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【摘 要】 目前全过程代建管理模式越来越多地应用于政府投资建设工程项目当中，极大地提高了政府的投资效率。本文结合笔者多年实践经验，探讨了政府投资建设工程项目管理模式的现状，重点针对代建管理模式的特点和项目全过程代建的概念进行阐述，并就代建制模式的推行提出一些建议，以供类似研究探讨。
【关键词】 政府投资项目；代建制；全过程；管理模式
在我国社会经济发展过程中，政府投资建设项目作为一项实现政府职能的重要举措，对市场经济的发展具有促进作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会投资体制改革的不断深入，由计划经济体制沿袭下来的政府投资建设项目管理模式出现许多问题，主要包括效率低、资源浪费和腐败等问题。针对这些问题，国家相关部门及地方政府应对政府投资建设项目管理模式进行改革，改进建设项目的实施方式。这也加快了我国对政府投资建设项目实施代建制的步伐。代建制是近年来发展较快的一种新兴工程管理模式，能够有效地提高工程项目管理水平和投资效率，是一项适合于政府投资建设项目全过程管理的新模式。本文通过探讨政府投资建设项目全过程代建管理，提出一些可行的建议，希望对政府投资管理工作有所帮助。
1 政府投资建设工程项目管理模式现状
政府投资活动主要是以业主方的身份对特定建设项目实施投资、工期和工程質的全面控制。在实践中，主要形成项目指挥部、项目法人责任制、项目基建处室和专业机构型等4种常见类型。
目前我国政府投资建设项目基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，主要包括投资、建设、监管、使用等特征混为一体。
2 代建制管理模式及特点
某地区投资工程管理体制改革自2001年启动，将改革的目标确定为建立同社会主义市场经济体制相适应的决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化的政府投资项目管理模式及其运行机制。
2.1 三级管理模式和遇到的问题
1）调整政府有关投资管理职能；2）完善政府性投资公司的职能；3）培育工程代建市场。
这一模式实现了“投资、建设、管理、运行四分离”的改革目标，提高了项目管理专业化，改革范围既包括原有工程建设组织实施的方式，还包括政府工程投资的领域。
2.2 实行代建制的意义
非经营性政府投资项目实施代建制是社会主义市场经济建设发展的需要，也是规范投资行为、抑制腐败，是克服超概投资的有效途径。
1）代建制的实施是遏制建设项目“三超”现象的有效举措。过去投资项目管理采用的是政府工程投资主体投资、建设、管理、使用“四位一体”的模式。这种“自建、自管、自用”的模式，导致项目的“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）现象严重。
2）实施代建制是实现管理正规化的必然选择。代建单位具有极强的专业性，从而使投资项目在前期决策上更加科学，在后期运营中更加高效。
3）实施代建制是遏制腐败的有效形式。建设工程往往容易成为滋生腐败的土壤。
3 项目全过程代建概念
代建单位根据批准的项目建议书要求，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收实行全过程管理（见图1）。
在项目开始阶段（编制可行性研究报告），业主（投资人）通过一定的方式选定代建人，代建开始的节点既可以安排在编制项目建议书这一点上，也可以视建设工程的特殊性安排在项目前期的其他节点上。在这种模式下，代建人承担项目建设工期、质量和投资风险，以批准的设计概算为标准，节奖超罚。
4 进一步推行全过程代建管理模式的建议
代建管理目前在中国还是一种新兴事物，虽然全国部分省市己经在实行或准备实行，但是其推广普及程度依旧不高。
4.1 优点评价
1）全过程代建制是建设体制的创新和与国际管理接轨的体现，是工程建设项目投融资体制改革过程中出现的建设体制的创新。其重要特征是使“投资、建设、监督、使用”多位一体的项目建设模式的弊端得到改善，使职能分离，责权明确。对于非专业的投资业主，代建单位也可以为其提供专业化服务，可以派出各种专业人才，从而减轻了投资方的工作压力。
2）全过程代建制优化了资源配置。代建模式的实施有利于委托方、代建方各自责任的落实，即业主负责投融资及工程重大事项决策方面的工作，施工、设计、监理单位负责完成建设任务，代建单位负责建设管理工作。实行全过程代建制后，克服了建设项目非专业化管理的难题，让真正具备工程项目管理的专业化人才发挥其自身优势，有利于提高工程整体的建设管理水平，使项目最大限度地发挥投资效益，防范投资风险，大大提高了项目建设的管理水平和成效。
3）全过程代建制使项目的投资者和工程的建设者相分离，更符合国际惯例的操作。政府投资项目融入全球市场，使工程项目对招商引资更具有吸引力，能更大程度地利用国内、国外的资本为经济建设服务。同时能推进我国管理理念和水平向国际先进的管理方式、模式靠拢，并逐步达到完善和成熟。
4）全过程代建管理模式是工程项目管理体制上的改革。代建制使决策权和管理权相分离，又相互制衡，增加了腐败的成本和风险，在一定程度上遏制了腐败的发生。这对工程建设领域的反腐倡廉工作带来了一定的好处。实行全过程代建制，有利于完善工程建设管理竞争机制，可以使专业的项目管理单位增加危机感、紧迫感、责任感，不断提高自身的专业管理水平和服务意识，工作上精益求精。同时有利于业主选择较好的单位进行项目建设管理，确保工程项目在概算的范围内按期保质保量地完成。
4.2 实行全过程代建模式的几点建议
由于全过程代建管理模式是一个新兴的模式，现在仍处于磨合、探索阶段，所以需要在不断的探索和实践中，使其更趋完善和更具有可操作性。
1）首先要有一个思想观念的转变，并且是双向的。也就是投资方和代建方共同改变观念，统一认识。目前代建单位大多脱胎于传统的建设单位或政府基建部门或监理单位，由原来项目管理的甲方角色一下子转换成为各类项目投资商服务的中介机构。在这个过程中，必须转变观念，转换角色，调整心态。 2）在全过程代建模式的实际操作中，业主最关心的是工程投资的成本和使用情况。投资方对成本的控制很严，追求花最少的钱办最大的事，代建单位也应积极适应这种变化。因此，代建单位不仅要及时做好每个月的工程进度、资金计划及使用情况等报表外，还应把好设计变更及联系单的签证关，按联系单实现测算成本，严防投资失控。同时为调动代建单位、监理单位等的积极性，在协议中明确节约成本合理化的建议被采纳实施以后，让代建单位和监理单位参与适当比例分成。
3）完善和健全代建市场的法律法规，健全与代建制相关的配套制度（政府监管制度、统一代建费用取费标准、工程担保与保险制度、建立奖惩措施、统一资质认证、建立市场准入和清出制度、专业人士管理制度），使代建模式的进一步推广施行能够有一个良好的市场管理体制，从而使其能够步入良性发展。
4）规范代建制合同，加强政府监管。规范的代建合同应该包含基本代建管理内容，确定各方在合同中的风险，内容应该涵盖项目全过程，主要是代建单位的职责、代建费用的约定、奖惩办法以及其他约定等。代建项目合同的管理除了委托人和代建人的自身管理外，政府有关部门（如工商部门、建设部门等）应依据职权划分，加强对代建项目合同的监督管理。政府投资建设项目必须实行特殊的合同条件，合同中给予政府解除合同的特权，并规定支付的一些特殊程序。
5）调整必要的管理架构，强化项目的实施程序和内容。一般，代建单位组织项目全程代建的实施流程和内容。
6）大力发展工程咨询业，培育综合性的项目管理公司，建立现代化的代建企业制度。目前，在我国具有代建制资质的企业，几乎完全是隶属于某一个政府机关。带有垄断色彩的行为对于企业的眼前发展非常有利，但对于企业的长期发展是相当不利的；行业的垄断限制了竞争。应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。
5 结语
全过程代建管理模式在我国现在仍处于磨合、探索阶段，需要政府相关部门和事业单位不断进行探索和优化。相信随着政府投资建设项目代建制的不断发展，政府会逐步完善有关代建制的程序流程和保险制度，并且開展工程建设全过程代建项目管理服务，以此满足建设企业在市场竞争中的发展需要。
参考文献
[1] 林作明；王萍.政府性投资项目代建模式探讨[J].财政研究.2009年第07期
[2] 张玉林.浅议政府投资项目代建管理[J].城市建设理论研究.2012年第04期
【关键词】 政府投资项目；代建制；全过程；管理模式
在我国社会经济发展过程中，政府投资建设项目作为一项实现政府职能的重要举措，对市场经济的发展具有促进作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会投资体制改革的不断深入，由计划经济体制沿袭下来的政府投资建设项目管理模式出现许多问题，主要包括效率低、资源浪费和腐败等问题。针对这些问题，国家相关部门及地方政府应对政府投资建设项目管理模式进行改革，改进建设项目的实施方式。这也加快了我国对政府投资建设项目实施代建制的步伐。代建制是近年来发展较快的一种新兴工程管理模式，能够有效地提高工程项目管理水平和投资效率，是一项适合于政府投资建设项目全过程管理的新模式。本文通过探讨政府投资建设项目全过程代建管理，提出一些可行的建议，希望对政府投资管理工作有所帮助。
1 政府投资建设工程项目管理模式现状
政府投资活动主要是以业主方的身份对特定建设项目实施投资、工期和工程質的全面控制。在实践中，主要形成项目指挥部、项目法人责任制、项目基建处室和专业机构型等4种常见类型。
目前我国政府投资建设项目基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，主要包括投资、建设、监管、使用等特征混为一体。
2 代建制管理模式及特点
某地区投资工程管理体制改革自2001年启动，将改革的目标确定为建立同社会主义市场经济体制相适应的决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化的政府投资项目管理模式及其运行机制。
2.1 三级管理模式和遇到的问题
1）调整政府有关投资管理职能；2）完善政府性投资公司的职能；3）培育工程代建市场。
这一模式实现了“投资、建设、管理、运行四分离”的改革目标，提高了项目管理专业化，改革范围既包括原有工程建设组织实施的方式，还包括政府工程投资的领域。
2.2 实行代建制的意义
非经营性政府投资项目实施代建制是社会主义市场经济建设发展的需要，也是规范投资行为、抑制腐败，是克服超概投资的有效途径。
1）代建制的实施是遏制建设项目“三超”现象的有效举措。过去投资项目管理采用的是政府工程投资主体投资、建设、管理、使用“四位一体”的模式。这种“自建、自管、自用”的模式，导致项目的“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）现象严重。
2）实施代建制是实现管理正规化的必然选择。代建单位具有极强的专业性，从而使投资项目在前期决策上更加科学，在后期运营中更加高效。
3）实施代建制是遏制腐败的有效形式。建设工程往往容易成为滋生腐败的土壤。
3 项目全过程代建概念
代建单位根据批准的项目建议书要求，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收实行全过程管理（见图1）。
在项目开始阶段（编制可行性研究报告），业主（投资人）通过一定的方式选定代建人，代建开始的节点既可以安排在编制项目建议书这一点上，也可以视建设工程的特殊性安排在项目前期的其他节点上。在这种模式下，代建人承担项目建设工期、质量和投资风险，以批准的设计概算为标准，节奖超罚。
4 进一步推行全过程代建管理模式的建议
代建管理目前在中国还是一种新兴事物，虽然全国部分省市己经在实行或准备实行，但是其推广普及程度依旧不高。
4.1 优点评价
1）全过程代建制是建设体制的创新和与国际管理接轨的体现，是工程建设项目投融资体制改革过程中出现的建设体制的创新。其重要特征是使“投资、建设、监督、使用”多位一体的项目建设模式的弊端得到改善，使职能分离，责权明确。对于非专业的投资业主，代建单位也可以为其提供专业化服务，可以派出各种专业人才，从而减轻了投资方的工作压力。
2）全过程代建制优化了资源配置。代建模式的实施有利于委托方、代建方各自责任的落实，即业主负责投融资及工程重大事项决策方面的工作，施工、设计、监理单位负责完成建设任务，代建单位负责建设管理工作。实行全过程代建制后，克服了建设项目非专业化管理的难题，让真正具备工程项目管理的专业化人才发挥其自身优势，有利于提高工程整体的建设管理水平，使项目最大限度地发挥投资效益，防范投资风险，大大提高了项目建设的管理水平和成效。
3）全过程代建制使项目的投资者和工程的建设者相分离，更符合国际惯例的操作。政府投资项目融入全球市场，使工程项目对招商引资更具有吸引力，能更大程度地利用国内、国外的资本为经济建设服务。同时能推进我国管理理念和水平向国际先进的管理方式、模式靠拢，并逐步达到完善和成熟。
4）全过程代建管理模式是工程项目管理体制上的改革。代建制使决策权和管理权相分离，又相互制衡，增加了腐败的成本和风险，在一定程度上遏制了腐败的发生。这对工程建设领域的反腐倡廉工作带来了一定的好处。实行全过程代建制，有利于完善工程建设管理竞争机制，可以使专业的项目管理单位增加危机感、紧迫感、责任感，不断提高自身的专业管理水平和服务意识，工作上精益求精。同时有利于业主选择较好的单位进行项目建设管理，确保工程项目在概算的范围内按期保质保量地完成。
4.2 实行全过程代建模式的几点建议
由于全过程代建管理模式是一个新兴的模式，现在仍处于磨合、探索阶段，所以需要在不断的探索和实践中，使其更趋完善和更具有可操作性。
1）首先要有一个思想观念的转变，并且是双向的。也就是投资方和代建方共同改变观念，统一认识。目前代建单位大多脱胎于传统的建设单位或政府基建部门或监理单位，由原来项目管理的甲方角色一下子转换成为各类项目投资商服务的中介机构。在这个过程中，必须转变观念，转换角色，调整心态。 2）在全过程代建模式的实际操作中，业主最关心的是工程投资的成本和使用情况。投资方对成本的控制很严，追求花最少的钱办最大的事，代建单位也应积极适应这种变化。因此，代建单位不仅要及时做好每个月的工程进度、资金计划及使用情况等报表外，还应把好设计变更及联系单的签证关，按联系单实现测算成本，严防投资失控。同时为调动代建单位、监理单位等的积极性，在协议中明确节约成本合理化的建议被采纳实施以后，让代建单位和监理单位参与适当比例分成。
3）完善和健全代建市场的法律法规，健全与代建制相关的配套制度（政府监管制度、统一代建费用取费标准、工程担保与保险制度、建立奖惩措施、统一资质认证、建立市场准入和清出制度、专业人士管理制度），使代建模式的进一步推广施行能够有一个良好的市场管理体制，从而使其能够步入良性发展。
4）规范代建制合同，加强政府监管。规范的代建合同应该包含基本代建管理内容，确定各方在合同中的风险，内容应该涵盖项目全过程，主要是代建单位的职责、代建费用的约定、奖惩办法以及其他约定等。代建项目合同的管理除了委托人和代建人的自身管理外，政府有关部门（如工商部门、建设部门等）应依据职权划分，加强对代建项目合同的监督管理。政府投资建设项目必须实行特殊的合同条件，合同中给予政府解除合同的特权，并规定支付的一些特殊程序。
5）调整必要的管理架构，强化项目的实施程序和内容。一般，代建单位组织项目全程代建的实施流程和内容。
6）大力发展工程咨询业，培育综合性的项目管理公司，建立现代化的代建企业制度。目前，在我国具有代建制资质的企业，几乎完全是隶属于某一个政府机关。带有垄断色彩的行为对于企业的眼前发展非常有利，但对于企业的长期发展是相当不利的；行业的垄断限制了竞争。应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。
5 结语
全过程代建管理模式在我国现在仍处于磨合、探索阶段，需要政府相关部门和事业单位不断进行探索和优化。相信随着政府投资建设项目代建制的不断发展，政府会逐步完善有关代建制的程序流程和保险制度，并且開展工程建设全过程代建项目管理服务，以此满足建设企业在市场竞争中的发展需要。
参考文献
[1] 林作明；王萍.政府性投资项目代建模式探讨[J].财政研究.2009年第07期
[2] 张玉林.浅议政府投资项目代建管理[J].城市建设理论研究.2012年第04期