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长期以来,我国都在走“牺牲农业发展工业,牺牲农村发展城市”的道路,使得农村在经济发展过程中缺少国家的帮助,政策的支持。即政府对农村公共产品的供给不足,不能满足农民对公共服务的需求。党的“十七大”提出缩小区域发展差距,“必须注重实现基本公共服务均等化”。农村公共服务供给水平是衡量农村经济、社会发展水平的一个重要指标。充足、高效的农村公共服务供给,对减轻农民负担、增进农民福利,促进农村经济和社会的快速和可持续发展,缩小日益扩大的城乡差距,实现城乡协调发展都具有极其重要的意义。村委会作为群众自治组织,参与村内的公共服务,有其合理性。本文以泌冲村为研究对象,并不是说它具有一定的代表性,而是通过研究,能了解到与泌冲村情况相似的村委会参与公共服务存在的问题,并为之提供建议。
一、泌冲村村委会参与公共服务的现状
泌冲村位于广东省佛山市南海区东部,东面与广州仅一线之隔,面积8.3平方公里,有四条自然村和十五个股份公司,近7000常住人口,流动人口约12000人。泌冲村村委会参与了村内大部分的公共服务供给,然而,在参与过程中也存在着很多问题,表现为:
第一,村委会在公共服务能力建设的问题。村委会的管理方法和村委会成员的工作方式缺乏科学性,这问题是不可避免的,因为村委会成员大都是来自村内上了年纪的村民,他们工作方式传统,缺乏科学指导。例如,在修建鳌峰公园时,资金是由村委会各个成员负责各自的生产小组,挨家挨户上门咨询。记录好名字和数额,最后以生产队为一个集体向村委会上报每个生产队的捐赠情况。如果数额较大的话,就个人到村委会交上赠款,并接受村委会颁发的纪念匾。捐赠结果最终会在修建的公共设施中体现出来,例如,在石凳上刻着是哪个生产队赠的字眼。据许多村民反映,他们并不知道捐赠资金的总额,也不知道具体的开支明细。财务不公开,通畅都会招致村民的负面评论。村委会工作方式缺乏科学性,公共服务能力有待加强。
第二,村委会在公共服务人才缺失的问题。人才缺失的问题,是制约村委会参与公共服务的重要问题,这也是不可避免的。导致这样的结果,原因体现在两个方面:(一)村委会是基层的群众性自治组织,不属于国家政权的编制,也就是不属于行政机关,只是在从事乡镇政府下派的行政事务时称得上行政主体,但它一定就不是行政机关。即村委会不具有行政权力。(二)村委会人员的工资来源于村集体的支出,并不在公务员编制的行列内,工资报酬和福利也不理想。也就是说,村委会工作的工资福利不高。所以,一个没有实权,工资福利又不高的职位不能吸引人才进村委会来工作。
第三,村委会与村党支部的冲突问题。在改革开放的不断深化中,实行村民和居民自治,扩大农村和城市的基层民主,是中国共产党领导亿万人民建设有中国特色社会主义民主政治,让人民当家作主的伟大创造,是党在农村贯彻依法治国方略的具体实践。然而,这一实践从一开始就遇到了党自身发动的事情和党的领导自身之间的矛盾。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。” 村委会和村党支部的冲突原因主要是,这两者的权力来源不同,前者是村民的委托,而后者是上级党组织的授予。权力来源的不同必然影响两者的关系。我国现行法律制度没有明确划分村党支部和村委会的职权范围,有关村“两委”关系的规定多是模糊的、定性的,过于宏观,操作起来难度较大。现行的制度文本只原则性地规定了村级党组织的领导权,而没有明确界定领导权的具体内容和实现方式。
第四,村委会与乡镇政府的矛盾问题。调查发现,乡政府总是倾向于过度“指导”甚至“控制”村委会,把村委会从农民的“当家人”变成政府的“代理人”。而乡政府干预村委会的方式主要有:行政干预,干部任职,财务监控,支持协助,感情沟通等等。但是,最主要和有效的方式还是人事控制和财务控制。《村民委员会组织法》明确规定:村委会拥有自己独立的集体财产,乡政府无权插手村委会的“村有,村管,村用”。但是,事实上有些乡政府通过控制村委会干部的工资的手段进而间接控制了村委会的财务管理。
泌冲村村委会公共服务中存在着能力建设的问题、人才缺失的问题,这些问题都源于村委会的性质特点,都是不可避免的。然而,村委会与村党支部和乡镇政府的关系问题,是有迫切有待改善的。这些问题都会对村委会参与公共服务造成重大的影响。
二、提升泌冲村村委会参与公共服务能力的思考
目前,泌冲村村委会在参与公共服务中充当着重要的角色,但在参与中,无可避免地存在着一些问题,这些问题在前面已经一一介绍。针对存在的问题,提出一些提升村委会参与公共服务能力的对策。
(一)加强村委会在公共服务能力的建设
增加村委会成员的培训,在平时的时间里,请来专业人士对村委会成员进行科学知识的培训,让村委会成员在日常办公中都运用科学的方法。对村委会成员进行管理知识的培训,使村委会在公共服务的决策问题上做到尽量地民主,并且决策方案尽量达到最优。村委会成员工作的时间是星期一到星期五。因此,可以利用星期六的上午,对村委会成员进行培训。此外,还要增设对村委会成员工作程序的培训。村委会成员一直都是凭经验在工作,工作程序比较传统,欠缺科学性。通过培训,对其工作程序进行一定的调整,提高工作效率。当然,上面所说到的培训,关键问题都离不开资金。资金的来源,可以采取每个生产队对培训的费用平均分摊的方式。培训方式和培训内容需要向全村村民公开,村民们起到监督作用。年终,各村民小组的代表对村委会是否能够按照培训的内容来工作进行考核,考核不过关的,当年的培训费用则在村委会成员的工资中扣除。只要与个人工资挂钩,村委会成员都会用心接受培训,并真实地把培训结果运用到日常工作中。
其次,将电脑融入村委会的工作中。即使现在村委会办公室中都配备了电脑,但由于惯性依赖问题,很多村委会人员在日常工作中都习惯用手抄的形式,这大大降低了村委会的办公效率。所以,在培训课程中应该配备五笔输入法的培训,因为要求上了年纪的村民们学习拼音,是不大可能的事情。
(二)多管齐下吸引高素质人才来村服务
人才缺失问题是阻碍村委会参与公共服务的一大问题。泌冲村村委会虽然非常重视人才的培养和对人才的激励,但还是面临人才缺失的问题。从1993年开始,每年都设立奖学金和奖教金。对村内考上大学本科的学生发放1000元奖学金,而该学生的所在的生产队也发放200元的奖学金;对全学年教学、学习成绩显著的师生也发放奖教奖学金。然而,从多年实践的情况来看,所有毕业的大学生都没有选择回来村委会从事村委会工作,造成了人才的缺失。目前来看,这是无可避免的,因为村委会的工资、报酬、福利等都不能吸引他们回来。对此,村委会可以采取一定的激励方式,招纳应届毕业生到村委会来。第一,采取增加股份的激励方式。现在泌冲村的各个生产队已经改名为股份有限公司,言下之意,就是每个村民在自己的生产队内都占有一定的股份,股份的份额是年尾分红的重要依据。采取的方式是对回来村委会工作的大学生的家庭增加一定份额的股份。第二,直接以一个数额的奖金形式发放。相比而言,这个措施比不上第一个。大学生学到科学知识回来,可以影响村委会人员的工作方式,从而提高工作效率,而且也节省了对村委会人员培训的一大笔费用。同时,大学生是土生土长的村民,十分了解村内的实际情况,工作中能够做到理论与实际的紧密结合。从社会层面来看,大学生到村庄来,大大减轻了社会的就业压力。
(三)正确处理村委会与村党支部的关系
在村委会与村党支部的关系上,关键就是两者的权力“交叉”问题,这两种来源不同的权力在公共事务的处理上很大可能存在着理解问题的差异。在这种情况下,村委会往往是弱势的一方,它采取的做法通常是妥协,听从村党支部的指挥,而村委会本来持有的相对较好的观点也会因此被抹杀,积极性和创造性也被挫伤。《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条第3款做了原则性的规定:“村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规各自章程充分行使职权”。但这些规定都是原则性、条框性较强的规定,并没有明细领导的内容和范围。所以,必须要明确规范村委会与村党支部的工作,明确两者的职责范围,明确村党支部书记和村委会主任及其成员各自的工作职责。
(四)理顺村委会与乡镇政府的关系
村委会与乡镇政府的关系问题,一直是村委会在参与公共服务的障碍。出于解决乡镇关系矛盾的目的,有学者从强化行政管理的角度出发,主张放弃村民自治,重建“村政”,或把政权下延至村级,将村委会下沉到自然村。但实际上,这是与民主大潮背道而驰的,将不仅剥夺广大村民的民主权利,遏制其积极性、创造性的发挥,也将给国家财政背上沉重的包袱,显然不是明智的选择。也有人主张村民自治摆脱乡镇指导,实行充分而完全的“自治”。但这又离开基层政权的指导,必将走上无政府主义,村民自治也将变质走样,与中央政府制度设计初衷大相径庭。在现实国家社会构架中,缓解消除基层政权与村民自治的紧张关系,既不能脱离基层政权的参与指导而搞所谓“绝对自治”,也不能使基层政权下沉到村而回到传统的压力支配型乡村关系的老路,而要通过深化政治体制改革,通过法治来明确规范和协调国家行政管理权与村民自治权。具体有做到:
合理划分二者权限。在村民自治的现实运行中,作为乡一级政府必须明确两点:将农村交由村民自治组织管理,只是政府管理农村方式的转变,决不是政府管理农村职能的全部丧失;村民自治组织不能代替乡政府的管理职能。凡是政府的职权,必须有法律、法规的明确规定;法律、法规没有明确规定的,原则上不属于政府的职权。因此,凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事情,如果是村的共同事务,就属于村民自治范围的事项;如果不是村的共同事务,就属于村民个人事务。实际上,全国农村实行村民自治,都是国家和政府特别是基层政权直接领导和推动的结果,也就是“干预”的结果。成功的村民自治主要得益于积极的政府介入,适当的干预有助于推动村民自治的成长。例如,新旧村委会的权力交割、公章的交接、账目的清理,若没有乡镇政府的积极干预,很容易引起新旧村委会的正面冲突。问题不在于基层政府是否介入和干预村民自治,而在于干预要适度。这个“度”就是法律法规规章制度,乡镇政府应依法干预。政府指导和村民自治是对立的统一,关键在于政府干预的目的何在,以及用什么方式干预。所以,在村委会参与的公共服务中,不是不需要乡镇政府来干预,而是政府干预必须要适度,使村委会在乡镇政府的指导和帮助下充分发挥自主性。
参考文献:
[1]苗秀珍,王瑞林.欠发达地区农村公共服务体系建设研究[J].陕西行政学院学报,2008.
[2]徐大兵,张文方.双赢:村党支部与村委会关系的调适[J].华南农业大学学报,2008.
[3]程庆水.试析我国村委会的法律地位及其现实问题[J].河北师范大学学报,2008.
[4]费广胜.提升农村公共服务能力的探讨[J].行政论坛,2008.
(作者简介:梁国健(1986-),男,广东佛山人,华南理工大学公共管理学院硕士研究生,研究方向为公共管理理论与实践。)
一、泌冲村村委会参与公共服务的现状
泌冲村位于广东省佛山市南海区东部,东面与广州仅一线之隔,面积8.3平方公里,有四条自然村和十五个股份公司,近7000常住人口,流动人口约12000人。泌冲村村委会参与了村内大部分的公共服务供给,然而,在参与过程中也存在着很多问题,表现为:
第一,村委会在公共服务能力建设的问题。村委会的管理方法和村委会成员的工作方式缺乏科学性,这问题是不可避免的,因为村委会成员大都是来自村内上了年纪的村民,他们工作方式传统,缺乏科学指导。例如,在修建鳌峰公园时,资金是由村委会各个成员负责各自的生产小组,挨家挨户上门咨询。记录好名字和数额,最后以生产队为一个集体向村委会上报每个生产队的捐赠情况。如果数额较大的话,就个人到村委会交上赠款,并接受村委会颁发的纪念匾。捐赠结果最终会在修建的公共设施中体现出来,例如,在石凳上刻着是哪个生产队赠的字眼。据许多村民反映,他们并不知道捐赠资金的总额,也不知道具体的开支明细。财务不公开,通畅都会招致村民的负面评论。村委会工作方式缺乏科学性,公共服务能力有待加强。
第二,村委会在公共服务人才缺失的问题。人才缺失的问题,是制约村委会参与公共服务的重要问题,这也是不可避免的。导致这样的结果,原因体现在两个方面:(一)村委会是基层的群众性自治组织,不属于国家政权的编制,也就是不属于行政机关,只是在从事乡镇政府下派的行政事务时称得上行政主体,但它一定就不是行政机关。即村委会不具有行政权力。(二)村委会人员的工资来源于村集体的支出,并不在公务员编制的行列内,工资报酬和福利也不理想。也就是说,村委会工作的工资福利不高。所以,一个没有实权,工资福利又不高的职位不能吸引人才进村委会来工作。
第三,村委会与村党支部的冲突问题。在改革开放的不断深化中,实行村民和居民自治,扩大农村和城市的基层民主,是中国共产党领导亿万人民建设有中国特色社会主义民主政治,让人民当家作主的伟大创造,是党在农村贯彻依法治国方略的具体实践。然而,这一实践从一开始就遇到了党自身发动的事情和党的领导自身之间的矛盾。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。” 村委会和村党支部的冲突原因主要是,这两者的权力来源不同,前者是村民的委托,而后者是上级党组织的授予。权力来源的不同必然影响两者的关系。我国现行法律制度没有明确划分村党支部和村委会的职权范围,有关村“两委”关系的规定多是模糊的、定性的,过于宏观,操作起来难度较大。现行的制度文本只原则性地规定了村级党组织的领导权,而没有明确界定领导权的具体内容和实现方式。
第四,村委会与乡镇政府的矛盾问题。调查发现,乡政府总是倾向于过度“指导”甚至“控制”村委会,把村委会从农民的“当家人”变成政府的“代理人”。而乡政府干预村委会的方式主要有:行政干预,干部任职,财务监控,支持协助,感情沟通等等。但是,最主要和有效的方式还是人事控制和财务控制。《村民委员会组织法》明确规定:村委会拥有自己独立的集体财产,乡政府无权插手村委会的“村有,村管,村用”。但是,事实上有些乡政府通过控制村委会干部的工资的手段进而间接控制了村委会的财务管理。
泌冲村村委会公共服务中存在着能力建设的问题、人才缺失的问题,这些问题都源于村委会的性质特点,都是不可避免的。然而,村委会与村党支部和乡镇政府的关系问题,是有迫切有待改善的。这些问题都会对村委会参与公共服务造成重大的影响。
二、提升泌冲村村委会参与公共服务能力的思考
目前,泌冲村村委会在参与公共服务中充当着重要的角色,但在参与中,无可避免地存在着一些问题,这些问题在前面已经一一介绍。针对存在的问题,提出一些提升村委会参与公共服务能力的对策。
(一)加强村委会在公共服务能力的建设
增加村委会成员的培训,在平时的时间里,请来专业人士对村委会成员进行科学知识的培训,让村委会成员在日常办公中都运用科学的方法。对村委会成员进行管理知识的培训,使村委会在公共服务的决策问题上做到尽量地民主,并且决策方案尽量达到最优。村委会成员工作的时间是星期一到星期五。因此,可以利用星期六的上午,对村委会成员进行培训。此外,还要增设对村委会成员工作程序的培训。村委会成员一直都是凭经验在工作,工作程序比较传统,欠缺科学性。通过培训,对其工作程序进行一定的调整,提高工作效率。当然,上面所说到的培训,关键问题都离不开资金。资金的来源,可以采取每个生产队对培训的费用平均分摊的方式。培训方式和培训内容需要向全村村民公开,村民们起到监督作用。年终,各村民小组的代表对村委会是否能够按照培训的内容来工作进行考核,考核不过关的,当年的培训费用则在村委会成员的工资中扣除。只要与个人工资挂钩,村委会成员都会用心接受培训,并真实地把培训结果运用到日常工作中。
其次,将电脑融入村委会的工作中。即使现在村委会办公室中都配备了电脑,但由于惯性依赖问题,很多村委会人员在日常工作中都习惯用手抄的形式,这大大降低了村委会的办公效率。所以,在培训课程中应该配备五笔输入法的培训,因为要求上了年纪的村民们学习拼音,是不大可能的事情。
(二)多管齐下吸引高素质人才来村服务
人才缺失问题是阻碍村委会参与公共服务的一大问题。泌冲村村委会虽然非常重视人才的培养和对人才的激励,但还是面临人才缺失的问题。从1993年开始,每年都设立奖学金和奖教金。对村内考上大学本科的学生发放1000元奖学金,而该学生的所在的生产队也发放200元的奖学金;对全学年教学、学习成绩显著的师生也发放奖教奖学金。然而,从多年实践的情况来看,所有毕业的大学生都没有选择回来村委会从事村委会工作,造成了人才的缺失。目前来看,这是无可避免的,因为村委会的工资、报酬、福利等都不能吸引他们回来。对此,村委会可以采取一定的激励方式,招纳应届毕业生到村委会来。第一,采取增加股份的激励方式。现在泌冲村的各个生产队已经改名为股份有限公司,言下之意,就是每个村民在自己的生产队内都占有一定的股份,股份的份额是年尾分红的重要依据。采取的方式是对回来村委会工作的大学生的家庭增加一定份额的股份。第二,直接以一个数额的奖金形式发放。相比而言,这个措施比不上第一个。大学生学到科学知识回来,可以影响村委会人员的工作方式,从而提高工作效率,而且也节省了对村委会人员培训的一大笔费用。同时,大学生是土生土长的村民,十分了解村内的实际情况,工作中能够做到理论与实际的紧密结合。从社会层面来看,大学生到村庄来,大大减轻了社会的就业压力。
(三)正确处理村委会与村党支部的关系
在村委会与村党支部的关系上,关键就是两者的权力“交叉”问题,这两种来源不同的权力在公共事务的处理上很大可能存在着理解问题的差异。在这种情况下,村委会往往是弱势的一方,它采取的做法通常是妥协,听从村党支部的指挥,而村委会本来持有的相对较好的观点也会因此被抹杀,积极性和创造性也被挫伤。《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条第3款做了原则性的规定:“村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规各自章程充分行使职权”。但这些规定都是原则性、条框性较强的规定,并没有明细领导的内容和范围。所以,必须要明确规范村委会与村党支部的工作,明确两者的职责范围,明确村党支部书记和村委会主任及其成员各自的工作职责。
(四)理顺村委会与乡镇政府的关系
村委会与乡镇政府的关系问题,一直是村委会在参与公共服务的障碍。出于解决乡镇关系矛盾的目的,有学者从强化行政管理的角度出发,主张放弃村民自治,重建“村政”,或把政权下延至村级,将村委会下沉到自然村。但实际上,这是与民主大潮背道而驰的,将不仅剥夺广大村民的民主权利,遏制其积极性、创造性的发挥,也将给国家财政背上沉重的包袱,显然不是明智的选择。也有人主张村民自治摆脱乡镇指导,实行充分而完全的“自治”。但这又离开基层政权的指导,必将走上无政府主义,村民自治也将变质走样,与中央政府制度设计初衷大相径庭。在现实国家社会构架中,缓解消除基层政权与村民自治的紧张关系,既不能脱离基层政权的参与指导而搞所谓“绝对自治”,也不能使基层政权下沉到村而回到传统的压力支配型乡村关系的老路,而要通过深化政治体制改革,通过法治来明确规范和协调国家行政管理权与村民自治权。具体有做到:
合理划分二者权限。在村民自治的现实运行中,作为乡一级政府必须明确两点:将农村交由村民自治组织管理,只是政府管理农村方式的转变,决不是政府管理农村职能的全部丧失;村民自治组织不能代替乡政府的管理职能。凡是政府的职权,必须有法律、法规的明确规定;法律、法规没有明确规定的,原则上不属于政府的职权。因此,凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事情,如果是村的共同事务,就属于村民自治范围的事项;如果不是村的共同事务,就属于村民个人事务。实际上,全国农村实行村民自治,都是国家和政府特别是基层政权直接领导和推动的结果,也就是“干预”的结果。成功的村民自治主要得益于积极的政府介入,适当的干预有助于推动村民自治的成长。例如,新旧村委会的权力交割、公章的交接、账目的清理,若没有乡镇政府的积极干预,很容易引起新旧村委会的正面冲突。问题不在于基层政府是否介入和干预村民自治,而在于干预要适度。这个“度”就是法律法规规章制度,乡镇政府应依法干预。政府指导和村民自治是对立的统一,关键在于政府干预的目的何在,以及用什么方式干预。所以,在村委会参与的公共服务中,不是不需要乡镇政府来干预,而是政府干预必须要适度,使村委会在乡镇政府的指导和帮助下充分发挥自主性。
参考文献:
[1]苗秀珍,王瑞林.欠发达地区农村公共服务体系建设研究[J].陕西行政学院学报,2008.
[2]徐大兵,张文方.双赢:村党支部与村委会关系的调适[J].华南农业大学学报,2008.
[3]程庆水.试析我国村委会的法律地位及其现实问题[J].河北师范大学学报,2008.
[4]费广胜.提升农村公共服务能力的探讨[J].行政论坛,2008.
(作者简介:梁国健(1986-),男,广东佛山人,华南理工大学公共管理学院硕士研究生,研究方向为公共管理理论与实践。)