单一制国家,由此决定了现有行政体制改革呈现出自上而下的总体特征。改革是否成功很大程度上依赖于地方政府施策能力的运用。考察农地非农开发、精准扶贫、地方环境保护等领域,发现很多情况下中央决策并没有在地方得到严格执行,政策规避、政策附加、政策替代,乃至政策违背等问题依然突出。主要的问题并不在于中央政府在政治上的不稳定或没有能力为发展设计合理的项目,而更多地在于地方政府有没有严格按照中央决策,加以灵活性执行。那么,在中央如火如荼推动法治政府建设和行政体制改革的大背景下,地方政府在贯彻中央决策中面临哪些制度性难题,如何增强地方政府施策能力等都是有待深入研究的领域。本文遵循“体系-过程-政策-评价”这一结构功能分析框架,从交叉学科的研究视角,采用概念模型与案例剖析、文本分析与比较分析的研究方法,将研究的重点聚焦于省级地方政府施策能力的不当运用。研究发现,地方政府施策能力不当运用深受央地关系法治化程度的影响。央地关系是贯穿中国法治建设的一条重要主线,央地关系法治化就是要破解诸多中央决策落实难题的钥匙,进而提炼规制地方政府施策能力的法治路径。本文以地方政府施策能力为主题,把政府行为分析和国家制度分析有机结合起来,既有利于在微观层面发掘地方政府施策能力不当运用的症结所在,又有利于在宏观层面探索适应国家治理能力现代化要求的地方治理体系。第一章,首先,廓清地方政府施策能力的概念。地方政府施策能力主要包括落实和贯彻中央决策的行政能力、地方经济社会发展的规划能力、不同阶层利益的整合能力、提取社会资源的动员能力,以及结合地方实际情况创新政策实施方式和控制实施过程的能力。其次,分析改革开放以来地方政府施策能力变迁的特征,指出分权治理是地方施策的权能基础,市场经济是地方政府施策能力变迁的动力机制,并由此导致了中央与地方关系从政策调控向立法规范的实然转向,进而确立了地方政府施策能力建设的整体趋向。再次,探讨地方政府施策能力的区域差异,提出在国家治理能力现代化背景下应当找准地方政府施策能力的制度创新方向,推动中央与地方关系法治化。第二章具体总结地方政府施策能力不当运用的表现,探究成因。地方政府施策能力建设考验着中央政府治国理政水平,是我国地方政府治理亟待研究的重大课题。在宪法框架下我国地方政府施策能力实现具备良好的宪法及其相关法律的保障,但是我国央地关系法治化依然面临着制度性难题。加之,我国尚未形成规范的政策执行机制,地方政府施策能力不当运用现象较为普遍。导致地方政府施策能力不当运用,既有内因,比如地方政府自主性负面效应与权力异化、地方施策资源和环境的限制与约束等,又有外因,比如央地权力属性及其权限的立法不足、国家意志贯彻过程中的制度障碍、中央决策本身的非均衡性等。因此,规制地方政府施策能力不当运用,既要求中央与地方关系法治化,又要求增强地方政府施策能力。第三章选取农地用途管制、精准扶贫和地方环境治理三个政策领域,进行案例研究。从中央与地方权力互动视角,探讨在中国具体的实践语境下省级地方政府施策能力不当运用的内在逻辑,以及国家权力在地方治理中的变化过程。研究发现,(1)中央和地方政府并不是简单的行政隶属关系,而是要超越“集权-分权”的这个核心范畴,把宏观国家治理与微观权力运行有机结合起来。(2)地方政府施策能力不当运用在不同地方、不同领域的表现形式及其程度不尽相同。因此,在复杂政策领域的地方试点,倘若能在中央层面将政策创新加以推广,客观上有利于增强地方政府施策能力。(3)增强地方政府施策能力,应当高度重视央地关系改革的顶层设计,其实质就是运用法治思维和法治方式,正确处理好中央与地方的权责关系,通过职能转变建设“有为政府”,通过权力优化配置建设“责任政府”,其最终目标是建成“法治政府”。第四章从中央与地方关系出发,探讨地方政府施策能力不当运用之规制。中央与地方关系法治化关乎国家权力运行的整体框架,地方治理涉及宪法、法律以及政治等领域的诸多问题,任何一个问题得不到解决都有可能危及宪法权威和国家政权稳定。党的历届重要会议,均把央地关系调整与地方治理改革列入中国特色社会主义建设过程中必须慎重处理的重要领域。实现央地关系法治化是规制地方政府施策能力不当运用的关键所在。而解决中央与地矛盾的根本出路在于以法律方式合理配置中央与地方权力关系,也即在规范分权的基础上,通过完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系得以解决。同时,合理的制度设计,能够有效扫除地方政府施策能力建设面临的诸多障碍。为保障中央决策的贯彻落实,地方政府应当在现有的法律制度框架内,优化中央与地方权力配置,创设科学合理的中央与地方争议解决机制,建立地方利益表达与协调机制,构建地方政府现代政策执行体制,以增强地方政府施策能力。第五章则站在国家治理能力和治理体系现代化的高度,分析了构建地方治理体系的重要性以及地方治理之于地方政府施策能力的促进作用。从地方政府施策能力到地方公共事务治理是本文研究视野的进一步拓展。地方治理是国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分,而地方政府施策能力是国家治理能力现代化的微观基础。构建适应国家治理能力现代化要求的地方治理体系是增强地方政府施策能力的必然选择。地方治理体系现代化应当包括以法治思维和法治方式为核心的规则体系、以民主决策和科学施策为内容的责任体系和以国家权力和政府职能为主导的保障体系。其中,以法治思维和法治方式为核心的规则体系是推动地方治理体系现代化的制度前提;以民主决策和科学施策为内容的责任体系是衡量地方治理体系现代化程度的基本指标;以国家权力和政府职能为主导的保障体系是实现地方治理体系稳定运行的重要支撑。它们既相对独立,又互为一体,塑造起地方治理体系的基本结构。最后,对本研究进行了概括式总结,并指出了研究的不足以及后续仍需进一步研究的领域。中央决策的地方落实,是检验中央政府国家治理能力和地方政府施策能力的基本标准,前者离不开央地关系法治化,后者要求构建起国家治理能力现代化的地方治理体系。党的十九大提出“全面推进依法治国,协调推进法治国家、法治政府、法治社会”的总体目标,而把法治国家建设与中国地方治理的实践有机衔接,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。未来,增强地方政府治理能力的整体方向,应当在中央与地方关系法治化的框架下,以推动政府职能转变为核心,通过优化央地权力配置,完善地方治理结构,进而构建起地方政策执行的高效体系。