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摘 要 随着改革开放以来，东部沿海地区经济飞速发展，巨大的经济利益吸引大量欠发达地区的农村青壮年外出进城打工，许多村落都变成了空巢村，导致许多社会问题，严重制约了农村发展，文章从政府要完善各项制度、大力发展农村基础教育、完善基层组织制度、探索新的农村养老模式等，提出了贵州空巢村治理的路径。
关键词 空巢村 治理 路径
作者简介：巩龙凤，贵州财经大学公管学院，硕士研究生。
中图分类号：C931 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.256
一、空巢村形成的原因
（一）城乡二元体制的阻碍
虽然我国正在进行户籍制度改革，但长期存在城乡二元体制没有被打破，导致城市与农村人口之间出现两种截然不同的身份。尤其是中国实行改革开放以来，经济得到发展，城市迅速扩张，出现一些城市人不愿意干的脏乱差、高强度劳动等体力活，这就吸引越来越多农村青壮年劳动力纷纷进城打工，留下老幼妇孺在家，守望土地和房屋。
（二）农村干部管理机制不健全
一是管理存在问题。因为村干部不是真正意义上的公务员，他们只接受上级乡镇的领导，乡镇对他们直接下达命令，有时候强制执行，而对他们遇到问题放任不管，这就导致很多村干部也进入进城打工大潮，致使大量村干部的流失。二是缺乏监管。“村官”的监督和管理制度不健全。三是选拔不民主。在村选举中，普遍存在贿选、拉选等现象，村官不是真正意义选举出来的，不代表村民真正的意愿，没有真正体现出民主，村民没有得到真正的实惠。
（三）文化教育水平落后
由于中国教育的改革，农村出现合校并校的现象，许多学生上学路途遥远远，家中又多是爷爷奶奶照顾他们，老人无力接送孙辈上下学，导致许多学生辍学现象。农村和城里相比，空巢村的农村教育设施不完善，甚至缺乏，农村教师的学历低，素质低，教师还缺乏，因而很多农民受教育程度不高，只有进城打工维持家庭生计。
（四）城乡收入分配差距扩大化
改革开放以来，地区和城乡之间收入差距日益拉大，尤其是向贵州这样的欠发达地区，与东部地区相比，收入差距日益扩大化，城乡收入也日益扩大，正是由于农民仅靠种地得到的收入与城市之间存在巨大差距，农民羡慕城市相比农村那些高收入的工作，他们纷纷选择进城打工维持生计。
（五）城乡社会保障机制的差异
由于我国长期实行的二元体制，城乡社会保障制度也出现差异性，呈现出了二元特征。中国城镇的社会保障制度相比农村社会化程度高，规范性强，社会保障体系比农村相对完善 。
（六）贵州特殊的地理文化环境
贵州是我国喀斯特碳酸岩连片出露最集中的地区，整体山多地少，可利用耕地少，无法从土地上获得太多的收入，贵州又是多种民族积聚、异质民族文化共存，贫困人口分布与脆弱生态区和民族区域分布一致，贵州农村贫困面积广，贫困程度深且集中连片，在这样的情况下，大量青壮年劳动力为了摆脱贫困，纷纷进城打工谋生。
二、空巢村导致的问题
（一）教育空巢
青壮年外出进城打工，他们的小孩的教育基本上全由爷爷奶奶承担，他们中很多人基本上没有接受过正规教育，甚至许多人是文盲，如果要他们教育孙辈可以说是勉为其难。他们很多只是从物质上满足孙辈，真正教育孙辈的学习基本上不可能。然而农村父母外出打工，对子女的学习一直处于盲区，空巢村在教育上存在很大问题。
（二）村容和设施残破
目前空巢村基础设施建设不完善，尤其像贵州这样以山地为主的农村，很多农村连条像样的公路都没有，基本上也很缺乏电话、电视、网络这种信息化工具，很多农村地区还存在生活用水困难，房子老旧，大部分还是危房，村庄混乱不堪，部分空巢村的基础设施遭到破坏但是没有人及时修复，农村主要用柴火生火做饭，他们都是上山就地取材，导致出现大量荒山，水土流失严重。
（三）治安问题突出
空巢村以老幼妇孺为主，他们因自身条件，势单力薄，无力应对这些治安问题。另外还有部分空巢村村官他们受到经济利益的吸引，也进城打工维持生计，空巢村基层组织遭到破坏，没有村官带领村民应对这些问题。另外，贵州以山地为主，村民住房相对分散，再加上由于经济发展，大部分人外出进城打工，村民之间联系少，农村社会由一个熟人社会变为半熟人社会，村民关系变得疏远，村民抱着事不关己的态度，村民不愿联合对付偷盗等违法行为。
（四）养老问题突出
随着大量青壮年劳动力外出进城打工，村中剩下的都是老幼妇孺，在外打工的青壮年长时间不回家，家中留守老人长期无人关怀和赡养，留守老人既要种地还要照看孙辈。大多数农村空巢老人都是自给自足，靠自己劳动养活自己，虽然他们外出打工的子女有时也会往家里寄生活费，这部分钱基本上都花在孙辈身上，有的进城打工的子女还常年不会往家里寄钱，全靠留守老人自己干活养活自己和孙辈，留守老人养老压力巨大。
（五）村官空巢
受经济利益的驱动，许多空巢村的村官也加入进城打工的大潮，使空巢村的村官长期空置，严重破坏了基层组织。部分村官加入了打工的潮流，造成人在其位，不谋其职，他们在外打工根本无法顾及到村里的事务，根本没有为民服务的意识，仅图挂个空名捞点好处。
三、空巢村治理的路径分析
（一）政府要发挥主导作用，完善各项制度
一是完善农村土地流转制度。目前在不少空巢村落，很多农民委托他人承包耕种自己家的田地，承包农民想大胆地使用土地却又显得很紧张，原因田地如果不能正常利用，土地养分流失，无法得到相应回报，甚至亏损，最后得不偿失。如果为了获得高收益，必须对土地进行整改，万一委托农民把土地突然收了回去，最后还是得不偿失。因此，政府必须探索制定切实有利于民的土地流转制度，如可以建立土地流转协会，负责对土地进行托管。二是完善农村宅基地制度。农村青壮年劳动力大量外出进城打工，导致大量农村房屋长期空置，政府可以针对这种情况，可以通过制定宅基地换房等制度，加快宅基地流转，有效利用闲置的宅基地，减少土地资源的浪费 。三是要制定适合空巢村民移民制度。贵州可以因地制宜结合自身实际情况，制定符合贵州自身的空巢村移民机制，积极探索实践“强村 弱村”重组模式，可以利用强村带动弱村的模式即将发展较好的村与周边相对较差的邻村共同整合共建，实现农村的均衡发展。还要做好重组村基层组织的工作，为了实现长远发展，为了确保人口合理分布，必须充分利用地域区位重新调整其现代产业布局和新农村建设规划，尽量创造最大利益化。推行空巢村民移民制，促进农民市民化。 （二）大力发展农村基础教育，提升农民文化水平
从长远发展的角度来看，要想实现农村发展，必须重视农村基础教育，必须要落实好九年义务教育，争取让每个适龄儿童都有接受教育的机会，让他们有学可上，避免出现新文盲。贵州是以山地为主，多民族聚居的农业大省，相比其他省份农民的总体总体素质低，甚至还存在许多文盲。因此，必须大力发展农村基础教育，提升农民的文化素质。要充分保证每个适龄儿童接受教育的权利，严打适龄儿童失学现象，地方政府和教育单位要严控辍学现象，积极引进先进教育人才，提升教育质量。要加大对农村基础教育的资金投入，保证每个适龄儿童有学可上，能上的起学，积极推广农村免费营养餐计划，保证每个适龄儿童不会饿肚子上学。还必须制定各种措施提高农村中小学教职工公待遇，尤其是要提高农村中小学教职工工资。
（三）要加强基层组织建设，杜绝村官空巢
现在有些空巢村的基层村官为了经济利益也都进城打工，基本上整个村落处于无序状态，还有一些胆小怕事，怕担责任的村官，他们一遇到问题就相互推诿责任，没有村官勇于承担管理重担，还存在部分基层党组织存在缺乏战斗力和凝聚力的现象，整个村落是无序状态，农村治理存在严重问题，因此，必须加强基层组织建设，基层领导班子里要及时引进真才实干的人员，建设一套完善的基层领导班子。村官是否带头对空巢村的发展有很大的作用，因此杜绝村官空巢，加强对村官的管理，迫在眉睫。必须对村官制定一系列的措施：一是定期对村干部进行培训，强化服务意识。通过培训，要求村干部必须要有为民服务的意识，他们必须清醒地认识到他们身上担负着整个村的兴盛，他们对实现农村长远发展有重大作用。二是改进和完善村干部管理制度。在对那些积极为村民服务并在农村发展中有贡献的村官，上级政府可以优先考虑其公务员的录用、乡镇领导干部的选拔，这样可以极大的提升广大农村干部的工作热情，保证其积极投入到村务管理和农村发展中去。三是上级可以选派驻村第一书记，及时丰富调整村干部班子。要及时调换罢免那些不干实事的村干部，上级政府可以及时选派有真才实干的公务员派到广大农村中去，让其起模范带头作用，带领农村的发展。四是加强对村官的有效监督。各级乡镇政府可以根据本地实际情况建立一套切实可行的规章制度，加强对村官的管理监督，如村干部在规定时间外外出必须通过上级乡镇政府的批准，在规定时间内回来，如若回不来，长期缺岗，必须对其进行处罚 。
（四）要探索农村养老新模式 ，提高农村社会保障水平
随着我国计划生育政策的实施，以及大量农村青壮年劳动力进城打工农村，导致许多房屋长期空置，许多房屋长时间没有人居住已经破烂不堪，既影响村容村貌，又造成土地资源的浪费。如果可以将这些长期空置宅基地有效利用，通过实施宅基地为基础的住房改革，在此基础上政府统一对这些宅基地规划，既可以有效利用这些长期空置的宅基地，又能增加更多的建设用地，可以通过统一规划建造一些基础设施齐全的新农村社区，既可以改变零散分布的村庄状态，又可以集中为村民提供公共服务，让农民可以享受到城里人的待遇。目前，农村社会保障服务机构相比城市而言存在许多问题，比如社保服务机构少且不规范、高素质服务人员少等诸多问题。政府必须通过一系列措施来提高农村社会保障服务水平，可以通过统筹城乡社会保障，上级政府可以成立专项资金保障争取在每个新农村社区设立服务规范的服务机构，专门给农民办理新农合、新农保、低保、五保等，减少农民办理流程复杂困难的问题，简易流程，提高办事效率，切实有利于农民，方便于农民，还要尽量保障在每个新农村社区设立农村医务室，方便农民就近就医。同时，针对农村社会保障服务机构高素质人员少的情况，上级政府可以制定优惠政策积极引进高素质的专业人才；还可以对基层社保服务机构人员进行定期培训，提升他们的专业水平和服务水平。
注释：
张世兵、彭蝶飞.空巢村形成的机理与治理.求索.2014（1）.134.
王旭东.中国农村宅基地制度研究.北京：中国建筑工业出版社.2011.
张世兵、彭蝶飞、丰凤.空巢村治理与现代农业可持续发展研究——以湖南省5 县农村空巢村为例.农业现代化研究.2015，36（2）.181-187.
关键词 空巢村 治理 路径
作者简介：巩龙凤，贵州财经大学公管学院，硕士研究生。
中图分类号：C931 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.256
一、空巢村形成的原因
（一）城乡二元体制的阻碍
虽然我国正在进行户籍制度改革，但长期存在城乡二元体制没有被打破，导致城市与农村人口之间出现两种截然不同的身份。尤其是中国实行改革开放以来，经济得到发展，城市迅速扩张，出现一些城市人不愿意干的脏乱差、高强度劳动等体力活，这就吸引越来越多农村青壮年劳动力纷纷进城打工，留下老幼妇孺在家，守望土地和房屋。
（二）农村干部管理机制不健全
一是管理存在问题。因为村干部不是真正意义上的公务员，他们只接受上级乡镇的领导，乡镇对他们直接下达命令，有时候强制执行，而对他们遇到问题放任不管，这就导致很多村干部也进入进城打工大潮，致使大量村干部的流失。二是缺乏监管。“村官”的监督和管理制度不健全。三是选拔不民主。在村选举中，普遍存在贿选、拉选等现象，村官不是真正意义选举出来的，不代表村民真正的意愿，没有真正体现出民主，村民没有得到真正的实惠。
（三）文化教育水平落后
由于中国教育的改革，农村出现合校并校的现象，许多学生上学路途遥远远，家中又多是爷爷奶奶照顾他们，老人无力接送孙辈上下学，导致许多学生辍学现象。农村和城里相比，空巢村的农村教育设施不完善，甚至缺乏，农村教师的学历低，素质低，教师还缺乏，因而很多农民受教育程度不高，只有进城打工维持家庭生计。
（四）城乡收入分配差距扩大化
改革开放以来，地区和城乡之间收入差距日益拉大，尤其是向贵州这样的欠发达地区，与东部地区相比，收入差距日益扩大化，城乡收入也日益扩大，正是由于农民仅靠种地得到的收入与城市之间存在巨大差距，农民羡慕城市相比农村那些高收入的工作，他们纷纷选择进城打工维持生计。
（五）城乡社会保障机制的差异
由于我国长期实行的二元体制，城乡社会保障制度也出现差异性，呈现出了二元特征。中国城镇的社会保障制度相比农村社会化程度高，规范性强，社会保障体系比农村相对完善 。
（六）贵州特殊的地理文化环境
贵州是我国喀斯特碳酸岩连片出露最集中的地区，整体山多地少，可利用耕地少，无法从土地上获得太多的收入，贵州又是多种民族积聚、异质民族文化共存，贫困人口分布与脆弱生态区和民族区域分布一致，贵州农村贫困面积广，贫困程度深且集中连片，在这样的情况下，大量青壮年劳动力为了摆脱贫困，纷纷进城打工谋生。
二、空巢村导致的问题
（一）教育空巢
青壮年外出进城打工，他们的小孩的教育基本上全由爷爷奶奶承担，他们中很多人基本上没有接受过正规教育，甚至许多人是文盲，如果要他们教育孙辈可以说是勉为其难。他们很多只是从物质上满足孙辈，真正教育孙辈的学习基本上不可能。然而农村父母外出打工，对子女的学习一直处于盲区，空巢村在教育上存在很大问题。
（二）村容和设施残破
目前空巢村基础设施建设不完善，尤其像贵州这样以山地为主的农村，很多农村连条像样的公路都没有，基本上也很缺乏电话、电视、网络这种信息化工具，很多农村地区还存在生活用水困难，房子老旧，大部分还是危房，村庄混乱不堪，部分空巢村的基础设施遭到破坏但是没有人及时修复，农村主要用柴火生火做饭，他们都是上山就地取材，导致出现大量荒山，水土流失严重。
（三）治安问题突出
空巢村以老幼妇孺为主，他们因自身条件，势单力薄，无力应对这些治安问题。另外还有部分空巢村村官他们受到经济利益的吸引，也进城打工维持生计，空巢村基层组织遭到破坏，没有村官带领村民应对这些问题。另外，贵州以山地为主，村民住房相对分散，再加上由于经济发展，大部分人外出进城打工，村民之间联系少，农村社会由一个熟人社会变为半熟人社会，村民关系变得疏远，村民抱着事不关己的态度，村民不愿联合对付偷盗等违法行为。
（四）养老问题突出
随着大量青壮年劳动力外出进城打工，村中剩下的都是老幼妇孺，在外打工的青壮年长时间不回家，家中留守老人长期无人关怀和赡养，留守老人既要种地还要照看孙辈。大多数农村空巢老人都是自给自足，靠自己劳动养活自己，虽然他们外出打工的子女有时也会往家里寄生活费，这部分钱基本上都花在孙辈身上，有的进城打工的子女还常年不会往家里寄钱，全靠留守老人自己干活养活自己和孙辈，留守老人养老压力巨大。
（五）村官空巢
受经济利益的驱动，许多空巢村的村官也加入进城打工的大潮，使空巢村的村官长期空置，严重破坏了基层组织。部分村官加入了打工的潮流，造成人在其位，不谋其职，他们在外打工根本无法顾及到村里的事务，根本没有为民服务的意识，仅图挂个空名捞点好处。
三、空巢村治理的路径分析
（一）政府要发挥主导作用，完善各项制度
一是完善农村土地流转制度。目前在不少空巢村落，很多农民委托他人承包耕种自己家的田地，承包农民想大胆地使用土地却又显得很紧张，原因田地如果不能正常利用，土地养分流失，无法得到相应回报，甚至亏损，最后得不偿失。如果为了获得高收益，必须对土地进行整改，万一委托农民把土地突然收了回去，最后还是得不偿失。因此，政府必须探索制定切实有利于民的土地流转制度，如可以建立土地流转协会，负责对土地进行托管。二是完善农村宅基地制度。农村青壮年劳动力大量外出进城打工，导致大量农村房屋长期空置，政府可以针对这种情况，可以通过制定宅基地换房等制度，加快宅基地流转，有效利用闲置的宅基地，减少土地资源的浪费 。三是要制定适合空巢村民移民制度。贵州可以因地制宜结合自身实际情况，制定符合贵州自身的空巢村移民机制，积极探索实践“强村 弱村”重组模式，可以利用强村带动弱村的模式即将发展较好的村与周边相对较差的邻村共同整合共建，实现农村的均衡发展。还要做好重组村基层组织的工作，为了实现长远发展，为了确保人口合理分布，必须充分利用地域区位重新调整其现代产业布局和新农村建设规划，尽量创造最大利益化。推行空巢村民移民制，促进农民市民化。 （二）大力发展农村基础教育，提升农民文化水平
从长远发展的角度来看，要想实现农村发展，必须重视农村基础教育，必须要落实好九年义务教育，争取让每个适龄儿童都有接受教育的机会，让他们有学可上，避免出现新文盲。贵州是以山地为主，多民族聚居的农业大省，相比其他省份农民的总体总体素质低，甚至还存在许多文盲。因此，必须大力发展农村基础教育，提升农民的文化素质。要充分保证每个适龄儿童接受教育的权利，严打适龄儿童失学现象，地方政府和教育单位要严控辍学现象，积极引进先进教育人才，提升教育质量。要加大对农村基础教育的资金投入，保证每个适龄儿童有学可上，能上的起学，积极推广农村免费营养餐计划，保证每个适龄儿童不会饿肚子上学。还必须制定各种措施提高农村中小学教职工公待遇，尤其是要提高农村中小学教职工工资。
（三）要加强基层组织建设，杜绝村官空巢
现在有些空巢村的基层村官为了经济利益也都进城打工，基本上整个村落处于无序状态，还有一些胆小怕事，怕担责任的村官，他们一遇到问题就相互推诿责任，没有村官勇于承担管理重担，还存在部分基层党组织存在缺乏战斗力和凝聚力的现象，整个村落是无序状态，农村治理存在严重问题，因此，必须加强基层组织建设，基层领导班子里要及时引进真才实干的人员，建设一套完善的基层领导班子。村官是否带头对空巢村的发展有很大的作用，因此杜绝村官空巢，加强对村官的管理，迫在眉睫。必须对村官制定一系列的措施：一是定期对村干部进行培训，强化服务意识。通过培训，要求村干部必须要有为民服务的意识，他们必须清醒地认识到他们身上担负着整个村的兴盛，他们对实现农村长远发展有重大作用。二是改进和完善村干部管理制度。在对那些积极为村民服务并在农村发展中有贡献的村官，上级政府可以优先考虑其公务员的录用、乡镇领导干部的选拔，这样可以极大的提升广大农村干部的工作热情，保证其积极投入到村务管理和农村发展中去。三是上级可以选派驻村第一书记，及时丰富调整村干部班子。要及时调换罢免那些不干实事的村干部，上级政府可以及时选派有真才实干的公务员派到广大农村中去，让其起模范带头作用，带领农村的发展。四是加强对村官的有效监督。各级乡镇政府可以根据本地实际情况建立一套切实可行的规章制度，加强对村官的管理监督，如村干部在规定时间外外出必须通过上级乡镇政府的批准，在规定时间内回来，如若回不来，长期缺岗，必须对其进行处罚 。
（四）要探索农村养老新模式 ，提高农村社会保障水平
随着我国计划生育政策的实施，以及大量农村青壮年劳动力进城打工农村，导致许多房屋长期空置，许多房屋长时间没有人居住已经破烂不堪，既影响村容村貌，又造成土地资源的浪费。如果可以将这些长期空置宅基地有效利用，通过实施宅基地为基础的住房改革，在此基础上政府统一对这些宅基地规划，既可以有效利用这些长期空置的宅基地，又能增加更多的建设用地，可以通过统一规划建造一些基础设施齐全的新农村社区，既可以改变零散分布的村庄状态，又可以集中为村民提供公共服务，让农民可以享受到城里人的待遇。目前，农村社会保障服务机构相比城市而言存在许多问题，比如社保服务机构少且不规范、高素质服务人员少等诸多问题。政府必须通过一系列措施来提高农村社会保障服务水平，可以通过统筹城乡社会保障，上级政府可以成立专项资金保障争取在每个新农村社区设立服务规范的服务机构，专门给农民办理新农合、新农保、低保、五保等，减少农民办理流程复杂困难的问题，简易流程，提高办事效率，切实有利于农民，方便于农民，还要尽量保障在每个新农村社区设立农村医务室，方便农民就近就医。同时，针对农村社会保障服务机构高素质人员少的情况，上级政府可以制定优惠政策积极引进高素质的专业人才；还可以对基层社保服务机构人员进行定期培训，提升他们的专业水平和服务水平。
注释：
张世兵、彭蝶飞.空巢村形成的机理与治理.求索.2014（1）.134.
王旭东.中国农村宅基地制度研究.北京：中国建筑工业出版社.2011.
张世兵、彭蝶飞、丰凤.空巢村治理与现代农业可持续发展研究——以湖南省5 县农村空巢村为例.农业现代化研究.2015，36（2）.181-187.