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[摘 要]由餐厨废弃物所衍生出“潲水猪”、“地沟油”等黑色产业，成为危害我国食品安全、影响人民群众生命健康的一大难题。文章通过对重庆市餐厨废弃物监管法律制度的立法现状及其实施情况进行调研，了解到餐厨废弃物监管法律制度的实施概况；分析了单一的申报、台账制度难以实现餐厨废弃物的有效监管，部门执法制度监管力度薄弱与信息公开不全面阻碍收运工作等现存问题；提出将监管制度与单位营运利益挂钩，形成多角度监管网络、引入行政代执行制度，确保餐厨废弃物的统一回收、完善信息公开制度，扩大信息公开范围等的建议，旨在为餐厨废弃物监管法律制度的完善与长效机制的形成提供借鉴。
[关键词]餐厨废弃物；监管；法律制度；建议
一、餐厨废弃物监管法律制度概览
（一）餐厨废弃物监管法律制度的概念与内容
餐厨废弃物是指除居民日常生活以外的食品加工、餐饮服务、集体供餐等活动中产生的食物残余和废弃食用油脂等废弃物[1]。为了促进餐厨废弃物的资源化、无害化利用，许多国家和地区都设立了相应的监管法律制度。
所谓餐厨废弃物监管法律制度主要是指对餐厨废弃物收集、运输、处置工作进行管理、监督和协调的制度。其内容主要包括：餐厨废弃物台账制度、餐厨废弃物收费制度、餐厨废弃物应急预案制度、部门执法制度、餐厨废弃物信息公开制度、社会监督制度、餐厨废弃物监管法律责任制度等。
（二）餐厨废弃物监管法律制度的立法概况
2009年6月1日，我国颁布实施《食品安全法》，但该法律并未涉及对餐厨废弃物处理的监管。2010年5月，国家发改委会同住建部、环保部、农业部印发了《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》，之后确定了33个试点城市（区）开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害处理工作。2010年7月，国务院办公厅下发《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，提出规范处置、加强收运管理、建立台账制度、严肃查处违法行为等要求。2011年国务院批转了16个部门共同起草的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，提出了完善法规标准、鼓励分别投放、实现单独收集利用等要求。2012年国务院办公厅印发《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，将推进餐厨废弃物分类处理列为“十二五”期间生活垃圾设施建设的主要任务。2013年，国务院积极应对周晓光等30位代表在第十一届全国人大五次会议期间提出制定餐厨垃圾管理法的议案，授权国家发改委抓紧拟定餐厨废弃物管理及资源化利用条例初稿。
重庆市人民政府早在2009年便通过了《重庆市餐厨垃圾管理办法》（以下简称《办法》），对餐厨废弃物的处理及其监管作出了规定。作为国家首批餐厨废弃物处理试点城市之一，重庆市关于餐厨废弃物的监管法律制度，对全国性餐厨废弃物处理长效机制的建立具有十分重要的借鉴意义。
（三）重庆市餐厨废弃物监管法律制度的实施概况
重庆市餐厨废弃物监管法律制度所构建的针对餐厨废弃物收集、运输、处置工作实行全方位、全程监督管理的体系已初步形成，并在从源头斩断“地沟油”、“潲水猪”回流餐桌，确保餐厨废弃物无害化处理，打击非法收运等方面均取得初步成效。
针对餐厨废弃物收集、运输、处置工作，在政府的主导下，重庆市依托生活垃圾收运平台，建立了科学合理的收运网络体系，形成了以重庆市市政管理委员会为行业主管部门、市环卫集团为项目建设和运营管理单位、主城九区固废运输公司为收运单位的餐厨废弃物收运处理模式[2]。
在部门执法方面，重庆市政府主要采取教育宣传和联合执法两大措施，对主城餐厨废弃物的收运工作进行监督和管理。具体而言，其行政区域内的餐厨废弃物收集、运输、处置的管理、监督和协调工作市容环境卫生主管部门，负责对其行政区域内的饮食服务单位、食品加工单位、企事业单位食堂等餐厨废弃物产生单位进行上门走访和法律法规宣传，督促其与餐厨废弃物收运单位签订餐厨废弃物收运合同，约定餐饮活动所产生的餐厨废弃物由收运单位负责统一收运，并运送到餐厨垃圾处理厂进行无害化处理；由市政监察总队联合市工商局、市质监局、市食品药监局、市公安局交巡警总队、市食安办等多部门在各行政区域内不定期地开展餐厨废弃物专项整治的联合执法行动，查处非法运营餐厨废弃物车辆，打击非法收运餐厨废弃物的行为。此外，市政管理委员会和市环卫集团根据各自工作进展情况，分别在其官方网站上公开发布餐厨废弃物收运的监管情况和数据，使餐厨废弃物信息公开制度得到初步建立，充分保障了社会公众的知情权和监督权。
《办法》所确立餐厨废弃物监管法律制度，对重庆市主城餐厨废弃物的收运工作以及对违法收运的查处整治工作发挥了重要作用[3]。根据市环卫集团官方网站公布的数据：2012年，主城区（含北部新区）共收运餐厨废弃物37.9万余吨，日均收运量为1035.75吨，同比增长64.07%[4]；据新华社报道，自开展餐厨废弃物收运处理工作以来，截至2013年5月底，重庆主城区已累计处理餐厨废弃物87万余吨。
二、重庆市餐厨废弃物监管法律制度的现存问题
（一）单一的申报与台账制度难以实现对餐厨废弃物的有效监管
《办法》第9条规定了申报制度，要求餐厨废弃物产生单位于每季度结束前10日内，向所在地的区县市容环境卫生主管部门申报下一季度餐厨废弃物的种类、数量等基本情况，并取得回执。其目的在于使监管部门提前掌握餐厨废弃物产生单位所产生餐厨废弃物的有关情况，以便提前对处理措施及规模等作出相应计划。《办法》第10条、第11条是规定台账制度，要求餐厨废弃物收运、处理单位每月10日前将上月收运餐厨垃圾的来源、数量、处理去向等情况向所在地的区县市容环境卫生主管部门备案，并取得回执。然而《办法》颁布5年来，两项制度执行情况不够理想。在实地调查中，餐饮单位大都表示其并未进行过申报，也未收到过需要申报的通知；征询政府有关部门，也得到了该项制度目前的确没有完全实施的答复。《办法》所要求的申报制度、台账制度基本流于形式。究其原因，在于在当前环境下该制度的可操作性不强。 根据《办法》规定，餐厨废弃物产生、收运和处理单位应主动向有关部门申报或备案，否则将会受到200元以上1000以下的罚款。对不主动履行申报义务的单位，监管部门必须先责令其限期申报，只有对逾期不报者才能处以罚款，在作出行政处罚决定后应当制作行政处罚决定书送达违法单位。单就餐厨废弃物的产生单位而言，就是一个很庞大的工程。根据重庆市管理部门初步统计显示，目前重庆市餐饮营业网点约8.4万家，分布广且分散。对于相当数量的不履行法定义务的产生单位，监管部门不仅要给与一定履行义务的宽限期，还要制作大量的行政处罚决定书并送达当事人，这已然耗费不少的时间和人力。然而对于负责该部分工作的市容环境卫生部门来说，对实施申报、台账制度的监管只是其部门职能的一小块，投入过多资源开展此项监管工作必将延误其他行政事务的完成，影响整体行政效率。由此制约了现阶段申报制度和台账制度的完全实施。
此外，违反法定义务所产生的法律责任警示效果不足，且处罚手段单一、力度不够，对餐厨废弃物产生单位、收运单位的违法行为，无法实施有效约束。对于餐厨废弃物产生单位来说，200元以上1000元以下的罚款并非一个具有威慑性的处罚，产生单位将餐厨废弃物倒卖给私人所获报酬在上交罚款之余还有所获利。且相关部门仅以罚款方式约束产生、收运单位的违法行为，而未将之与其营业执照的审核发放等和单位运营利益相关的环节挂钩，违法单位所面临的违法成本低、利益诱惑大，必然会一次又一次地选择违法行事。申报制度和台账制度由于缺乏与餐厨废弃物产生、收运单位营运利益相联系的制度的保障只能形同虚设，无法实现对餐厨废弃物的有效监管。
（二）部门执法制度监管力度薄弱
虽然教育宣传和联合执法两大监管措施，对促进主城餐厨废弃物的统一回收发挥了积极作用，主城餐厨废弃物的日均收运量也逐渐提高。但是其固有的内在缺陷，根本不足以从源头上彻底斩断“地沟油”、“潲水猪”的生产链条，去保障主城餐厨废弃物的完全统一回收。
教育宣传是指由市容环境卫生主管部门对餐厨废弃物产生单位进行上门走访和法律法规宣讲，督促其与餐厨废弃物收运单位签订餐厨废弃物收运合同。此举本意在于使餐厨废弃物产生单位了解《办法》的相关规定，明确自身的各项法律义务以及违反法律规定所应承担的法律责任，从而积极与餐厨废弃物收运单位签订餐厨废弃物收运合同，以保证餐厨废弃物收运工作顺利进行。而实际上，此举最终并不能充分保障餐厨废弃物收运工作的开展。因为，教育宣传从性质上讲属于行政指导行为[5]。行政指导行为是指行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。因此，宣传教育对餐厨废弃物产生单位无法构成强制力，产生单位可以选择与收运单位签订餐厨废弃物收运合同，也可以选择不签约。对于拒绝签约的产生单位，由于缺乏行政处罚的法律依据，政府部门当然不能强制其签约。与此同时，由于没有餐厨废弃物收运合同，餐厨废弃物收运单位便不能也不会对该单位的餐厨废弃物进行收运。就算产生单位未将餐厨废弃物交给收运单位，其行为违反了《办法》第9条第3款所规定的义务，但由于申报制度和台账制度现阶段暂未执行，政府监管部门并不清楚哪些产生单位存在违法行为，也就无从对其进行查处。因此造成现在相当数量的餐厨废弃物产生单位或将餐厨废弃物交给私人收购，或将其倒入下水道、生活垃圾收集桶，使该部分餐厨废弃物的数量、流向处于不可控的状态，并极有可能被作为原料继续供给“地沟油”、“ 潲水猪”等黑色产业，从而对食品安全及人民群众的生命健康构成极大威胁。
联合执法是指由市政监察总队联合市工商局、市质监局、市食品药监局、市公安局交巡警总队、市食安办等多部门，在各行政区域内不定期地开展地餐厨废弃物专项整治的联合执法行动。该项举措旨在严肃查处非法运营餐厨废弃物车辆，打击非法收运餐厨废弃物的违法行为，同时对违反法定义务的产生单位进行教育宣传，责令其改正。从重庆市政委官方网站公布的执法情况来看，联合执法确实对非法营运餐厨废弃物的违法行为，的确起到了一定的震慑作用。然而，联合执法自身的局限性，使其不能够实现对餐厨废弃物收集、运输、处置工作的有效监管。开展一次联合执法行动需要调动大量人力、物力和时间，这决定了其不可能大范围地、频繁地实施。同时，联合执法作为一项超常规的行政执法行动，本身是不具有持续性的，因而不可能对餐厨废弃物的收运工作实现全天候长期性的监管。在未开展联合执法行动的期间，由于缺乏前述申报制度和台账制度的保障，政府部门的监管力度是相对薄弱的，这必然会给非法营运餐厨废弃物的单位或个人以可趁之机。另外，如前所述，联合执法的查处力度不足而带来的违法成本低，是造成餐厨废弃物私买私卖乱象继续存在的重要原因。仅责令限期改正和罚款，这样一个行政命令加行政处罚的监管模式无法实现监管法律制度设置的根本目的——确保餐厨废弃物的全部统一回收。此外， 根据重庆市南岸区市政局相关负责人的说法，在利益的驱使下，贩卖双方相互包庇的合作关系也让执法部门取证成为难题。而且他们为了规避打击，不少私营收运车辆“改头换面”，使得非法收运工作的隐蔽性更强，加上收运战线长、时间跨度大等，查处非法贩卖餐厨垃圾的工作存在不小困难[6]。
（三）信息公开不全阻碍收运工作的进行
餐厨废弃物信息公开制度虽然已初步建立，使社会公众对主城区餐厨废弃物的收运处理情况的知情权和监督权得以保障。但由于目前公开范围过窄，公开时间不确定，甚至疏于公开等问题，在很大程度上制约了餐厨废弃物收运工作。根据重庆市政委公开信箱公布的已处理信件内容，多家餐厨废弃物产生单位就都曾希望其餐厨废弃物交给政府指定的收运单位处理，但苦于对政府核发收集运输、处置服务许可证的收运单位的信息获取不容易，最终使其依法处理餐厨废弃物的意愿落空。与此同时，某些非法营运的餐厨废弃物收运单位则趁机浑水摸鱼，冒充有资质的单位从事餐厨废弃物收运活动。由于信息不对称，产生单位在浑然不觉的情况下向非法营运的收运单位提供餐厨废弃物，以致餐厨废弃物不仅未获正当处置，还在合法外衣的掩盖下流向违法渠道，最终引发严重的食品安全问题。此外，由于信息公开不彻底，社会公众包括餐饮业主对于餐厨废弃物的无害化处理、废弃食用油脂的资源化利用，以及餐厨垃圾产生单位、收集运输单位、处置单位的违法活动等情况了解甚少，因此无法形成对餐厨废弃物处理的正确认识，也就无法积极配合收运工作，社会公众由此也会陷入对餐饮单位食品安全问题的恐慌之中。所有这些都极不利于餐饮业的正常、健康、有序的发展。 三、完善重庆市餐厨废弃物监管法律制度的建议
（一）将监管制度与单位营运利益挂钩，形成多角度监管网络
现行《办法》仅仅设置了申报、台账制度，且对违反规定的处罚仅为小数额的罚款，此种状况缺乏与餐厨废弃物产生、收运单位营运利益相联系的制度的保障，使得申报、台账制度形同虚设，无法实现对餐厨废弃物的有效监管。要解决该问题，只能将餐厨废弃物的正当处置与各单位的切身利益直接挂钩，形成完善的信息监管体系，强化多角度监管。所谓完善的信息监管体系，是指申报制度、台账制度和监管档案制度、记分制度有机结合、共同作用。目前重庆市仅有申报制度、台账制度，难以保障监管的有效到位。因此，政府有必要引入监管档案制度和记分制度，构建完整的信息体系，从而保证多角度的信息收集、分析和处理，实现多角度的餐厨废弃物处理监管。
1.认真落实餐厨废弃物管理申报制度和台账制度。申报制度的实质是餐厨废弃物产生单位对下一季度废弃物产生量的预先申请；而台账制度的实质是要求餐厨废弃物收运、处置单位向有关监管部门汇报实际工作情况，其能够从餐厨废弃物收运、处置单位的角度真实地反映出餐厨废弃物的实际处理状况。通过申报制度，便于有关部门有针对性地制定餐厨废弃物处理计划；政府通过实施台账制度，则能有效地加大对餐厨废弃物收运、处置环节的监管力度，尽可能地减少监管盲区。两项制度结合，产生单位的申报数据和收运、处理单位的数据能够互相检验，促进诚信申报、诚信记录，利于有关部门的监督管理。可以说，两项制度的结合意义重大，应当坚持贯彻实施，不能仅仅纸上谈兵。但也如前所述，申报、台账制度的施行对有关部门的工作量有着极大的要求，因此要增强该制度的可实施性，就需要引入监管档案和累积记分制度，使各单位更加配合有关部门工作，使该制度的施行形成良性发展。
2.建立监管档案和累积记分制度。所谓监管档案和记分制度，是指各级市政环卫部门在对餐厨废弃物产生、收运、处置各单位的监督检查中建立相应的监管档案制度，并对餐厨废弃物产生、收运、处置单位的违法行为实行除行政处罚之外的记分的累积记分制度[7]。累计记分制度已在交通管理领域得到了很好的利用，成效显著。
3.餐厨废弃物监管信息体系的制度运作。监管档案和记分制度需要与申报、台账制度结合起来发挥效用。具体而言，在每一季度结束前十日内，餐厨废弃物产生单位应向所在区、县市政环卫部门提交下一季度的申报材料，餐厨废弃物收运、处置单位要在此期间内提交这一季度的台账记录。区、县市政环卫部门对各单位所报材料进行整理，形成该季的信息汇总归入监管档案。另外，如果在监管过程中发现餐厨废弃物产生单位、收运单位、处置单位有违反餐厨废弃物收运、处置规定的行为时，例如收运单位未将餐厨废弃物与固废垃圾区分回收、产生单位向私人非法倒卖餐厨废弃物使申报数据与台账记录出入过大的，监管部门可依法对行为单位进行行政处罚外的累计记分，且该记分应当与各单位下一年度的营业执照发放、招投标资格的获得直接挂钩。当记分达到法定标准时，有关部门可采取延迟或不予发放营业执照，或取消招投标资格等措施，以起到警示作用。如此一来各单位的违法成本提高，将更愿意配合政府工作，也减少了政府主管部门的工作量，使监管工作更易执行。几项制度的结合将形成一个完整的餐厨废弃物收集信息圈，全面而完整地反映餐厨废弃物的实际收运情况。监管部门能够凭借该信息圈实现对餐厨废弃物收处的全面监管，同时通过更为有效的手段惩戒违法收运行为，保障食品安全。
（二）引入行政代执行制度，确保餐厨废弃物的统一回收
教育宣传措施是希望餐厨废弃物产生单位能自觉自愿地将餐厨废弃物提供给收运单位；联合执法措施只能在短时间内发挥监管效用，突击查处非法营运餐厨废弃物的买卖双方；而限期改正命令和罚款也不足以有效惩戒违法者。也就是说，现行监管措施都不足以实现其根本目的——确保餐厨废弃物的全部统一回收。因此势必要引入一种具有强制力的制度，以保证餐厨废弃物的统一回收，实现监管法律制度的根本目的。
餐厨废弃物的收运处理问题兼具环境与食品安全双重特性，因此对于在环境法律制度上具有共通性的制度，餐厨废弃物监管法律制度是可以借鉴并引入的。在环境法律制度中，限期治理制度和代执行制度是两项重要制度，二者紧密联系，后者可以视为前者的后续制度与保障制度：当限期治理制度没有能有效起到环境整治恢复作用时，代执行制度能进一步保障其制度预期实现[8]。《办法》中规定的“限期改正”与限期治理制度中的“限期治理”一样，均为由法定机关强令违法单位在规定的期限内改正其违法行为的行政命令。因此，在餐厨废弃物监管法律制度中引入行政代执行制度，当产生单位不履行《办法》所规定的义务，经市容环境卫生主管部门责令限期改正，逾期仍拒不处置或者产生单位虽然进行了处置，但处置不符合国家有关规定时，代执行制度能够有效制止产生单位的不当处置行为，使餐厨废弃物得到统一回收。
行政代执行是指负有履行法律义务的法定义务人不履行其法定义务，或履行义务不符合国家规定，且如果该项义务交由他人代为履行也可以达到同一目的，对该义务的履行拥有监督权力的有关国家机关可以依照法律规定，将该项义务指定或交由第三人代为履行，待他人将该项义务代为履行完毕后，不履行义务的法定义务人负担因代为履行所发生的一切费用[9]。我国《固体废物污染环境防治法》第55条在危险废物管理领域首次赋予了环保部门行政代执行权。由于危险废物所具有的特性，法律要求对其进行适当处置；如不处置或处置不当，必然会对环境、人体健康或公共安全产生危害。同时，交由他人代为处置危险废物，可以同样达到防治危险废物污染的目的。
与危险废物相类似，餐厨废弃物如若不处置或不当处置，也必然造成环境污染，甚至危害到公众的生命健康。现行监管法律制度由于申报、台账制度的施行不到位和部门执法制度的固有局限性，无法达到其设立之初的预期目的。引入行政代执行制度，使之与限期改正制度衔接，在法定义务人逾期不履行义务或不当履行之后，强制由政府指定的收运单位代为收运处置，并将该违法行为计入信息监管体系，与单位的营运利益挂钩，以此提高违法成本，制止对餐厨废弃物的非法营运行为，保障餐厨废弃物监管法律制度根本目的的实现。 （三）完善信息公开制度，扩大信息公开范围
上述事实表明，片面的信息公开对餐厨废弃物的收运活动形成了不小的障碍：不仅使餐厨废弃物产生单位以及社会公众不理解餐厨废弃物统一收运对保障食品安全的重要性，也使自觉自愿履行法定义务的餐厨废弃物产生单位履行义务无门，更使非法营运餐厨废弃物的单位有了可乘之机。因此，完善信息公开制度，扩大信息公开范围，对于获得社会公众的理解和支持，保障餐厨废弃物收运活动的顺利开展有重要意义。政府监管部门应该在现有公开餐厨废弃物部门执法行动及收运数量的基础上，扩大信息公开范围，明确信息公开。
四、结语
餐厨废弃物的法律监管是关系到食品安全、环境保护与循环经济发展的大问题。完善餐厨废弃物多角度信息监管制度，有利于对餐厨废弃物产生、收运、处置单位形成强有力的监管；引入行政代执行制度，大力确保餐厨废弃物的统一收运；完善餐厨废弃物信息公开制度，充分保障社会公众的知情权和监督权；构建重庆市餐厨废弃物处理的典型模式，为全国性餐厨废弃物处理长效机制的形成提供有参考价值的示例。
参考文献
[1]上海市餐厨垃圾处理管理办法.2005；重庆市餐厨垃圾管理办法.2009；江苏省餐厨废弃物管理办法.2011.
[2]徐旭忠，周韦希.重庆：变餐厨垃圾为“宝”[EB/OL].新华网重庆频道.http：//www.cq.xinhuanet.com/2013-08/20/c_117006794.htm，访问时间，2014年2月22日.
[3]彭兴菊.2012年主城区餐厨垃圾收运量同比增长超六成[EB/OL].重庆市环卫控股有限公司官网.http：//www.cesg.com.cn/Details.aspx？sid=1499.访问时间，2014年2月22日.
[4]徐旭忠.周韦希.重庆：变餐厨垃圾为“宝”[EB/OL].新华网重庆频道.http：//www.cq.xinhuanet.com/2013-08/20/c_117006794.htm.访问时间，2014年2月22日.
[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社.高等教育出版社.第五版.第308页.
[6]曾臻.南岸：即日起将严打非法收运贩卖餐厨垃圾[EB/OL].新华网重庆频道.http：//www.cq.xinhuanet.com/2013-09/02/c_117185942.htm.访问时间，2013年9月30日.
[7]唐家富.上海市餐厨垃圾处理管理思路剖析.环境污染与防治[J].28卷，第6期，2006：478.
[8]刘超.断裂与耦合：环境执法语境中的代执行制度与限期治理制度[J].政法论丛，第6期，2007：63.
[9]行政代执行手段在环境监督管理领域中的应用[EB/OL].找法网.http：//china.findlaw.cn/jingjifa/huanjinbaohu/bhzs/jdgl/10683.html.访问时间，2014年3月9日.
[作者简介]伍笑雪（1993-），广西全州人，本科，重庆大学法学院，研究方向：法学；吴冬蕾（1994-），广西玉林人，本科，重庆大学法学院，研究方向：法学。
[关键词]餐厨废弃物；监管；法律制度；建议
一、餐厨废弃物监管法律制度概览
（一）餐厨废弃物监管法律制度的概念与内容
餐厨废弃物是指除居民日常生活以外的食品加工、餐饮服务、集体供餐等活动中产生的食物残余和废弃食用油脂等废弃物[1]。为了促进餐厨废弃物的资源化、无害化利用，许多国家和地区都设立了相应的监管法律制度。
所谓餐厨废弃物监管法律制度主要是指对餐厨废弃物收集、运输、处置工作进行管理、监督和协调的制度。其内容主要包括：餐厨废弃物台账制度、餐厨废弃物收费制度、餐厨废弃物应急预案制度、部门执法制度、餐厨废弃物信息公开制度、社会监督制度、餐厨废弃物监管法律责任制度等。
（二）餐厨废弃物监管法律制度的立法概况
2009年6月1日，我国颁布实施《食品安全法》，但该法律并未涉及对餐厨废弃物处理的监管。2010年5月，国家发改委会同住建部、环保部、农业部印发了《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》，之后确定了33个试点城市（区）开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害处理工作。2010年7月，国务院办公厅下发《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，提出规范处置、加强收运管理、建立台账制度、严肃查处违法行为等要求。2011年国务院批转了16个部门共同起草的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，提出了完善法规标准、鼓励分别投放、实现单独收集利用等要求。2012年国务院办公厅印发《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，将推进餐厨废弃物分类处理列为“十二五”期间生活垃圾设施建设的主要任务。2013年，国务院积极应对周晓光等30位代表在第十一届全国人大五次会议期间提出制定餐厨垃圾管理法的议案，授权国家发改委抓紧拟定餐厨废弃物管理及资源化利用条例初稿。
重庆市人民政府早在2009年便通过了《重庆市餐厨垃圾管理办法》（以下简称《办法》），对餐厨废弃物的处理及其监管作出了规定。作为国家首批餐厨废弃物处理试点城市之一，重庆市关于餐厨废弃物的监管法律制度，对全国性餐厨废弃物处理长效机制的建立具有十分重要的借鉴意义。
（三）重庆市餐厨废弃物监管法律制度的实施概况
重庆市餐厨废弃物监管法律制度所构建的针对餐厨废弃物收集、运输、处置工作实行全方位、全程监督管理的体系已初步形成，并在从源头斩断“地沟油”、“潲水猪”回流餐桌，确保餐厨废弃物无害化处理，打击非法收运等方面均取得初步成效。
针对餐厨废弃物收集、运输、处置工作，在政府的主导下，重庆市依托生活垃圾收运平台，建立了科学合理的收运网络体系，形成了以重庆市市政管理委员会为行业主管部门、市环卫集团为项目建设和运营管理单位、主城九区固废运输公司为收运单位的餐厨废弃物收运处理模式[2]。
在部门执法方面，重庆市政府主要采取教育宣传和联合执法两大措施，对主城餐厨废弃物的收运工作进行监督和管理。具体而言，其行政区域内的餐厨废弃物收集、运输、处置的管理、监督和协调工作市容环境卫生主管部门，负责对其行政区域内的饮食服务单位、食品加工单位、企事业单位食堂等餐厨废弃物产生单位进行上门走访和法律法规宣传，督促其与餐厨废弃物收运单位签订餐厨废弃物收运合同，约定餐饮活动所产生的餐厨废弃物由收运单位负责统一收运，并运送到餐厨垃圾处理厂进行无害化处理；由市政监察总队联合市工商局、市质监局、市食品药监局、市公安局交巡警总队、市食安办等多部门在各行政区域内不定期地开展餐厨废弃物专项整治的联合执法行动，查处非法运营餐厨废弃物车辆，打击非法收运餐厨废弃物的行为。此外，市政管理委员会和市环卫集团根据各自工作进展情况，分别在其官方网站上公开发布餐厨废弃物收运的监管情况和数据，使餐厨废弃物信息公开制度得到初步建立，充分保障了社会公众的知情权和监督权。
《办法》所确立餐厨废弃物监管法律制度，对重庆市主城餐厨废弃物的收运工作以及对违法收运的查处整治工作发挥了重要作用[3]。根据市环卫集团官方网站公布的数据：2012年，主城区（含北部新区）共收运餐厨废弃物37.9万余吨，日均收运量为1035.75吨，同比增长64.07%[4]；据新华社报道，自开展餐厨废弃物收运处理工作以来，截至2013年5月底，重庆主城区已累计处理餐厨废弃物87万余吨。
二、重庆市餐厨废弃物监管法律制度的现存问题
（一）单一的申报与台账制度难以实现对餐厨废弃物的有效监管
《办法》第9条规定了申报制度，要求餐厨废弃物产生单位于每季度结束前10日内，向所在地的区县市容环境卫生主管部门申报下一季度餐厨废弃物的种类、数量等基本情况，并取得回执。其目的在于使监管部门提前掌握餐厨废弃物产生单位所产生餐厨废弃物的有关情况，以便提前对处理措施及规模等作出相应计划。《办法》第10条、第11条是规定台账制度，要求餐厨废弃物收运、处理单位每月10日前将上月收运餐厨垃圾的来源、数量、处理去向等情况向所在地的区县市容环境卫生主管部门备案，并取得回执。然而《办法》颁布5年来，两项制度执行情况不够理想。在实地调查中，餐饮单位大都表示其并未进行过申报，也未收到过需要申报的通知；征询政府有关部门，也得到了该项制度目前的确没有完全实施的答复。《办法》所要求的申报制度、台账制度基本流于形式。究其原因，在于在当前环境下该制度的可操作性不强。 根据《办法》规定，餐厨废弃物产生、收运和处理单位应主动向有关部门申报或备案，否则将会受到200元以上1000以下的罚款。对不主动履行申报义务的单位，监管部门必须先责令其限期申报，只有对逾期不报者才能处以罚款，在作出行政处罚决定后应当制作行政处罚决定书送达违法单位。单就餐厨废弃物的产生单位而言，就是一个很庞大的工程。根据重庆市管理部门初步统计显示，目前重庆市餐饮营业网点约8.4万家，分布广且分散。对于相当数量的不履行法定义务的产生单位，监管部门不仅要给与一定履行义务的宽限期，还要制作大量的行政处罚决定书并送达当事人，这已然耗费不少的时间和人力。然而对于负责该部分工作的市容环境卫生部门来说，对实施申报、台账制度的监管只是其部门职能的一小块，投入过多资源开展此项监管工作必将延误其他行政事务的完成，影响整体行政效率。由此制约了现阶段申报制度和台账制度的完全实施。
此外，违反法定义务所产生的法律责任警示效果不足，且处罚手段单一、力度不够，对餐厨废弃物产生单位、收运单位的违法行为，无法实施有效约束。对于餐厨废弃物产生单位来说，200元以上1000元以下的罚款并非一个具有威慑性的处罚，产生单位将餐厨废弃物倒卖给私人所获报酬在上交罚款之余还有所获利。且相关部门仅以罚款方式约束产生、收运单位的违法行为，而未将之与其营业执照的审核发放等和单位运营利益相关的环节挂钩，违法单位所面临的违法成本低、利益诱惑大，必然会一次又一次地选择违法行事。申报制度和台账制度由于缺乏与餐厨废弃物产生、收运单位营运利益相联系的制度的保障只能形同虚设，无法实现对餐厨废弃物的有效监管。
（二）部门执法制度监管力度薄弱
虽然教育宣传和联合执法两大监管措施，对促进主城餐厨废弃物的统一回收发挥了积极作用，主城餐厨废弃物的日均收运量也逐渐提高。但是其固有的内在缺陷，根本不足以从源头上彻底斩断“地沟油”、“潲水猪”的生产链条，去保障主城餐厨废弃物的完全统一回收。
教育宣传是指由市容环境卫生主管部门对餐厨废弃物产生单位进行上门走访和法律法规宣讲，督促其与餐厨废弃物收运单位签订餐厨废弃物收运合同。此举本意在于使餐厨废弃物产生单位了解《办法》的相关规定，明确自身的各项法律义务以及违反法律规定所应承担的法律责任，从而积极与餐厨废弃物收运单位签订餐厨废弃物收运合同，以保证餐厨废弃物收运工作顺利进行。而实际上，此举最终并不能充分保障餐厨废弃物收运工作的开展。因为，教育宣传从性质上讲属于行政指导行为[5]。行政指导行为是指行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。因此，宣传教育对餐厨废弃物产生单位无法构成强制力，产生单位可以选择与收运单位签订餐厨废弃物收运合同，也可以选择不签约。对于拒绝签约的产生单位，由于缺乏行政处罚的法律依据，政府部门当然不能强制其签约。与此同时，由于没有餐厨废弃物收运合同，餐厨废弃物收运单位便不能也不会对该单位的餐厨废弃物进行收运。就算产生单位未将餐厨废弃物交给收运单位，其行为违反了《办法》第9条第3款所规定的义务，但由于申报制度和台账制度现阶段暂未执行，政府监管部门并不清楚哪些产生单位存在违法行为，也就无从对其进行查处。因此造成现在相当数量的餐厨废弃物产生单位或将餐厨废弃物交给私人收购，或将其倒入下水道、生活垃圾收集桶，使该部分餐厨废弃物的数量、流向处于不可控的状态，并极有可能被作为原料继续供给“地沟油”、“ 潲水猪”等黑色产业，从而对食品安全及人民群众的生命健康构成极大威胁。
联合执法是指由市政监察总队联合市工商局、市质监局、市食品药监局、市公安局交巡警总队、市食安办等多部门，在各行政区域内不定期地开展地餐厨废弃物专项整治的联合执法行动。该项举措旨在严肃查处非法运营餐厨废弃物车辆，打击非法收运餐厨废弃物的违法行为，同时对违反法定义务的产生单位进行教育宣传，责令其改正。从重庆市政委官方网站公布的执法情况来看，联合执法确实对非法营运餐厨废弃物的违法行为，的确起到了一定的震慑作用。然而，联合执法自身的局限性，使其不能够实现对餐厨废弃物收集、运输、处置工作的有效监管。开展一次联合执法行动需要调动大量人力、物力和时间，这决定了其不可能大范围地、频繁地实施。同时，联合执法作为一项超常规的行政执法行动，本身是不具有持续性的，因而不可能对餐厨废弃物的收运工作实现全天候长期性的监管。在未开展联合执法行动的期间，由于缺乏前述申报制度和台账制度的保障，政府部门的监管力度是相对薄弱的，这必然会给非法营运餐厨废弃物的单位或个人以可趁之机。另外，如前所述，联合执法的查处力度不足而带来的违法成本低，是造成餐厨废弃物私买私卖乱象继续存在的重要原因。仅责令限期改正和罚款，这样一个行政命令加行政处罚的监管模式无法实现监管法律制度设置的根本目的——确保餐厨废弃物的全部统一回收。此外， 根据重庆市南岸区市政局相关负责人的说法，在利益的驱使下，贩卖双方相互包庇的合作关系也让执法部门取证成为难题。而且他们为了规避打击，不少私营收运车辆“改头换面”，使得非法收运工作的隐蔽性更强，加上收运战线长、时间跨度大等，查处非法贩卖餐厨垃圾的工作存在不小困难[6]。
（三）信息公开不全阻碍收运工作的进行
餐厨废弃物信息公开制度虽然已初步建立，使社会公众对主城区餐厨废弃物的收运处理情况的知情权和监督权得以保障。但由于目前公开范围过窄，公开时间不确定，甚至疏于公开等问题，在很大程度上制约了餐厨废弃物收运工作。根据重庆市政委公开信箱公布的已处理信件内容，多家餐厨废弃物产生单位就都曾希望其餐厨废弃物交给政府指定的收运单位处理，但苦于对政府核发收集运输、处置服务许可证的收运单位的信息获取不容易，最终使其依法处理餐厨废弃物的意愿落空。与此同时，某些非法营运的餐厨废弃物收运单位则趁机浑水摸鱼，冒充有资质的单位从事餐厨废弃物收运活动。由于信息不对称，产生单位在浑然不觉的情况下向非法营运的收运单位提供餐厨废弃物，以致餐厨废弃物不仅未获正当处置，还在合法外衣的掩盖下流向违法渠道，最终引发严重的食品安全问题。此外，由于信息公开不彻底，社会公众包括餐饮业主对于餐厨废弃物的无害化处理、废弃食用油脂的资源化利用，以及餐厨垃圾产生单位、收集运输单位、处置单位的违法活动等情况了解甚少，因此无法形成对餐厨废弃物处理的正确认识，也就无法积极配合收运工作，社会公众由此也会陷入对餐饮单位食品安全问题的恐慌之中。所有这些都极不利于餐饮业的正常、健康、有序的发展。 三、完善重庆市餐厨废弃物监管法律制度的建议
（一）将监管制度与单位营运利益挂钩，形成多角度监管网络
现行《办法》仅仅设置了申报、台账制度，且对违反规定的处罚仅为小数额的罚款，此种状况缺乏与餐厨废弃物产生、收运单位营运利益相联系的制度的保障，使得申报、台账制度形同虚设，无法实现对餐厨废弃物的有效监管。要解决该问题，只能将餐厨废弃物的正当处置与各单位的切身利益直接挂钩，形成完善的信息监管体系，强化多角度监管。所谓完善的信息监管体系，是指申报制度、台账制度和监管档案制度、记分制度有机结合、共同作用。目前重庆市仅有申报制度、台账制度，难以保障监管的有效到位。因此，政府有必要引入监管档案制度和记分制度，构建完整的信息体系，从而保证多角度的信息收集、分析和处理，实现多角度的餐厨废弃物处理监管。
1.认真落实餐厨废弃物管理申报制度和台账制度。申报制度的实质是餐厨废弃物产生单位对下一季度废弃物产生量的预先申请；而台账制度的实质是要求餐厨废弃物收运、处置单位向有关监管部门汇报实际工作情况，其能够从餐厨废弃物收运、处置单位的角度真实地反映出餐厨废弃物的实际处理状况。通过申报制度，便于有关部门有针对性地制定餐厨废弃物处理计划；政府通过实施台账制度，则能有效地加大对餐厨废弃物收运、处置环节的监管力度，尽可能地减少监管盲区。两项制度结合，产生单位的申报数据和收运、处理单位的数据能够互相检验，促进诚信申报、诚信记录，利于有关部门的监督管理。可以说，两项制度的结合意义重大，应当坚持贯彻实施，不能仅仅纸上谈兵。但也如前所述，申报、台账制度的施行对有关部门的工作量有着极大的要求，因此要增强该制度的可实施性，就需要引入监管档案和累积记分制度，使各单位更加配合有关部门工作，使该制度的施行形成良性发展。
2.建立监管档案和累积记分制度。所谓监管档案和记分制度，是指各级市政环卫部门在对餐厨废弃物产生、收运、处置各单位的监督检查中建立相应的监管档案制度，并对餐厨废弃物产生、收运、处置单位的违法行为实行除行政处罚之外的记分的累积记分制度[7]。累计记分制度已在交通管理领域得到了很好的利用，成效显著。
3.餐厨废弃物监管信息体系的制度运作。监管档案和记分制度需要与申报、台账制度结合起来发挥效用。具体而言，在每一季度结束前十日内，餐厨废弃物产生单位应向所在区、县市政环卫部门提交下一季度的申报材料，餐厨废弃物收运、处置单位要在此期间内提交这一季度的台账记录。区、县市政环卫部门对各单位所报材料进行整理，形成该季的信息汇总归入监管档案。另外，如果在监管过程中发现餐厨废弃物产生单位、收运单位、处置单位有违反餐厨废弃物收运、处置规定的行为时，例如收运单位未将餐厨废弃物与固废垃圾区分回收、产生单位向私人非法倒卖餐厨废弃物使申报数据与台账记录出入过大的，监管部门可依法对行为单位进行行政处罚外的累计记分，且该记分应当与各单位下一年度的营业执照发放、招投标资格的获得直接挂钩。当记分达到法定标准时，有关部门可采取延迟或不予发放营业执照，或取消招投标资格等措施，以起到警示作用。如此一来各单位的违法成本提高，将更愿意配合政府工作，也减少了政府主管部门的工作量，使监管工作更易执行。几项制度的结合将形成一个完整的餐厨废弃物收集信息圈，全面而完整地反映餐厨废弃物的实际收运情况。监管部门能够凭借该信息圈实现对餐厨废弃物收处的全面监管，同时通过更为有效的手段惩戒违法收运行为，保障食品安全。
（二）引入行政代执行制度，确保餐厨废弃物的统一回收
教育宣传措施是希望餐厨废弃物产生单位能自觉自愿地将餐厨废弃物提供给收运单位；联合执法措施只能在短时间内发挥监管效用，突击查处非法营运餐厨废弃物的买卖双方；而限期改正命令和罚款也不足以有效惩戒违法者。也就是说，现行监管措施都不足以实现其根本目的——确保餐厨废弃物的全部统一回收。因此势必要引入一种具有强制力的制度，以保证餐厨废弃物的统一回收，实现监管法律制度的根本目的。
餐厨废弃物的收运处理问题兼具环境与食品安全双重特性，因此对于在环境法律制度上具有共通性的制度，餐厨废弃物监管法律制度是可以借鉴并引入的。在环境法律制度中，限期治理制度和代执行制度是两项重要制度，二者紧密联系，后者可以视为前者的后续制度与保障制度：当限期治理制度没有能有效起到环境整治恢复作用时，代执行制度能进一步保障其制度预期实现[8]。《办法》中规定的“限期改正”与限期治理制度中的“限期治理”一样，均为由法定机关强令违法单位在规定的期限内改正其违法行为的行政命令。因此，在餐厨废弃物监管法律制度中引入行政代执行制度，当产生单位不履行《办法》所规定的义务，经市容环境卫生主管部门责令限期改正，逾期仍拒不处置或者产生单位虽然进行了处置，但处置不符合国家有关规定时，代执行制度能够有效制止产生单位的不当处置行为，使餐厨废弃物得到统一回收。
行政代执行是指负有履行法律义务的法定义务人不履行其法定义务，或履行义务不符合国家规定，且如果该项义务交由他人代为履行也可以达到同一目的，对该义务的履行拥有监督权力的有关国家机关可以依照法律规定，将该项义务指定或交由第三人代为履行，待他人将该项义务代为履行完毕后，不履行义务的法定义务人负担因代为履行所发生的一切费用[9]。我国《固体废物污染环境防治法》第55条在危险废物管理领域首次赋予了环保部门行政代执行权。由于危险废物所具有的特性，法律要求对其进行适当处置；如不处置或处置不当，必然会对环境、人体健康或公共安全产生危害。同时，交由他人代为处置危险废物，可以同样达到防治危险废物污染的目的。
与危险废物相类似，餐厨废弃物如若不处置或不当处置，也必然造成环境污染，甚至危害到公众的生命健康。现行监管法律制度由于申报、台账制度的施行不到位和部门执法制度的固有局限性，无法达到其设立之初的预期目的。引入行政代执行制度，使之与限期改正制度衔接，在法定义务人逾期不履行义务或不当履行之后，强制由政府指定的收运单位代为收运处置，并将该违法行为计入信息监管体系，与单位的营运利益挂钩，以此提高违法成本，制止对餐厨废弃物的非法营运行为，保障餐厨废弃物监管法律制度根本目的的实现。 （三）完善信息公开制度，扩大信息公开范围
上述事实表明，片面的信息公开对餐厨废弃物的收运活动形成了不小的障碍：不仅使餐厨废弃物产生单位以及社会公众不理解餐厨废弃物统一收运对保障食品安全的重要性，也使自觉自愿履行法定义务的餐厨废弃物产生单位履行义务无门，更使非法营运餐厨废弃物的单位有了可乘之机。因此，完善信息公开制度，扩大信息公开范围，对于获得社会公众的理解和支持，保障餐厨废弃物收运活动的顺利开展有重要意义。政府监管部门应该在现有公开餐厨废弃物部门执法行动及收运数量的基础上，扩大信息公开范围，明确信息公开。
四、结语
餐厨废弃物的法律监管是关系到食品安全、环境保护与循环经济发展的大问题。完善餐厨废弃物多角度信息监管制度，有利于对餐厨废弃物产生、收运、处置单位形成强有力的监管；引入行政代执行制度，大力确保餐厨废弃物的统一收运；完善餐厨废弃物信息公开制度，充分保障社会公众的知情权和监督权；构建重庆市餐厨废弃物处理的典型模式，为全国性餐厨废弃物处理长效机制的形成提供有参考价值的示例。
参考文献
[1]上海市餐厨垃圾处理管理办法.2005；重庆市餐厨垃圾管理办法.2009；江苏省餐厨废弃物管理办法.2011.
[2]徐旭忠，周韦希.重庆：变餐厨垃圾为“宝”[EB/OL].新华网重庆频道.http：//www.cq.xinhuanet.com/2013-08/20/c_117006794.htm，访问时间，2014年2月22日.
[3]彭兴菊.2012年主城区餐厨垃圾收运量同比增长超六成[EB/OL].重庆市环卫控股有限公司官网.http：//www.cesg.com.cn/Details.aspx？sid=1499.访问时间，2014年2月22日.
[4]徐旭忠.周韦希.重庆：变餐厨垃圾为“宝”[EB/OL].新华网重庆频道.http：//www.cq.xinhuanet.com/2013-08/20/c_117006794.htm.访问时间，2014年2月22日.
[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社.高等教育出版社.第五版.第308页.
[6]曾臻.南岸：即日起将严打非法收运贩卖餐厨垃圾[EB/OL].新华网重庆频道.http：//www.cq.xinhuanet.com/2013-09/02/c_117185942.htm.访问时间，2013年9月30日.
[7]唐家富.上海市餐厨垃圾处理管理思路剖析.环境污染与防治[J].28卷，第6期，2006：478.
[8]刘超.断裂与耦合：环境执法语境中的代执行制度与限期治理制度[J].政法论丛，第6期，2007：63.
[9]行政代执行手段在环境监督管理领域中的应用[EB/OL].找法网.http：//china.findlaw.cn/jingjifa/huanjinbaohu/bhzs/jdgl/10683.html.访问时间，2014年3月9日.
[作者简介]伍笑雪（1993-），广西全州人，本科，重庆大学法学院，研究方向：法学；吴冬蕾（1994-），广西玉林人，本科，重庆大学法学院，研究方向：法学。