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摘 要：民国时期，财政补助是私立大学办学经费的重要来源之一。在不同的时间段，官方立足于私立大学的办学质量和经费状况，兼顾时局变化和特殊需要，采取了不同的补助方略。在这一过程中，私立大学的办学性质和政府的财政状况决定了补助力度，私立大学的办学水平和校长的人脉关系则造成了补助的差异。从整体上看，财政补助体现了官方对私立高等教育事业的关怀与支持，在一定程度上为私立大学的生存与发展提供了有益的帮助。
关键词：私立大学;财政补助;经费;校长
中国近代高等教育起源于清末，并在民国时期得到了进一步发展。在官方和民间的共同努力下，高等院校如雨后春笋般出现，成为教育版图上的熠熠星光。按照经费来源划分，当时的高等院校可以分为公立和私立两类。其中，公立大学由官方举办，经费主要来自于财政拨款;相比之下，私立大学的经费以学费为主，以社会捐款、财政补助、校产收入为辅。[1]作为私立大学办学经费的重要来源之一，财政补助体现了官方对私立高等教育事业的关怀与支持，在一定程度上为私立大学的生存与发展提供了有益的帮助。因此，对财政补助展开研究，不仅有助于考察私立大学的生存境况，也可以借此探究政府对民间办学的态度。
目前所见，学术界已经对民国时期私立大学的经费来源有所关注，但现有研究大多以粗线条勾勒为主，只是对各种融资方式进行了梳理和介绍，未能专门针对财政补助问题进行详细考察。有鉴于此，本文拟从私立大学的社会贡献和经费困境入手，讨论财政补助的合理性和必要性;在此基础上，分时段考察财政补助的政策演进，揭示财政补助的影响因素，以期丰富对中国近代高等教育史（特别是私立大学发展史）的研究。
一、财政补助的理由
从概念上看，财政补助是指政府为了实现一定的目标，对受助单位或个人提供的经济层面的扶持。就私立高等教育而言，政府实施财政补助主要基于以下两个方面的考虑，一是对高等教育的“正外部性”予以补偿，二是缓解办学机构的经费压力。民国时期，私立大学撑起了高等教育事业的半边天，在人才培养方面作出了重要的社会贡献;同时，私立大学受制于自身属性，大多难以从学费和社会捐赠中获取充足和稳定的办学资金，因而常常为经费问题所困扰。在这种情况下，给予私立大学一定的财政补助，兼具合理性和必要性。
（一）私立大学的社会贡献
根据经济学理论，某种行为对他人产生的影响被称为“外部性”。一般认为，高等教育可以增强受教育者的劳动技能和综合素质，带来就业机会和收入水平的提升，有助于受教育者获得更高的个人收益。同时，对于社会而言，高等教育有助于人力资本的形成和科学知识的传播，可以带动经济增长和文化繁荣，促进社会进步。可见，高等教育不仅给受教育者带来了私人收益，也外溢产生了社会收益，具有“正外部性”。在这种情况下，由于私人收益低于社会收益，高等教育的供给往往受到抑制，无法达到最优水平。因此，政府有必要介入高等教育，进行财政投入，这种做法可以刺激供给，有助于高等教育资源的配置达到最优状态。
民国时期，私立大学是高等院校的重要组成部分。“私立大学之设，实补救当今大学教育不足之唯一途径。”[2]从1937年的数据来看，中国共有私立大学（含独立学院和专科学校）47所，占全国高校总数（91所）的51.7%;在校生（含本科生、专科生）人数为12880人，占全国高校在校生总数（31188人）的41.3%;本届毕业生（含本科生、专科生）人数2452人，占全国高校毕业生人数（6841人）的35.8%。[3]到了1947年度，私立大学（含独立学院和专科学校）已达79所，占全国高校总数（207所）的38.2%;在校生人数（含研究生、大学生、专科及专修科生）为58156人，占全国高校在校生总数（155036人）的37.5%;本届毕业生（含本科生、专科生）人数7538人，占全国高校毕业生人数（25098人）的30%。[4]
在人才培养方面，私立大学的贡献度较之公立大学而言，也不遑多让。“若干私立大学，因受经济之束缚，课程设备未免简陋，然实事求是，成绩优越，足与国立大学并驾齐驱者，亦不在少数。……私立大学在国内的地位，是不可轻视的，成绩亦有可观。年来专门人材，多有借重于私立大学者。据查北京之朝阳大学，为全国法科成绩之最优的。至于商业专材，首推上海之复旦大学。”[5]实际上，中国现代史上的许多精英人物都有在私立大学求学的经历，如物理学家吴大猷（南开大学）、神经生理学家冯德培（复旦大学）、病毒学家汤飞凡（湘雅医学院）、经济学家郭大力（大夏大学）、语言学家周有光（光华大学）、哲学家宗白华（同济大學）、遗传学家方宗熙（厦门大学）、教育家陶行知（金陵大学）、历史学家吴晗（中国公学）、美术家徐悲鸿（震旦大学）、法学家吴经熊（东吴大学）、民族学家杨堃（中法大学）、翻译家朱生豪（之江大学）、企业家荣毅仁（圣约翰大学）、作家谢婉莹（燕京大学）、记者萧乾（辅仁大学）、诗人徐志摩（沪江大学）等。他们在科学研究、社会活动、经济建设、文化传播等领域发挥了重要作用，为中国的现代化进程作出了积极贡献。
由上可见，私立大学与公立大学相比，固然在经费来源方面存在不同;但是，上述差异并不能掩盖双方在人才培养方面的一致目标，也不能否认私立大学产生的社会收益。因此，政府在出资兴办公立大学的同时，也应当为私立大学提供一定程度的财政补助。诚如时人所论：“国家对于大学制度的改善，与夫对于大学发展的进行，不应当只注重其国立者，并且要注重其私立者。私立大学虽然是由于少数人自由之创办，但是其目的其效用，总是积极的对社会国家而发生影响，所以政府对他绝不能加以歧视。……国家对于私立大学，应该每年提出一定的巨额经费，作为奖励津贴之用，视其学校之成绩如何而按额分配之。”[6]
（二）私立大学的经费困境
民国时期，除了洋人兴办的教会大学拥有相对稳固的差会拨款之外，由国人开办的私立大学只能依靠有限的学费和社会捐款苦苦支撑，经费状况大多难以与公立大学相媲美。从当时的普遍情况来看，“至于私立大学，相形未免可怜，收入既无固定之来源，设备又不容简陋，学费本为进项之大宗，然因受年来不景气之影响，欠缴学费者颇不乏其人，学校收入因之遂减，而支出非惟不能减除，因生活高涨之故，预算反而增加，财力虽竭，仍需维持，苦则苦矣”[5]。以1931年度为例，国立大学（13所）的经费共计13478760元，在校生13173人，生均经费1023.2元;其中，清华大学生均经费最高，达到2839.6元，武汉大学和同济大学的生均经费也超过2000元，即使是生均经费最低的北平师范大学，也达到673.1元。相比之下，私立大学（10所，不含教会大学）的经费共计2985364元，在校生6003人，生均经费只有497.3元。除了中法大学因为拥有中法基金的息金和庚款补助而一枝独秀以外，余者的生均经费均不足千元。生均经费最高的南开大学，也仅有781元;复旦大学和大夏大学的生均经费更是低至100多元。至于私立学院和私立专科学校，经费状况也普遍不如同级别的公立高校。[7]对此，时任大夏大学副校长欧元怀痛心地表示：“同为大学，而有如此惊人的差数，可知绝非合理的现象。”[8]该校学生更是发出了“何幸而为‘国’，何不幸而为‘私’”的嗟叹。[9] 在经费短缺的情况下，许多私立大学在图书设备购置和师资队伍建设等方面陷入困境。“教育部各大学的视察报告中，对于私立学校的批评中，老是有三件不满，第一便是设备不周，第二便是招生太滥，第三便是程度不均，然这三件事，都是由于经济不足而来。”[10]1933年，教育部派员视察复旦大学就发现，“该校院系过多，财力有限，办理难著成效……设备方面，图书不多，理学院仪器药品、各项实验设备，及土木系之模型标本材料实验设备，均感缺乏”;此外，专任教员很少，兼课教师的比例竟然高达80%。两年后，教育部再度派员视察，发现该校仍然存在着“经费颇多亏空”和“兼任教员数额尚嫌过多”等问题。[11]
客观地看，复旦大学的窘境对于许多私立大学而言，并不鲜见。南开大学作为当时私立大学的翘楚，也常常因为经费不足而坐视师资流失。经济学家何廉讲述：“在1929年夏季，许多工作多年的关键的教师，包括萧遽、蒋廷黻、肖公权和李继侗一起离开南开去清华了，这对教学工作和学校的声誉都造成了不可挽回的损失。由于南开拿不出那么多的薪金，让他们复职简直是不可能的。……张伯苓校长对于南开的资金匮乏以及在一个根本谈不上工业化的社会中提高薪水的困难均深有体会。”[12]1930年代，出于“矫正文法科教育之畸形发展，注重造就多数实科人才”的目的，教育部又对于各类高校文、法、商、教育等学科的招生规模进行了限制。[13]在这种情况下，许多私立大学的收入来源受到冲击，经费状况进一步恶化。对此，教育家邱椿担忧地表示：“自限制招生令颁布以后，学费一项收入已锐减，要想靠它来维持学校，那是不可能的。……以五毛或一元半一小时的薄薪如何能聘请好教授呢？若将每生所交学费额增高，在农村破产和城市凋敝的今日，试问学生如何负担得起？”[14]
由上可见，经费短缺已经成为私立大学生存和发展的严重障碍。对此，社会舆论疾呼：“设备不足，管理不周，教学不力，这些都是不容否认的事实。造成此种现象之原因当然不止一端，但其中最重要的似乎仍是经费的支绌。国内私立大学，除极少数外，没有不闹穷的，能做到薪水不欠，现状能维持，校务不停顿，已是化尽心力了，那里有余力来添设备、谋改进呢？……政府不谋私立大学的改进则已，若仍不忍视其自生自灭，则除一方面补助经费一方面积极指导外别无他途。”[15]从这个意义上讲，政府对于私立大学进行财政补助，具有现实层面的必要性和紧迫性。
二、财政补助的政策演进
民国成立之后，官方对于私立大学的财政补助即告出现，并贯穿20世纪上半叶。财政补助以中央为主，地方个别省份在条件允许的情况下，也偶有补助。在不同的时间段，中央立足于私立大学的办学质量和经费状况，兼顾时局变化和特殊需要，采取了不同的补助方略。从整体上看，补助政策经历了从临时性向经常性的演进趋势;在受到战争影响的时候，还出现了以救济和复员为目的的专项补助，成为私立大学维持办学的主要动力。
（一）北洋政府时期的临时性补助
民国肇始，中国迎来了私立大学的办学热潮。从数量来看，北洋政府时期的私立大学层出不穷，甚至一度与公立高校并驾齐驱。但是，这一时期，私立大学并没有获得长期稳定的财政补助，主要是因为如下两个原因。其一，中央财政长期困难。辛亥之后，国内政局长期动荡，中央由各派势力轮流坐庄，地方上则是军阀割据状态。在群雄逐鹿的环境下，各省财政自收自支，中央缺乏充足的财源，财政长期处于困境之中。[16]因此，新生的高等教育事业难以得到官方的有力扶持，不要说是民间投资的私立大学，即使是中央兴办的国立大学，也时常遇到经费困难。1920年代初，由于欠薪严重，北京大学、北京高等师范学校、北京法政专门学校等8所国立高校的教职员工被迫向政府发起了索薪运动，以至于酿成了震惊中外的血案。[17]其二，私立大学办学混乱。北洋政府时期，私人办学门槛较低，其中有不少是以敛财为目的。因此，当时的私立大学虽然数量繁多，但是办学质量却大多低劣，名不副实者甚多。[18]由于政治环境动荡不安，政府也没有足够的精力对私立大学进行有效监管，以至于不少学校根本不在政府的立案之列，双方未能构建良性互动的关系。
基于上述原因，政府只能在特殊情况下给予个别学校临时性补助，作为应急之用。1917年，中国与德国断交，由德国人创建的同济德文医工学堂（同济大学前身）立刻陷入绝境。在事关存亡的紧要关头，经过各方的努力，中央最終决定由华人董事接收办学，改名为同济医工专门学校，并由财政部和江苏省财政厅分别拨款每月4000元予以补助，帮助学校成功渡过难关，也在中国高等教育版图上保住了这颗明珠。[19]相比之下，更有影响力的财政补助来自于庚款。1925年，官方决定从法国退还的部分庚子赔款中拨出150万元作为临时教育经费，发给国立大学使用。消息传出之后，位于北京的朝阳、中国、民国、平民、华北等5所私立大学积极向政府陈情，要求平均分配。[20]经过不懈努力，中央最终决定拨款十万，对上述5所私立大学进行补助。[21]受到这项政策的鼓舞，国内其他20多所私立大学也纷纷要求效仿;官方则以此为契机，要求对各校的设备、经费、教职员资格和学生程度进行考核，并将立案作为申请补助的前提条件。[22]上述规定也成为日后国民政府清理私立大学办学乱象，继而实行经常性财政补助的先声。
（二）国民政府前期的经常性补助
南京国民政府成立后，中央先后颁布了《私立大学及专门学校立案条例》（1927年12月）、《私立学校条例》（1928年2月）、《私立学校校董会条例》（1928年2月）等政策文件，着手对私立大学进行整顿。从这个时候起，中国的私立大学逐步进入规范化办学阶段，补助私立大学的长期性计划也正式提上了议事日程。
1930年8月，国民政府颁布《私立大学、专科学校奖励与取缔办法》，明确规定：“凡已经立案之私立大学、学院及专科学校成绩优良者，得由中央或省市政府酌量拨款补助，或由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助。”[23]1934年5月，国民政府又颁布《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》，正式规定了补助的具体细节，受助对象以“办理成绩优良而经费困难，未得公私机关之充分补助者”为条件。其中，理、工、农、医学科的受助额度不低于70%，以便扶持其发展。经费为每年72万元，规定70%用于补充设备，30%用于添设特种科目的教席。为此，教育部还专门设立审查委员会，对各校的申请条件进行审查。[24]同年7月，经过为期一周的审查，教育部决定对厦门大学、燕京大学等32所私立大学给予补助。在经费的分配方面，较原计划有所调整：以科别而言，理工农医占比80.7%，文法商教育占比19.3%;以费别而言，设备费占比81.5%，教席费占比18.5%。由于扣除5万元作为临时紧急救济费，补助总金额为67万元。其中，厦门大学和燕京大学获助经费最多，达到9万元;最低的是武昌文华图书馆专科学校，金额为5000元。[25] 正是从1934年开始，南京国民政府对于私立大学的财政补助进入制度化和常态化阶段。两年后，震旦大学、上海美专和东南医学院等8所高校加入其中，受助院校增至40所，补助的覆盖面进一步扩大。[26]到了1937年，补助名称改为“省私立专科以上学校补助费专款”，河南大学、云南大学等省立大学也加入分配，总额则由72万元增至为122万元。[27]
（三）抗战时期的救济性补助
1937年7月，卢沟桥事变爆发，日本法西斯开始对中国发动全面入侵。国民政府未能在短期内组织起有效的抵抗，被迫迁都重庆，并丧失了东南半壁江山。为了延续中华文脉，保存教育火种，许多大学先后内迁至西南地区继续办学。在这一过程中，公私立大学的不少开支都来源于官方的援手;截止到1939年5月，国民政府已经补助迁徙费37万元。[27]
由于战争对于私立大学的筹款途径造成了严重破坏，为了维持办学，政府及时伸出了援助之手。鉴于“自抗战军兴，迁移后方，举凡图书仪器之运输，校舍之修建，校具之添置，在在需款，所费甚钜，而现在学生大半来自战区，不特无力纳费，且需设法资助其生活，因之学校收入减少支出增加”的现状，教育部于1939年度补助复旦大学13.86万元和大夏大学9.24万元。由于仍然不敷需要，教育部又分别追加补助15万元和8万元。[28]全面抗战时期，获得财政支持力度最大的是南开大学，“按南开现与北大、清华合并为西南联大之一部，经常经费年来均承政府全数拨付”[29]。
从经费用途来看，财政补助除了支付器材运输和校舍兴建的费用之外，还直接用于师生的救济。1938年，教育部决定拨款12万元，作为平津六校的教职员救济金和校产保管费;其中，南开大学上半年的补助额度为8500元。[30]1941年，教育部又拨款100万元补助迁川的各级私立学校，用于救济师生的生活;其中，金陵大学、齐鲁大学等9所私立大学分得49.7万元。[31]值得一提的是，国民政府还先后拨款设立了贷金和公费生制度，令不少私立大学的学子减轻了经济压力。根据1938年《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》规定，贷金分为全额（每月8元或10元）、半额（每月4元或5元）两种;“家在战区，费用来源断绝，经确切证明必需救济者”可以提出申请，“私立专科以上学校得照本办法参酌办理”[32]。据统计，武昌中华大学有一半学生享受到贷金;复旦大学的覆盖率也达到了30%。[33]1943年，官方将贷金制度取消，改行公费生制度。私立大学的部分学生可以享受乙种公费生待遇（免膳费）;其中，医、药、工科的覆盖率为70%，理、农科则为50%。[34]1944年，内迁成都的燕京大学招收新生380人，获得的生活补助费（25万元）远超学费（19万元）。[35]
从总体上看，在全面抗战期间，财政补助成为私立大学的生命之源，占歲入的比重超过60%;其中，最高年份（1941年）占比高达78.2%。[36]因此，从经费来源的角度看，许多私立大学已经呈现了公立大学的部分色彩，这也为复旦大学和南开大学走向“国立化”做了铺垫。
（四）抗战胜利后的复员性补助
1945年8月，中国人民经过长期的浴血奋战，终于取得了抗日战争的伟大胜利。随着沦陷区的收复，复员工作随即成为教育界的首要任务。然而，由于战争的摧残，很多学校的硬件设施遭到破坏。以大夏大学而论，“自沪市沦陷后，本校原校址为敌人毁去者计：群力斋、群英斋、大礼堂，实验室、疗养室，各种工场，膳厅及大厦新邨邨舍三十余栋全部夷为平地，仅二三邨舍剩得残垣矗立天空，任人凭吊”[37]。据统计，各校财产损失超过2200万元：其中，南开大学和岭南大学的损失高达300万元以上;金陵大学、东吴大学、大夏大学、光华大学、沪江大学也遭受了数十万乃至上百万元的损失。[38]因此，复员工作的开展有赖于政府的扶助。正如南开大学校长张伯苓所言：“惟南开原有之校舍，设备图书仪器，在战前勉足敷用，均系逐渐添置，经数十年积累而成，自遭敌毁，荡然无存。今欲恢复原状，一时骤难筹集巨款，实非政府资助不克有济。”[39]
在这种情况下，教育部于1946年3月拨款600亿元，用于复员工作;其中，私立学校分得50亿元。[40]此后，鉴于“各校复原经费不敷甚巨”，国民政府又进行了多次追加。[41]同年7月，教育部还拨出美金120万元，加上联合国善后救济总署拨出的美金400万元，用于购置农、工、医三项教育复员器材;其中，岭南大学农学院在普通农业器材和兽医器材分配次序中，分别排在第2位和第4位，优先获得了分配，实现了设备的充实。[42]在官方的经费支持和各方的共同努力下，私立各校的办学工作逐步回归正轨。复员后的广州大学，先后完成了购置校地、扩建礼堂和建筑校舍等基建工程;为此，教育部补助设备费一亿元，以资鼓励。[43]
就在教育复员工作稳步开展的同时，经常性财政补助工作也继续进行。1947年，国民政府拨款51.00006亿元，用于补助省私立专科以上学校。[44]次年，受助学校增至112个，上半年补助金额就达到125亿元。[45]为了补助费分配公平合理，教育部还专门邀请立法院文教委员会委员和其他专家进行多次讨论，并经教育部原有审查委员会详加审查，“一致主张该项补助费中奖励成绩优良而确有进步之学校，应占多数，其余则普遍补助”[46]。
遗憾的是，随着内战加剧，国民政府滥发纸币，引起物价飞涨。1948年下半年，通货膨胀日益严重，上海的私立大学已经陷入风雨飘摇之中，被迫恳请国民政府施以援手。对此，教育部长朱家骅表示：“关于私立院校的补助教育部一向很关念，但限于预算，所发的补助费只能表示中央鼓励关怀之意。目前私立院校所遭遇经费的困难情形，比较以前更多，当请行政院拨专款补助。”然而，按照教育部工作人员的说法，“这笔专款如请到后，各校所能分到的恐怕为数很少”。在这种情况下，各校只得请求教育部向中央银行进行透支。[47]最终，随着国民政府在大陆统治的崩溃，财政补助宣告终结，私立大学也即将迎来新的命运。 三、财政补助的影响因素
民国时期，私立大学的财政补助在力度和分配方面受到多种因素的影响。具体而言，学校的办学性质和政府的财政状况决定了补助力度，学校的办学水平和校长的人脉关系则造成了补助的差异。上述因素不仅呈现出私立各校的不同面貌，也反映了政府与私立大学之间的微妙关系。
（一）学校的办学性质
如前所述，私立大学在科学研究、社会活动、经济建设、文化传播等领域均有重大贡献，甚至在某些方面可以与公立高校一较高低，但是，政府对国立与私立大学的财政支持却存在着天壤之别。1934年，经常性补助政策出台之后，欧元怀就感叹道：“我们对此上不欲有所评论，惟盼今后将补助费金额，大加扩充，由七十二万元增加到一百四十四万元，因为这七十二万元的补助费，只得勉强比得上一所国立大学最低额的经常费，即使加上一倍的数目，成为一百四十四万元，也还比本年度中央大学一校的经费少二十八万元，比中山大学的经费少三十三万六千元。……政府只需拿出二十所国立大学里面一所还不到的经费预算，便可以扶助三十三所私立大学。”[8]抗战胜利后，私立大学获得的复员经费，也远较公立高校为逊;按照欧元怀的说法，“政府所给我们（大夏大学）的复员经费仅占国立大学数百分之一”[48]。
上述补助力度固然令人遗憾，但以私立大学的办学性质而论，却属于正常现象。私立大学之所以“私立”，恰恰在于其主要经费来源于自筹。因此，在一般情况下，财政拨款不可能成为私立大学的经费支柱，只能作为有益补充。从这个意义上讲，财政补助的增加，往往也意味着政府干预力度的上升和私立大学独立性的下降。正如曾经执教于南开大学的经济学家方显廷所言：“一所私立学校由于其财政上的独立，在一个经受战争困扰的国家里，同时为它带来的也有某种程度上的稳定与持续。学校里的每一位教学人员都确信能够保障有一个体面的生活，而不必为了保住自己的职位，不得不卷入到政治漩涡中。对于教职员工的任命标准，取决于才能和价值，而不取决于其政治背景。”[49]抗战胜利后，当张伯苓向政府提出“在最初十年所需之款，拟请按照北大、清华经费数目，由政府拨付”的请求时，政府就以“可与商改国立”为条件;此后，虽然张氏降低了补助要求，希望学校继续保留“人民社团立场”，但也未能阻止南开大学“国立化”的结局。[50]
（二）政府的财政状况
民国时期，中国长期处于内忧外患之中。群雄逐鹿的北洋政府时期自不待言，即使是南京国民政府在形式上统一全国之后，战火也从未熄灭;全面抗战爆发后，中国更是蒙受了人力、物力和财力的巨大损失。在这种情况下，一方面是军费开支居高不下，另一方面是政府财源遭到破坏，收不抵支的现象持续存在。因此，财政困难成为各届政府所面临的共同难题。由于军事、行政和债务等剛性支出难以有效缩减，压缩经济建设和科教文卫支出就成了必然选择。纵观民国年间，中央教育经费长期在低水平徘徊，远远低于当时西方国家的投入比例。北洋政府时期，教育经费占中央财政支出的比重仅在1%左右;南京国民政府成立后，教育投入虽有提升，多在2%至3%之间，但最高年份（1935年）也仅有3.7%;抗战时期又出现跌落，预算平均值仅为2.44%，实际平均支出更是不到2%。至于地方教育支出，更是时常遭遇挪用和侵占。[51]在这种情况下，教育事业的生存和发展备加艰难。因此，官方即使在主观上有意加大私立大学的补助力度，财政收入拮据和教育经费短缺的现实也在客观上制约了补助计划的扩展。
需要指出的是，上文是就教育经费的整体投入水平而言，实际上，当财政困难加剧的时候，本来就已经捉襟见肘的补助计划还可能遭遇进一步的影响。1929年，福建省就因为“目前财政困难，收支互抵不敷甚巨”，不得不将厦门大学“公债及现金各三万元”的补助暂缓发放。[52]全面抗战爆发后，国民政府出现了严重的财政危机，西北联合大学、国立艺专、上海商学院、同济大学等公立高校的经费均被削减，私立大学更是无法幸免。[27]从1937年9月开始，南开大学的两项补助（经常费补助和建设事业专款补助）只能按七成拨付。[53]通过上述事例可以看出，健康稳定的财政状况是补助计划顺利开展的保证，也决定了补助计划的落实情况。
（三）学校的办学水平
从理论上看，办学优良的私立大学，得到政府的补助，可以进一步增强办学实力，提供更为优质的高等教育产品;反之，办学不良的私立大学，不仅浪费社会资源，也失去了获得补助的理由。因此，财政补助不仅具有救济的性质，还包含奖励的功能，体现了政府对受助者办学水平的认同与肯定。
民国时期，私立大学的办学水平是政府实施财政补助的重要标尺，这一点在国民政府成立之后表现得尤为明显。1929年，教育部明确表示：“嗣后给予公费补助费之私立专门以上之学校，应以已呈准立案者为限;其有未经呈准立案，而已得公费补助之私立专门以上之学校，倘延至十八年六月，而该校仍未经核准立案，应即将补助费立予停止。”[54]根据《私立大学及专门学校立案条例》的规定，立案的基本条件包括三项：其一，经费（足以维持其学校之常年经费）;其二，设备（有自置之相当校地、校舍、运动场、图书馆、实验室等）;其三，教职员（教职员能合格胜任、专任教员占全数三分之一以上、校长由中国人充任）。上述各项指标多为保证办学水平的必要条件。对于已经立案的私立大学，如果措施失当或者成绩不良，会被撤销立案。[55]1930年，岭南大学、中国公学、上海法政学院等11所私立大学获准立案，上海东亚大学、华国大学、光明大学等9校则因为办理不善被教育部勒令停闭。[56]
从1934年以后的受助名单来看，财政补助成为区分私立大学办学水平的分水岭。一些办学不良的私立大学，大多因为严重缺乏经费而生存艰难，加之无法获取财政补助，最终被淘汰出局。因此，财政补助不仅成为受助高校办学水平的体现，还在一定程度上起到了优胜劣汰的功能，有利于高等教育环境的净化。 （四）校长的人脉关系
与公立高校相比，私立大学缺乏稳定可靠的财政投入，不得不调动社会各界的积极性，拓宽资金来源渠道。诚如张伯苓所言：“盖私人经营之学校，其经济毫无来源，其事业毫无凭借，非得教育同志之负责合作，在校或出校校友之热烈爱护，与夫政府及社会各方之赞助与扶持，决不能奠定基础而日渐滋长也。”[57]在这一过程中，校长的人脉关系尤为重要，无论是社会捐赠还是财政补助的实现，都离不开校长的积极活动与运作。
为了建立有效的人脉关系，各校校长纷纷利用自身资源，积极拓展社交领域。大夏大学校长王伯群身为同盟会元老，在政坛具有一定的影响力。在他的联系动员下，吴铁城、孙科、居正、叶楚伧、孔祥熙、何应钦、王正廷等政界要员陆续担任校董。[58]其中，何应钦作为王伯群的妹夫，最为出力;特别是在艰苦的抗战时期，何应钦多次争取到财政补助，为学校的维持作出了重要贡献。对此，王伯群感言：“敬之（何应钦）对我援助，对大夏爱护，非常可感，不知何以为谢。今年有此数，可与国立相比矣。”[59]与大夏大学相较，南开大学从政府手中获得财政补助的能力更为出色。张伯苓坦言：“南开在战前由政府每年拨给之补助费，约占全部经费三分之一。抗战开始，南开与国立北京、清华两大学合组为西南联合大学后，其经费全由政府拨发。”[39]客观地看，南开大学之所以能够获得政府的重视和支持，不仅源于学校的办学实力和社会声望，更与校长张伯苓的社交能力息息相关。办学伊始，他就努力加强与政府要人的联系，不仅邀请政界名流颜惠庆、周自齐等人加入学校董事会，并与手握实权的地方军政大员张学良、傅作义等人积极交往，获得了他们的援助。[60]特别值得一提的是，张伯苓还通过政治参与、舆论支持等方式，与蒋介石建立并保持了良好的私人关系，在1938年至1946年期间，蒋介石两次参观南开大学，五次拜访张伯苓。二者之间的私谊也成为南开大学能够多次受助的关键原因，张伯苓甚至可以绕开教育部，直接向蒋介石申请财政补助。[61]
四、余论
民国时期，私立大学在民间和政府的共同襄赞下，取得了较大程度的发展。1949年，全国共有高校205所，其中私立大学81所（含教会大学21所），占比39.5%，这还不包括已经改为国立的南开大学（1946年）、复旦大学（1941年）、厦门大学（1936）和同济大学（1927年）。[62]在办学过程中，它们破除千难万险，为国家和社会输送了许多专业人才，得到了社会各界的认同。特别是在民族危亡的历史关头，许多私立大学毅然承载起时代使命，为国家民族生存独立而坚持奋斗，在中国高等教育史上书写了可歌可泣的辉煌篇章。
中华人民共和国成立后，随着大规模院系调整工作的开展，私立大学经过拆分与合并，全部改为公立。从这一时刻起，私立高等教育暂时告别了历史舞台。改革开放以后，国家对民间办学的限制逐步放开，以浙江树人大学、黄河科技学院为代表的私立大学先后出现。进入21世纪，在高等教育事业蓬勃发展的大趋势下，私立大学的队伍也不断壮大。以2019年为例，我国民办高校共计757所（含独立学院257所，成人高校1所），占比28.16%;普通本专科招生219.69万人，占比24.01%。[63]“近年来，我国民办高校发展迅速并取得很大成绩，成为高等教育事业的重要组成部分。这对于满足人民群众接受高等教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，以及深化高等教育办学体制改革，具有重要的积极作用。”[64]
需要指出的是，民办高校在数量日益增长的同时，资金短缺的现象也愈加突出。目前，民办高校过分依赖学费收入维持办学，社会捐赠和学校创收的效果均不理想;特别是普遍存在的“招生难”现象，更是加剧了经费的紧张。究其原因，主要是因为中国当代的民办高校还处于成长阶段，在师资建设、办学质量、校园文化等方面难以和公办高校媲美，难以得到社会的高度认可，由此引发生源危机和经费危机，并形成恶性循环。在这种情况下，一方面是民办高校需要努力拓宽筹资渠道，例如，“新时期的民办高校通过与企业的联姻或以企业为后盾来改变依赖学费收入的局面，可能是民办高校办出高水平的‘中国模式’”[65]，另一方面，政府也应当加大扶持力度，建立健全财政补助机制。诚如当代学者所论：“公共财政的使命和民办高等教育的属性已经充分说明了公共财政资助民办高等教育的必要性与正当性。”[66]因此，当代中国民办高等教育的高质量发展，仍然离不开政府的关怀和支持;民国时期私立大学的发展经验，可以提供一定的借鉴和启示。
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（责任编辑 刘第红）
收稿日期：2021-04-12
作者简介：刘巍，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，历史学博士。（蚌埠/233030）
关键词：私立大学;财政补助;经费;校长
中国近代高等教育起源于清末，并在民国时期得到了进一步发展。在官方和民间的共同努力下，高等院校如雨后春笋般出现，成为教育版图上的熠熠星光。按照经费来源划分，当时的高等院校可以分为公立和私立两类。其中，公立大学由官方举办，经费主要来自于财政拨款;相比之下，私立大学的经费以学费为主，以社会捐款、财政补助、校产收入为辅。[1]作为私立大学办学经费的重要来源之一，财政补助体现了官方对私立高等教育事业的关怀与支持，在一定程度上为私立大学的生存与发展提供了有益的帮助。因此，对财政补助展开研究，不仅有助于考察私立大学的生存境况，也可以借此探究政府对民间办学的态度。
目前所见，学术界已经对民国时期私立大学的经费来源有所关注，但现有研究大多以粗线条勾勒为主，只是对各种融资方式进行了梳理和介绍，未能专门针对财政补助问题进行详细考察。有鉴于此，本文拟从私立大学的社会贡献和经费困境入手，讨论财政补助的合理性和必要性;在此基础上，分时段考察财政补助的政策演进，揭示财政补助的影响因素，以期丰富对中国近代高等教育史（特别是私立大学发展史）的研究。
一、财政补助的理由
从概念上看，财政补助是指政府为了实现一定的目标，对受助单位或个人提供的经济层面的扶持。就私立高等教育而言，政府实施财政补助主要基于以下两个方面的考虑，一是对高等教育的“正外部性”予以补偿，二是缓解办学机构的经费压力。民国时期，私立大学撑起了高等教育事业的半边天，在人才培养方面作出了重要的社会贡献;同时，私立大学受制于自身属性，大多难以从学费和社会捐赠中获取充足和稳定的办学资金，因而常常为经费问题所困扰。在这种情况下，给予私立大学一定的财政补助，兼具合理性和必要性。
（一）私立大学的社会贡献
根据经济学理论，某种行为对他人产生的影响被称为“外部性”。一般认为，高等教育可以增强受教育者的劳动技能和综合素质，带来就业机会和收入水平的提升，有助于受教育者获得更高的个人收益。同时，对于社会而言，高等教育有助于人力资本的形成和科学知识的传播，可以带动经济增长和文化繁荣，促进社会进步。可见，高等教育不仅给受教育者带来了私人收益，也外溢产生了社会收益，具有“正外部性”。在这种情况下，由于私人收益低于社会收益，高等教育的供给往往受到抑制，无法达到最优水平。因此，政府有必要介入高等教育，进行财政投入，这种做法可以刺激供给，有助于高等教育资源的配置达到最优状态。
民国时期，私立大学是高等院校的重要组成部分。“私立大学之设，实补救当今大学教育不足之唯一途径。”[2]从1937年的数据来看，中国共有私立大学（含独立学院和专科学校）47所，占全国高校总数（91所）的51.7%;在校生（含本科生、专科生）人数为12880人，占全国高校在校生总数（31188人）的41.3%;本届毕业生（含本科生、专科生）人数2452人，占全国高校毕业生人数（6841人）的35.8%。[3]到了1947年度，私立大学（含独立学院和专科学校）已达79所，占全国高校总数（207所）的38.2%;在校生人数（含研究生、大学生、专科及专修科生）为58156人，占全国高校在校生总数（155036人）的37.5%;本届毕业生（含本科生、专科生）人数7538人，占全国高校毕业生人数（25098人）的30%。[4]
在人才培养方面，私立大学的贡献度较之公立大学而言，也不遑多让。“若干私立大学，因受经济之束缚，课程设备未免简陋，然实事求是，成绩优越，足与国立大学并驾齐驱者，亦不在少数。……私立大学在国内的地位，是不可轻视的，成绩亦有可观。年来专门人材，多有借重于私立大学者。据查北京之朝阳大学，为全国法科成绩之最优的。至于商业专材，首推上海之复旦大学。”[5]实际上，中国现代史上的许多精英人物都有在私立大学求学的经历，如物理学家吴大猷（南开大学）、神经生理学家冯德培（复旦大学）、病毒学家汤飞凡（湘雅医学院）、经济学家郭大力（大夏大学）、语言学家周有光（光华大学）、哲学家宗白华（同济大學）、遗传学家方宗熙（厦门大学）、教育家陶行知（金陵大学）、历史学家吴晗（中国公学）、美术家徐悲鸿（震旦大学）、法学家吴经熊（东吴大学）、民族学家杨堃（中法大学）、翻译家朱生豪（之江大学）、企业家荣毅仁（圣约翰大学）、作家谢婉莹（燕京大学）、记者萧乾（辅仁大学）、诗人徐志摩（沪江大学）等。他们在科学研究、社会活动、经济建设、文化传播等领域发挥了重要作用，为中国的现代化进程作出了积极贡献。
由上可见，私立大学与公立大学相比，固然在经费来源方面存在不同;但是，上述差异并不能掩盖双方在人才培养方面的一致目标，也不能否认私立大学产生的社会收益。因此，政府在出资兴办公立大学的同时，也应当为私立大学提供一定程度的财政补助。诚如时人所论：“国家对于大学制度的改善，与夫对于大学发展的进行，不应当只注重其国立者，并且要注重其私立者。私立大学虽然是由于少数人自由之创办，但是其目的其效用，总是积极的对社会国家而发生影响，所以政府对他绝不能加以歧视。……国家对于私立大学，应该每年提出一定的巨额经费，作为奖励津贴之用，视其学校之成绩如何而按额分配之。”[6]
（二）私立大学的经费困境
民国时期，除了洋人兴办的教会大学拥有相对稳固的差会拨款之外，由国人开办的私立大学只能依靠有限的学费和社会捐款苦苦支撑，经费状况大多难以与公立大学相媲美。从当时的普遍情况来看，“至于私立大学，相形未免可怜，收入既无固定之来源，设备又不容简陋，学费本为进项之大宗，然因受年来不景气之影响，欠缴学费者颇不乏其人，学校收入因之遂减，而支出非惟不能减除，因生活高涨之故，预算反而增加，财力虽竭，仍需维持，苦则苦矣”[5]。以1931年度为例，国立大学（13所）的经费共计13478760元，在校生13173人，生均经费1023.2元;其中，清华大学生均经费最高，达到2839.6元，武汉大学和同济大学的生均经费也超过2000元，即使是生均经费最低的北平师范大学，也达到673.1元。相比之下，私立大学（10所，不含教会大学）的经费共计2985364元，在校生6003人，生均经费只有497.3元。除了中法大学因为拥有中法基金的息金和庚款补助而一枝独秀以外，余者的生均经费均不足千元。生均经费最高的南开大学，也仅有781元;复旦大学和大夏大学的生均经费更是低至100多元。至于私立学院和私立专科学校，经费状况也普遍不如同级别的公立高校。[7]对此，时任大夏大学副校长欧元怀痛心地表示：“同为大学，而有如此惊人的差数，可知绝非合理的现象。”[8]该校学生更是发出了“何幸而为‘国’，何不幸而为‘私’”的嗟叹。[9] 在经费短缺的情况下，许多私立大学在图书设备购置和师资队伍建设等方面陷入困境。“教育部各大学的视察报告中，对于私立学校的批评中，老是有三件不满，第一便是设备不周，第二便是招生太滥，第三便是程度不均，然这三件事，都是由于经济不足而来。”[10]1933年，教育部派员视察复旦大学就发现，“该校院系过多，财力有限，办理难著成效……设备方面，图书不多，理学院仪器药品、各项实验设备，及土木系之模型标本材料实验设备，均感缺乏”;此外，专任教员很少，兼课教师的比例竟然高达80%。两年后，教育部再度派员视察，发现该校仍然存在着“经费颇多亏空”和“兼任教员数额尚嫌过多”等问题。[11]
客观地看，复旦大学的窘境对于许多私立大学而言，并不鲜见。南开大学作为当时私立大学的翘楚，也常常因为经费不足而坐视师资流失。经济学家何廉讲述：“在1929年夏季，许多工作多年的关键的教师，包括萧遽、蒋廷黻、肖公权和李继侗一起离开南开去清华了，这对教学工作和学校的声誉都造成了不可挽回的损失。由于南开拿不出那么多的薪金，让他们复职简直是不可能的。……张伯苓校长对于南开的资金匮乏以及在一个根本谈不上工业化的社会中提高薪水的困难均深有体会。”[12]1930年代，出于“矫正文法科教育之畸形发展，注重造就多数实科人才”的目的，教育部又对于各类高校文、法、商、教育等学科的招生规模进行了限制。[13]在这种情况下，许多私立大学的收入来源受到冲击，经费状况进一步恶化。对此，教育家邱椿担忧地表示：“自限制招生令颁布以后，学费一项收入已锐减，要想靠它来维持学校，那是不可能的。……以五毛或一元半一小时的薄薪如何能聘请好教授呢？若将每生所交学费额增高，在农村破产和城市凋敝的今日，试问学生如何负担得起？”[14]
由上可见，经费短缺已经成为私立大学生存和发展的严重障碍。对此，社会舆论疾呼：“设备不足，管理不周，教学不力，这些都是不容否认的事实。造成此种现象之原因当然不止一端，但其中最重要的似乎仍是经费的支绌。国内私立大学，除极少数外，没有不闹穷的，能做到薪水不欠，现状能维持，校务不停顿，已是化尽心力了，那里有余力来添设备、谋改进呢？……政府不谋私立大学的改进则已，若仍不忍视其自生自灭，则除一方面补助经费一方面积极指导外别无他途。”[15]从这个意义上讲，政府对于私立大学进行财政补助，具有现实层面的必要性和紧迫性。
二、财政补助的政策演进
民国成立之后，官方对于私立大学的财政补助即告出现，并贯穿20世纪上半叶。财政补助以中央为主，地方个别省份在条件允许的情况下，也偶有补助。在不同的时间段，中央立足于私立大学的办学质量和经费状况，兼顾时局变化和特殊需要，采取了不同的补助方略。从整体上看，补助政策经历了从临时性向经常性的演进趋势;在受到战争影响的时候，还出现了以救济和复员为目的的专项补助，成为私立大学维持办学的主要动力。
（一）北洋政府时期的临时性补助
民国肇始，中国迎来了私立大学的办学热潮。从数量来看，北洋政府时期的私立大学层出不穷，甚至一度与公立高校并驾齐驱。但是，这一时期，私立大学并没有获得长期稳定的财政补助，主要是因为如下两个原因。其一，中央财政长期困难。辛亥之后，国内政局长期动荡，中央由各派势力轮流坐庄，地方上则是军阀割据状态。在群雄逐鹿的环境下，各省财政自收自支，中央缺乏充足的财源，财政长期处于困境之中。[16]因此，新生的高等教育事业难以得到官方的有力扶持，不要说是民间投资的私立大学，即使是中央兴办的国立大学，也时常遇到经费困难。1920年代初，由于欠薪严重，北京大学、北京高等师范学校、北京法政专门学校等8所国立高校的教职员工被迫向政府发起了索薪运动，以至于酿成了震惊中外的血案。[17]其二，私立大学办学混乱。北洋政府时期，私人办学门槛较低，其中有不少是以敛财为目的。因此，当时的私立大学虽然数量繁多，但是办学质量却大多低劣，名不副实者甚多。[18]由于政治环境动荡不安，政府也没有足够的精力对私立大学进行有效监管，以至于不少学校根本不在政府的立案之列，双方未能构建良性互动的关系。
基于上述原因，政府只能在特殊情况下给予个别学校临时性补助，作为应急之用。1917年，中国与德国断交，由德国人创建的同济德文医工学堂（同济大学前身）立刻陷入绝境。在事关存亡的紧要关头，经过各方的努力，中央最終决定由华人董事接收办学，改名为同济医工专门学校，并由财政部和江苏省财政厅分别拨款每月4000元予以补助，帮助学校成功渡过难关，也在中国高等教育版图上保住了这颗明珠。[19]相比之下，更有影响力的财政补助来自于庚款。1925年，官方决定从法国退还的部分庚子赔款中拨出150万元作为临时教育经费，发给国立大学使用。消息传出之后，位于北京的朝阳、中国、民国、平民、华北等5所私立大学积极向政府陈情，要求平均分配。[20]经过不懈努力，中央最终决定拨款十万，对上述5所私立大学进行补助。[21]受到这项政策的鼓舞，国内其他20多所私立大学也纷纷要求效仿;官方则以此为契机，要求对各校的设备、经费、教职员资格和学生程度进行考核，并将立案作为申请补助的前提条件。[22]上述规定也成为日后国民政府清理私立大学办学乱象，继而实行经常性财政补助的先声。
（二）国民政府前期的经常性补助
南京国民政府成立后，中央先后颁布了《私立大学及专门学校立案条例》（1927年12月）、《私立学校条例》（1928年2月）、《私立学校校董会条例》（1928年2月）等政策文件，着手对私立大学进行整顿。从这个时候起，中国的私立大学逐步进入规范化办学阶段，补助私立大学的长期性计划也正式提上了议事日程。
1930年8月，国民政府颁布《私立大学、专科学校奖励与取缔办法》，明确规定：“凡已经立案之私立大学、学院及专科学校成绩优良者，得由中央或省市政府酌量拨款补助，或由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助。”[23]1934年5月，国民政府又颁布《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》，正式规定了补助的具体细节，受助对象以“办理成绩优良而经费困难，未得公私机关之充分补助者”为条件。其中，理、工、农、医学科的受助额度不低于70%，以便扶持其发展。经费为每年72万元，规定70%用于补充设备，30%用于添设特种科目的教席。为此，教育部还专门设立审查委员会，对各校的申请条件进行审查。[24]同年7月，经过为期一周的审查，教育部决定对厦门大学、燕京大学等32所私立大学给予补助。在经费的分配方面，较原计划有所调整：以科别而言，理工农医占比80.7%，文法商教育占比19.3%;以费别而言，设备费占比81.5%，教席费占比18.5%。由于扣除5万元作为临时紧急救济费，补助总金额为67万元。其中，厦门大学和燕京大学获助经费最多，达到9万元;最低的是武昌文华图书馆专科学校，金额为5000元。[25] 正是从1934年开始，南京国民政府对于私立大学的财政补助进入制度化和常态化阶段。两年后，震旦大学、上海美专和东南医学院等8所高校加入其中，受助院校增至40所，补助的覆盖面进一步扩大。[26]到了1937年，补助名称改为“省私立专科以上学校补助费专款”，河南大学、云南大学等省立大学也加入分配，总额则由72万元增至为122万元。[27]
（三）抗战时期的救济性补助
1937年7月，卢沟桥事变爆发，日本法西斯开始对中国发动全面入侵。国民政府未能在短期内组织起有效的抵抗，被迫迁都重庆，并丧失了东南半壁江山。为了延续中华文脉，保存教育火种，许多大学先后内迁至西南地区继续办学。在这一过程中，公私立大学的不少开支都来源于官方的援手;截止到1939年5月，国民政府已经补助迁徙费37万元。[27]
由于战争对于私立大学的筹款途径造成了严重破坏，为了维持办学，政府及时伸出了援助之手。鉴于“自抗战军兴，迁移后方，举凡图书仪器之运输，校舍之修建，校具之添置，在在需款，所费甚钜，而现在学生大半来自战区，不特无力纳费，且需设法资助其生活，因之学校收入减少支出增加”的现状，教育部于1939年度补助复旦大学13.86万元和大夏大学9.24万元。由于仍然不敷需要，教育部又分别追加补助15万元和8万元。[28]全面抗战时期，获得财政支持力度最大的是南开大学，“按南开现与北大、清华合并为西南联大之一部，经常经费年来均承政府全数拨付”[29]。
从经费用途来看，财政补助除了支付器材运输和校舍兴建的费用之外，还直接用于师生的救济。1938年，教育部决定拨款12万元，作为平津六校的教职员救济金和校产保管费;其中，南开大学上半年的补助额度为8500元。[30]1941年，教育部又拨款100万元补助迁川的各级私立学校，用于救济师生的生活;其中，金陵大学、齐鲁大学等9所私立大学分得49.7万元。[31]值得一提的是，国民政府还先后拨款设立了贷金和公费生制度，令不少私立大学的学子减轻了经济压力。根据1938年《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》规定，贷金分为全额（每月8元或10元）、半额（每月4元或5元）两种;“家在战区，费用来源断绝，经确切证明必需救济者”可以提出申请，“私立专科以上学校得照本办法参酌办理”[32]。据统计，武昌中华大学有一半学生享受到贷金;复旦大学的覆盖率也达到了30%。[33]1943年，官方将贷金制度取消，改行公费生制度。私立大学的部分学生可以享受乙种公费生待遇（免膳费）;其中，医、药、工科的覆盖率为70%，理、农科则为50%。[34]1944年，内迁成都的燕京大学招收新生380人，获得的生活补助费（25万元）远超学费（19万元）。[35]
从总体上看，在全面抗战期间，财政补助成为私立大学的生命之源，占歲入的比重超过60%;其中，最高年份（1941年）占比高达78.2%。[36]因此，从经费来源的角度看，许多私立大学已经呈现了公立大学的部分色彩，这也为复旦大学和南开大学走向“国立化”做了铺垫。
（四）抗战胜利后的复员性补助
1945年8月，中国人民经过长期的浴血奋战，终于取得了抗日战争的伟大胜利。随着沦陷区的收复，复员工作随即成为教育界的首要任务。然而，由于战争的摧残，很多学校的硬件设施遭到破坏。以大夏大学而论，“自沪市沦陷后，本校原校址为敌人毁去者计：群力斋、群英斋、大礼堂，实验室、疗养室，各种工场，膳厅及大厦新邨邨舍三十余栋全部夷为平地，仅二三邨舍剩得残垣矗立天空，任人凭吊”[37]。据统计，各校财产损失超过2200万元：其中，南开大学和岭南大学的损失高达300万元以上;金陵大学、东吴大学、大夏大学、光华大学、沪江大学也遭受了数十万乃至上百万元的损失。[38]因此，复员工作的开展有赖于政府的扶助。正如南开大学校长张伯苓所言：“惟南开原有之校舍，设备图书仪器，在战前勉足敷用，均系逐渐添置，经数十年积累而成，自遭敌毁，荡然无存。今欲恢复原状，一时骤难筹集巨款，实非政府资助不克有济。”[39]
在这种情况下，教育部于1946年3月拨款600亿元，用于复员工作;其中，私立学校分得50亿元。[40]此后，鉴于“各校复原经费不敷甚巨”，国民政府又进行了多次追加。[41]同年7月，教育部还拨出美金120万元，加上联合国善后救济总署拨出的美金400万元，用于购置农、工、医三项教育复员器材;其中，岭南大学农学院在普通农业器材和兽医器材分配次序中，分别排在第2位和第4位，优先获得了分配，实现了设备的充实。[42]在官方的经费支持和各方的共同努力下，私立各校的办学工作逐步回归正轨。复员后的广州大学，先后完成了购置校地、扩建礼堂和建筑校舍等基建工程;为此，教育部补助设备费一亿元，以资鼓励。[43]
就在教育复员工作稳步开展的同时，经常性财政补助工作也继续进行。1947年，国民政府拨款51.00006亿元，用于补助省私立专科以上学校。[44]次年，受助学校增至112个，上半年补助金额就达到125亿元。[45]为了补助费分配公平合理，教育部还专门邀请立法院文教委员会委员和其他专家进行多次讨论，并经教育部原有审查委员会详加审查，“一致主张该项补助费中奖励成绩优良而确有进步之学校，应占多数，其余则普遍补助”[46]。
遗憾的是，随着内战加剧，国民政府滥发纸币，引起物价飞涨。1948年下半年，通货膨胀日益严重，上海的私立大学已经陷入风雨飘摇之中，被迫恳请国民政府施以援手。对此，教育部长朱家骅表示：“关于私立院校的补助教育部一向很关念，但限于预算，所发的补助费只能表示中央鼓励关怀之意。目前私立院校所遭遇经费的困难情形，比较以前更多，当请行政院拨专款补助。”然而，按照教育部工作人员的说法，“这笔专款如请到后，各校所能分到的恐怕为数很少”。在这种情况下，各校只得请求教育部向中央银行进行透支。[47]最终，随着国民政府在大陆统治的崩溃，财政补助宣告终结，私立大学也即将迎来新的命运。 三、财政补助的影响因素
民国时期，私立大学的财政补助在力度和分配方面受到多种因素的影响。具体而言，学校的办学性质和政府的财政状况决定了补助力度，学校的办学水平和校长的人脉关系则造成了补助的差异。上述因素不仅呈现出私立各校的不同面貌，也反映了政府与私立大学之间的微妙关系。
（一）学校的办学性质
如前所述，私立大学在科学研究、社会活动、经济建设、文化传播等领域均有重大贡献，甚至在某些方面可以与公立高校一较高低，但是，政府对国立与私立大学的财政支持却存在着天壤之别。1934年，经常性补助政策出台之后，欧元怀就感叹道：“我们对此上不欲有所评论，惟盼今后将补助费金额，大加扩充，由七十二万元增加到一百四十四万元，因为这七十二万元的补助费，只得勉强比得上一所国立大学最低额的经常费，即使加上一倍的数目，成为一百四十四万元，也还比本年度中央大学一校的经费少二十八万元，比中山大学的经费少三十三万六千元。……政府只需拿出二十所国立大学里面一所还不到的经费预算，便可以扶助三十三所私立大学。”[8]抗战胜利后，私立大学获得的复员经费，也远较公立高校为逊;按照欧元怀的说法，“政府所给我们（大夏大学）的复员经费仅占国立大学数百分之一”[48]。
上述补助力度固然令人遗憾，但以私立大学的办学性质而论，却属于正常现象。私立大学之所以“私立”，恰恰在于其主要经费来源于自筹。因此，在一般情况下，财政拨款不可能成为私立大学的经费支柱，只能作为有益补充。从这个意义上讲，财政补助的增加，往往也意味着政府干预力度的上升和私立大学独立性的下降。正如曾经执教于南开大学的经济学家方显廷所言：“一所私立学校由于其财政上的独立，在一个经受战争困扰的国家里，同时为它带来的也有某种程度上的稳定与持续。学校里的每一位教学人员都确信能够保障有一个体面的生活，而不必为了保住自己的职位，不得不卷入到政治漩涡中。对于教职员工的任命标准，取决于才能和价值，而不取决于其政治背景。”[49]抗战胜利后，当张伯苓向政府提出“在最初十年所需之款，拟请按照北大、清华经费数目，由政府拨付”的请求时，政府就以“可与商改国立”为条件;此后，虽然张氏降低了补助要求，希望学校继续保留“人民社团立场”，但也未能阻止南开大学“国立化”的结局。[50]
（二）政府的财政状况
民国时期，中国长期处于内忧外患之中。群雄逐鹿的北洋政府时期自不待言，即使是南京国民政府在形式上统一全国之后，战火也从未熄灭;全面抗战爆发后，中国更是蒙受了人力、物力和财力的巨大损失。在这种情况下，一方面是军费开支居高不下，另一方面是政府财源遭到破坏，收不抵支的现象持续存在。因此，财政困难成为各届政府所面临的共同难题。由于军事、行政和债务等剛性支出难以有效缩减，压缩经济建设和科教文卫支出就成了必然选择。纵观民国年间，中央教育经费长期在低水平徘徊，远远低于当时西方国家的投入比例。北洋政府时期，教育经费占中央财政支出的比重仅在1%左右;南京国民政府成立后，教育投入虽有提升，多在2%至3%之间，但最高年份（1935年）也仅有3.7%;抗战时期又出现跌落，预算平均值仅为2.44%，实际平均支出更是不到2%。至于地方教育支出，更是时常遭遇挪用和侵占。[51]在这种情况下，教育事业的生存和发展备加艰难。因此，官方即使在主观上有意加大私立大学的补助力度，财政收入拮据和教育经费短缺的现实也在客观上制约了补助计划的扩展。
需要指出的是，上文是就教育经费的整体投入水平而言，实际上，当财政困难加剧的时候，本来就已经捉襟见肘的补助计划还可能遭遇进一步的影响。1929年，福建省就因为“目前财政困难，收支互抵不敷甚巨”，不得不将厦门大学“公债及现金各三万元”的补助暂缓发放。[52]全面抗战爆发后，国民政府出现了严重的财政危机，西北联合大学、国立艺专、上海商学院、同济大学等公立高校的经费均被削减，私立大学更是无法幸免。[27]从1937年9月开始，南开大学的两项补助（经常费补助和建设事业专款补助）只能按七成拨付。[53]通过上述事例可以看出，健康稳定的财政状况是补助计划顺利开展的保证，也决定了补助计划的落实情况。
（三）学校的办学水平
从理论上看，办学优良的私立大学，得到政府的补助，可以进一步增强办学实力，提供更为优质的高等教育产品;反之，办学不良的私立大学，不仅浪费社会资源，也失去了获得补助的理由。因此，财政补助不仅具有救济的性质，还包含奖励的功能，体现了政府对受助者办学水平的认同与肯定。
民国时期，私立大学的办学水平是政府实施财政补助的重要标尺，这一点在国民政府成立之后表现得尤为明显。1929年，教育部明确表示：“嗣后给予公费补助费之私立专门以上之学校，应以已呈准立案者为限;其有未经呈准立案，而已得公费补助之私立专门以上之学校，倘延至十八年六月，而该校仍未经核准立案，应即将补助费立予停止。”[54]根据《私立大学及专门学校立案条例》的规定，立案的基本条件包括三项：其一，经费（足以维持其学校之常年经费）;其二，设备（有自置之相当校地、校舍、运动场、图书馆、实验室等）;其三，教职员（教职员能合格胜任、专任教员占全数三分之一以上、校长由中国人充任）。上述各项指标多为保证办学水平的必要条件。对于已经立案的私立大学，如果措施失当或者成绩不良，会被撤销立案。[55]1930年，岭南大学、中国公学、上海法政学院等11所私立大学获准立案，上海东亚大学、华国大学、光明大学等9校则因为办理不善被教育部勒令停闭。[56]
从1934年以后的受助名单来看，财政补助成为区分私立大学办学水平的分水岭。一些办学不良的私立大学，大多因为严重缺乏经费而生存艰难，加之无法获取财政补助，最终被淘汰出局。因此，财政补助不仅成为受助高校办学水平的体现，还在一定程度上起到了优胜劣汰的功能，有利于高等教育环境的净化。 （四）校长的人脉关系
与公立高校相比，私立大学缺乏稳定可靠的财政投入，不得不调动社会各界的积极性，拓宽资金来源渠道。诚如张伯苓所言：“盖私人经营之学校，其经济毫无来源，其事业毫无凭借，非得教育同志之负责合作，在校或出校校友之热烈爱护，与夫政府及社会各方之赞助与扶持，决不能奠定基础而日渐滋长也。”[57]在这一过程中，校长的人脉关系尤为重要，无论是社会捐赠还是财政补助的实现，都离不开校长的积极活动与运作。
为了建立有效的人脉关系，各校校长纷纷利用自身资源，积极拓展社交领域。大夏大学校长王伯群身为同盟会元老，在政坛具有一定的影响力。在他的联系动员下，吴铁城、孙科、居正、叶楚伧、孔祥熙、何应钦、王正廷等政界要员陆续担任校董。[58]其中，何应钦作为王伯群的妹夫，最为出力;特别是在艰苦的抗战时期，何应钦多次争取到财政补助，为学校的维持作出了重要贡献。对此，王伯群感言：“敬之（何应钦）对我援助，对大夏爱护，非常可感，不知何以为谢。今年有此数，可与国立相比矣。”[59]与大夏大学相较，南开大学从政府手中获得财政补助的能力更为出色。张伯苓坦言：“南开在战前由政府每年拨给之补助费，约占全部经费三分之一。抗战开始，南开与国立北京、清华两大学合组为西南联合大学后，其经费全由政府拨发。”[39]客观地看，南开大学之所以能够获得政府的重视和支持，不仅源于学校的办学实力和社会声望，更与校长张伯苓的社交能力息息相关。办学伊始，他就努力加强与政府要人的联系，不仅邀请政界名流颜惠庆、周自齐等人加入学校董事会，并与手握实权的地方军政大员张学良、傅作义等人积极交往，获得了他们的援助。[60]特别值得一提的是，张伯苓还通过政治参与、舆论支持等方式，与蒋介石建立并保持了良好的私人关系，在1938年至1946年期间，蒋介石两次参观南开大学，五次拜访张伯苓。二者之间的私谊也成为南开大学能够多次受助的关键原因，张伯苓甚至可以绕开教育部，直接向蒋介石申请财政补助。[61]
四、余论
民国时期，私立大学在民间和政府的共同襄赞下，取得了较大程度的发展。1949年，全国共有高校205所，其中私立大学81所（含教会大学21所），占比39.5%，这还不包括已经改为国立的南开大学（1946年）、复旦大学（1941年）、厦门大学（1936）和同济大学（1927年）。[62]在办学过程中，它们破除千难万险，为国家和社会输送了许多专业人才，得到了社会各界的认同。特别是在民族危亡的历史关头，许多私立大学毅然承载起时代使命，为国家民族生存独立而坚持奋斗，在中国高等教育史上书写了可歌可泣的辉煌篇章。
中华人民共和国成立后，随着大规模院系调整工作的开展，私立大学经过拆分与合并，全部改为公立。从这一时刻起，私立高等教育暂时告别了历史舞台。改革开放以后，国家对民间办学的限制逐步放开，以浙江树人大学、黄河科技学院为代表的私立大学先后出现。进入21世纪，在高等教育事业蓬勃发展的大趋势下，私立大学的队伍也不断壮大。以2019年为例，我国民办高校共计757所（含独立学院257所，成人高校1所），占比28.16%;普通本专科招生219.69万人，占比24.01%。[63]“近年来，我国民办高校发展迅速并取得很大成绩，成为高等教育事业的重要组成部分。这对于满足人民群众接受高等教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，以及深化高等教育办学体制改革，具有重要的积极作用。”[64]
需要指出的是，民办高校在数量日益增长的同时，资金短缺的现象也愈加突出。目前，民办高校过分依赖学费收入维持办学，社会捐赠和学校创收的效果均不理想;特别是普遍存在的“招生难”现象，更是加剧了经费的紧张。究其原因，主要是因为中国当代的民办高校还处于成长阶段，在师资建设、办学质量、校园文化等方面难以和公办高校媲美，难以得到社会的高度认可，由此引发生源危机和经费危机，并形成恶性循环。在这种情况下，一方面是民办高校需要努力拓宽筹资渠道，例如，“新时期的民办高校通过与企业的联姻或以企业为后盾来改变依赖学费收入的局面，可能是民办高校办出高水平的‘中国模式’”[65]，另一方面，政府也应当加大扶持力度，建立健全财政补助机制。诚如当代学者所论：“公共财政的使命和民办高等教育的属性已经充分说明了公共财政资助民办高等教育的必要性与正当性。”[66]因此，当代中国民办高等教育的高质量发展，仍然离不开政府的关怀和支持;民国时期私立大学的发展经验，可以提供一定的借鉴和启示。
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（责任编辑 刘第红）
收稿日期：2021-04-12
作者简介：刘巍，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，历史学博士。（蚌埠/233030）