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摘 要：构建农村基本公共服务体系，是近年来我国在社会主义新农村建设中为满足农民群众基本公共服务需求和保障农民群众基本权益而提出的一项重大战略构想。这一重要理念及战略构想的提出，与农村基本公共服务建设的历史沿革和现实状况是密不可分的。
关键词：农村；基本公共服务；供给现状
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2010）-12-0039-02
一、我国农村基本公共服务供给的历史回顾
（一）传统农业社会农村基本公共服务供给状况
传统农业社会时期，农村公共服务供给的特征为乡绅主导的自我供给。乡绅供给的动机往往出于利他主义的考虑，即非常注重其在乡村社会的声誉、威望，而不是单纯追求经济上的利益。他们提供维持乡村社会财产安全、生活安全与秩序的公共服务，并在关系大多数成员的公益事业举办中起到组织和积极筹资的作用。传统农业社会的这种公共服务供给体制局限于乡村社会较小的范围内，并且对大型公共设施提供往往力不从心。如涉及到大型的水利设施建设等，就会因财力不足和组织成本高昂而陷入困境。
（二）人民公社时期农村公共服务供给状况
建国后，我国现代化建设选择了优先发展重工业战略，实行城乡分割的计划经济体制。在农村，生产资料属于国家所有，农民在人民公社的统一安排下投工、投劳，人民公社给予农民评工记分。在分配制度上，分配计划由社决定，以工分制为主要分配形式。这样在“多取少予，农业哺育工业”的制度安排和其它具体分配制度下，农村公共服务制度内供给明显不足，主要依靠制度外供给。
这种政府主导的低水平公共服务，基本满足了当时农业生产以及农村发展的需要。如公共医疗保健体系和乡村基础教育为农民提供价廉物美甚至免费的公共服务：改善了农村的卫生环境，比较有效地抑制了传染病、寄生虫病和地方病的流行；改善了农民的健康状况，在总体卫生投入不高的情况下，大幅度降低了死亡率，特别是婴儿死亡率；动员和组织农民大大改善了农业生产的基础条件。
（三）家庭承包制至税费改革前农村公共服务供给状况
家庭承包责任制到税费改革前，农村公共服务的供给与人民公社时期相比没有根本性变化，仍没有纳入制度内供给轨道，还是以制度外供给为主。农民被理所当然地视为农村公共服务的供给主体，要自己买单，承担各种税费为农村公共服务筹集资金。与人民公社时期相比有所不同的是，农民作为公共服务的供给主体显性化了。在这一时期，乡镇政府名义上承担了农村公共服务供给的责任。按现行宪法的规定，乡级政府的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。分析宪法的规定，除领导本乡镇经济发展的任务外，其它都属于农村公共服务供给的范畴。但事实上，乡镇政府往往围绕“以经济建设为中心”集中精力进行农业经济生产，经济职能强化的同时弱化了公共服务职能。
（四）税费改革后至今农村公共服务供给状况
税费改革后，对于农村社区内公共服务供给的决策，采取了一事一议的形式，并规定每个农民每年最高的集资额不得超过七元。但是，农村税费改革并未更新农村公共服务供给的体制，涉及到农业生产和农民生存环境方面的公共服务的提供，仍以农民自给自足为主。从实质上讲，农民并未摆脱农村公共服务供给主体的责任。税费改革后，乡镇政府资金短缺。目前农村乡镇财政基本上是典型的“吃饭财政”。对许多乡镇领导来说，自身的生存和乡镇政府的正常运转是他们重中之重的任务。加上现实中政府的经济建设偏好，农村公共服务供给不仅总量不足而且结构严重失衡。
二、我国农村基本公共服务供给现状
（一）城乡公共服务供给的不平衡
1、基础设施类公共服务的差距
基础设施类公共服务主要指交通道路、农田水利、用水用电用气等基础设施建设，它为农村经济的发展提供了物质基础。基础设施类公共服务供给的不足成为农村生产发展、农民生活改善的瓶颈。基础设施类公共服务城乡差距明显并有进一步扩大的趋势。多年来，公共财政资金集中投向城市基础设施建设。近几年，农村基础设施建设暴露出来的问题越来越严重。突出表现在以下四个方面:交通不便，乡村通路问题仍得不到解决;电力资源短缺，电价昂贵;水利设施陈旧，调节能力不强;大型农用固定资产短缺，农业机械化程度低。
2、基础教育服务的差距
有限的义务教育经费主要投向城镇，并且农村义务教育环境与城市之间也存在较大的差距。从硬件来看，农村学校办学条件差，教学和办公环境、教学仪器、实验设备、图书资料与城市相比有天壤之别。在甘肃农村的很多学校根本就没有电脑，也没有图书室。有些学校危改资金缺乏，仍存在安全隐患。从软件上看，最主要的问题是师资队伍建设。农村师资质量远低于城市，农村小学教师具有大专及以上学历的比例低于城市。甘肃农村中小学的许多年轻骨干或优秀教师流向城市，又造成教育人才流失和人心不稳，教育质量无法得到保障。
3、社会保障服务的差距
与居民基本生活权利相关的社会保障，在城市地区有养老保险、医疗保险和失业保险较为完备的保障体系，且政府给予资助。但在广大的农村地区，大多数农民甚至对这些保险的存在一无所知，更别提能得到充分的享受。农民与饥饿、疾病作斗争却享受不到应有的养老、医疗等社会保障服务。
4、医疗卫生服务的差距
现在甘肃许多乡镇的卫生院医疗设备简陋、医护人员水平低。农村乡镇卫生院人员中，拥有本科学历的人员少。村级卫生室一般是一个医生兼护士，这些医生基本上没有专业学历，医疗设备就是一个听筒，即使是这样的卫生室，还没在全省普及。甘肃农村人均卫生费用不仅与城市人均卫生费用有较大差距，而且低于全国人均卫生总费用。
5、就业服务的差距
城乡就业服务的差距主要体现在三个方面:一是就业的平等性差距(或者说就业环境)，即不因出身、地域而受到歧视的差距;二是就业的能力差距，即胜任某种工作应具备的身体素质和文化素质的差距;三是就业的岗位(机会)差距，即有充足的工作岗位来满足就业需求的差距。
城乡居民就业服务不平衡，农民长期处于就业不平等状态。对于户籍概念下的农民就业，尤其是外出打工长期采取歧视的政策。农民不能平等就业，更谈不上在公共服务方面享受当地居民的平等待遇。农民就业能力、就业机会和城市居民相比也有很大的差距，农民整体素质不高，就业能力低下。目前城市所开设的一些公益性的职业培训机构主要针对城镇下岗职工，而农村现有的就业技能培训主要由一些私人部门或机构举办，只有一定经济实力的农民能参加，大多数农民得不到有效的就业技能培训，外出打工或从事非农就业时也只能干一些粗活、脏活、累活。
（二）农村各地区公共服务供给的失衡
在现行农村公共服务供给体制下，农村各地区公共服务供给差距主要表现在农村各地区公共服务政府供给差距与农民在公共服务享受上的差距两个方面。
在现行农村公共服务供给体制下，我国一些财政较宽裕的地区，地方政府或农村社区提供较多的公共服务;而其它经济较为落后的地区，公共服务的供给短缺。在大部分贫困地区及少数山、林及民族区，地方政府背负庞大的债务，拖欠教师工资的现象比比皆是，有的地方甚至连政府工作人员的工资都无力发放，更别说其它公共服务的供给。随之，农村各地区公共服务政府供给的差距导致了农民在公共服务享用上的差距。
（三）农村公共服务供给与需求的不平衡
1、政府供给总量不足且供给结构不平衡
首先，政府农村公共服务供给总量不足。从现状上看，目前我国农村公共服务供给不足主要体现在两个方面。第一，农业生产急需的公共服务供给严重不足。比如大型的农田水利设施、农作物良种开发与培育以及有关农产品市场供求信息预测等。第二，涉及到农村可持续发展的公共服务供给严重短缺。这些公共服务包括农村基础教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。
其次，政府农村公共服务供给结构失衡。现阶段，我国农村公共服务供给结构失衡主要体现在四个方面。第一，重硬轻软。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的公共服务的生产和供给，如对上级要求考核的防洪、防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计筹集资金加以实施。而对农业科技的推广应用、农业信息系统的建设等公共服务却没有太高的积极性。第二，重短期轻长期。农村短期公共服务由于见效快、易出政绩，一些地方政府对此表现出极高的供给热情，即使农民没有需求，甚至农民无力承担，当地政府也会积极供给。相对于短期公共服务的供给过剩，那些见效慢、期限长的战略性和可持续发展的公共服务供给则严重不足，如农民文化水平低、农村医疗保障普遍缺乏、农村环境保护不到位等。
第三，重“政绩”轻质量。在政治目标最大化的驱动下，为创造政绩，一些地方政府不顾本地的客观条件，大肆兴建休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等虚造声势的项目，并冠之以“建设新农村、提高农民生活条件”的美名。对于已提供公共服务的维护、维修和农民生产、生活所需的公共服务方面，由于耗资大、成效不如前者明显，供给意愿便不强烈，以至于农村电网老化、道路尘土飞扬等现象比比皆是。第四，公共服务供给由政权中心向外供给呈递减之势。距离政权中心越近，农村公共服务的供给就相对地越量大质优;反之，距离政权中心越远，公共服务的供给就量少质次。
2、农民需求得不到满足且对已有的服务评价不高
首先，农民的公共服务需求普遍得不到满足。税费改革后，农民在面临生产和生活的公共需求问题时，求助政府公共服务供给解决的比较少。根据华中师范大学中国农村问题研究中心的全国抽样调查结果，当前农民最迫切的需求主要集中在三个领域:一是公共设施建设，包括农田水利、乡村道路及文化设施等严重不足;二是信息技术支持，尤其是农业生产和生活以及务工就业信息、技术和技能的支持；三是社会保障机制，包括医疗卫生、养老保障以及公共安全等。
其次，农民对已有的公共服务评价不高。在有限的资源用于提供公共服务的领域，农民对其质量评价不高。以化肥、农药等农资服务的供给为例，笔者在调查中发现，农民多靠自己解决，村集体或乡镇农资部门供给的价格与市价相差无几，但服务态度较差，甚至有以次充好、假冒伪劣现象。有的农户在乡镇农资部门买到假化肥，心有余悸，对此评价不高并影响到周围亲戚朋友。
（四）乡镇政府供给能力目标期望与现实之间的不平衡
1、乡镇政府公共服务供给能力的下降
乡镇政府公共服务供给能力的下降主要体现为税费改革后财政上的吃紧。税费改革后，这些费用逐步取消，主要依靠上级政府的财政转移支付填补财政缺口，农村公共服务供给开始转向制度内供给为主。而当前财政转移支付制度设计不合理，上级政府的转移支付对乡镇政府来说总是存在较大缺口。
2、乡镇政府供给偏好与农民需求偏好的不平衡
乡镇政府的价值取向定位是“经济建设型”而非“公共服务型”。乡镇基层政府承担着沉重的经济建设压力，基本无心也无力关注公共服务。税费改革后，乡镇政府的价值偏好仍然倾向于经济建设，即使提供公共服务，也是以政治利益最大化为目标，热衷于投资一些凸显“形象”、易出政绩的短期公共项目。对于农村公共服务供给的需求中，乡镇主要负责人把农村公路、农田水利、义务教育放在优先考虑的位置，而农民对农村教育(含义务教育、职业教育)、农业科技的运用、推行合作医疗的需求更强烈。从中可以看出，乡镇政府供给的偏好与农民需求的偏好有显著差别。
参考文献:
[1]叶文辉.农村公共产品供给制度变迁的分析[J].中国经济史研究,2005,(3):76.
[2]匡远配,汪三贵.中国农村公共产品研究综述[J].新疆农垦经济,2005,(5).
[3]刘建平,龚东生.税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨[J].中国行政管理,2005,(7).
[4]林万龙.家庭联产承包责任制的实施与中国农村社区公共产品供给制度变迁[J].中国农村发展研究报告,社会科学文献出版社,2002.
关键词：农村；基本公共服务；供给现状
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2010）-12-0039-02
一、我国农村基本公共服务供给的历史回顾
（一）传统农业社会农村基本公共服务供给状况
传统农业社会时期，农村公共服务供给的特征为乡绅主导的自我供给。乡绅供给的动机往往出于利他主义的考虑，即非常注重其在乡村社会的声誉、威望，而不是单纯追求经济上的利益。他们提供维持乡村社会财产安全、生活安全与秩序的公共服务，并在关系大多数成员的公益事业举办中起到组织和积极筹资的作用。传统农业社会的这种公共服务供给体制局限于乡村社会较小的范围内，并且对大型公共设施提供往往力不从心。如涉及到大型的水利设施建设等，就会因财力不足和组织成本高昂而陷入困境。
（二）人民公社时期农村公共服务供给状况
建国后，我国现代化建设选择了优先发展重工业战略，实行城乡分割的计划经济体制。在农村，生产资料属于国家所有，农民在人民公社的统一安排下投工、投劳，人民公社给予农民评工记分。在分配制度上，分配计划由社决定，以工分制为主要分配形式。这样在“多取少予，农业哺育工业”的制度安排和其它具体分配制度下，农村公共服务制度内供给明显不足，主要依靠制度外供给。
这种政府主导的低水平公共服务，基本满足了当时农业生产以及农村发展的需要。如公共医疗保健体系和乡村基础教育为农民提供价廉物美甚至免费的公共服务：改善了农村的卫生环境，比较有效地抑制了传染病、寄生虫病和地方病的流行；改善了农民的健康状况，在总体卫生投入不高的情况下，大幅度降低了死亡率，特别是婴儿死亡率；动员和组织农民大大改善了农业生产的基础条件。
（三）家庭承包制至税费改革前农村公共服务供给状况
家庭承包责任制到税费改革前，农村公共服务的供给与人民公社时期相比没有根本性变化，仍没有纳入制度内供给轨道，还是以制度外供给为主。农民被理所当然地视为农村公共服务的供给主体，要自己买单，承担各种税费为农村公共服务筹集资金。与人民公社时期相比有所不同的是，农民作为公共服务的供给主体显性化了。在这一时期，乡镇政府名义上承担了农村公共服务供给的责任。按现行宪法的规定，乡级政府的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。分析宪法的规定，除领导本乡镇经济发展的任务外，其它都属于农村公共服务供给的范畴。但事实上，乡镇政府往往围绕“以经济建设为中心”集中精力进行农业经济生产，经济职能强化的同时弱化了公共服务职能。
（四）税费改革后至今农村公共服务供给状况
税费改革后，对于农村社区内公共服务供给的决策，采取了一事一议的形式，并规定每个农民每年最高的集资额不得超过七元。但是，农村税费改革并未更新农村公共服务供给的体制，涉及到农业生产和农民生存环境方面的公共服务的提供，仍以农民自给自足为主。从实质上讲，农民并未摆脱农村公共服务供给主体的责任。税费改革后，乡镇政府资金短缺。目前农村乡镇财政基本上是典型的“吃饭财政”。对许多乡镇领导来说，自身的生存和乡镇政府的正常运转是他们重中之重的任务。加上现实中政府的经济建设偏好，农村公共服务供给不仅总量不足而且结构严重失衡。
二、我国农村基本公共服务供给现状
（一）城乡公共服务供给的不平衡
1、基础设施类公共服务的差距
基础设施类公共服务主要指交通道路、农田水利、用水用电用气等基础设施建设，它为农村经济的发展提供了物质基础。基础设施类公共服务供给的不足成为农村生产发展、农民生活改善的瓶颈。基础设施类公共服务城乡差距明显并有进一步扩大的趋势。多年来，公共财政资金集中投向城市基础设施建设。近几年，农村基础设施建设暴露出来的问题越来越严重。突出表现在以下四个方面:交通不便，乡村通路问题仍得不到解决;电力资源短缺，电价昂贵;水利设施陈旧，调节能力不强;大型农用固定资产短缺，农业机械化程度低。
2、基础教育服务的差距
有限的义务教育经费主要投向城镇，并且农村义务教育环境与城市之间也存在较大的差距。从硬件来看，农村学校办学条件差，教学和办公环境、教学仪器、实验设备、图书资料与城市相比有天壤之别。在甘肃农村的很多学校根本就没有电脑，也没有图书室。有些学校危改资金缺乏，仍存在安全隐患。从软件上看，最主要的问题是师资队伍建设。农村师资质量远低于城市，农村小学教师具有大专及以上学历的比例低于城市。甘肃农村中小学的许多年轻骨干或优秀教师流向城市，又造成教育人才流失和人心不稳，教育质量无法得到保障。
3、社会保障服务的差距
与居民基本生活权利相关的社会保障，在城市地区有养老保险、医疗保险和失业保险较为完备的保障体系，且政府给予资助。但在广大的农村地区，大多数农民甚至对这些保险的存在一无所知，更别提能得到充分的享受。农民与饥饿、疾病作斗争却享受不到应有的养老、医疗等社会保障服务。
4、医疗卫生服务的差距
现在甘肃许多乡镇的卫生院医疗设备简陋、医护人员水平低。农村乡镇卫生院人员中，拥有本科学历的人员少。村级卫生室一般是一个医生兼护士，这些医生基本上没有专业学历，医疗设备就是一个听筒，即使是这样的卫生室，还没在全省普及。甘肃农村人均卫生费用不仅与城市人均卫生费用有较大差距，而且低于全国人均卫生总费用。
5、就业服务的差距
城乡就业服务的差距主要体现在三个方面:一是就业的平等性差距(或者说就业环境)，即不因出身、地域而受到歧视的差距;二是就业的能力差距，即胜任某种工作应具备的身体素质和文化素质的差距;三是就业的岗位(机会)差距，即有充足的工作岗位来满足就业需求的差距。
城乡居民就业服务不平衡，农民长期处于就业不平等状态。对于户籍概念下的农民就业，尤其是外出打工长期采取歧视的政策。农民不能平等就业，更谈不上在公共服务方面享受当地居民的平等待遇。农民就业能力、就业机会和城市居民相比也有很大的差距，农民整体素质不高，就业能力低下。目前城市所开设的一些公益性的职业培训机构主要针对城镇下岗职工，而农村现有的就业技能培训主要由一些私人部门或机构举办，只有一定经济实力的农民能参加，大多数农民得不到有效的就业技能培训，外出打工或从事非农就业时也只能干一些粗活、脏活、累活。
（二）农村各地区公共服务供给的失衡
在现行农村公共服务供给体制下，农村各地区公共服务供给差距主要表现在农村各地区公共服务政府供给差距与农民在公共服务享受上的差距两个方面。
在现行农村公共服务供给体制下，我国一些财政较宽裕的地区，地方政府或农村社区提供较多的公共服务;而其它经济较为落后的地区，公共服务的供给短缺。在大部分贫困地区及少数山、林及民族区，地方政府背负庞大的债务，拖欠教师工资的现象比比皆是，有的地方甚至连政府工作人员的工资都无力发放，更别说其它公共服务的供给。随之，农村各地区公共服务政府供给的差距导致了农民在公共服务享用上的差距。
（三）农村公共服务供给与需求的不平衡
1、政府供给总量不足且供给结构不平衡
首先，政府农村公共服务供给总量不足。从现状上看，目前我国农村公共服务供给不足主要体现在两个方面。第一，农业生产急需的公共服务供给严重不足。比如大型的农田水利设施、农作物良种开发与培育以及有关农产品市场供求信息预测等。第二，涉及到农村可持续发展的公共服务供给严重短缺。这些公共服务包括农村基础教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。
其次，政府农村公共服务供给结构失衡。现阶段，我国农村公共服务供给结构失衡主要体现在四个方面。第一，重硬轻软。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的公共服务的生产和供给，如对上级要求考核的防洪、防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计筹集资金加以实施。而对农业科技的推广应用、农业信息系统的建设等公共服务却没有太高的积极性。第二，重短期轻长期。农村短期公共服务由于见效快、易出政绩，一些地方政府对此表现出极高的供给热情，即使农民没有需求，甚至农民无力承担，当地政府也会积极供给。相对于短期公共服务的供给过剩，那些见效慢、期限长的战略性和可持续发展的公共服务供给则严重不足，如农民文化水平低、农村医疗保障普遍缺乏、农村环境保护不到位等。
第三，重“政绩”轻质量。在政治目标最大化的驱动下，为创造政绩，一些地方政府不顾本地的客观条件，大肆兴建休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等虚造声势的项目，并冠之以“建设新农村、提高农民生活条件”的美名。对于已提供公共服务的维护、维修和农民生产、生活所需的公共服务方面，由于耗资大、成效不如前者明显，供给意愿便不强烈，以至于农村电网老化、道路尘土飞扬等现象比比皆是。第四，公共服务供给由政权中心向外供给呈递减之势。距离政权中心越近，农村公共服务的供给就相对地越量大质优;反之，距离政权中心越远，公共服务的供给就量少质次。
2、农民需求得不到满足且对已有的服务评价不高
首先，农民的公共服务需求普遍得不到满足。税费改革后，农民在面临生产和生活的公共需求问题时，求助政府公共服务供给解决的比较少。根据华中师范大学中国农村问题研究中心的全国抽样调查结果，当前农民最迫切的需求主要集中在三个领域:一是公共设施建设，包括农田水利、乡村道路及文化设施等严重不足;二是信息技术支持，尤其是农业生产和生活以及务工就业信息、技术和技能的支持；三是社会保障机制，包括医疗卫生、养老保障以及公共安全等。
其次，农民对已有的公共服务评价不高。在有限的资源用于提供公共服务的领域，农民对其质量评价不高。以化肥、农药等农资服务的供给为例，笔者在调查中发现，农民多靠自己解决，村集体或乡镇农资部门供给的价格与市价相差无几，但服务态度较差，甚至有以次充好、假冒伪劣现象。有的农户在乡镇农资部门买到假化肥，心有余悸，对此评价不高并影响到周围亲戚朋友。
（四）乡镇政府供给能力目标期望与现实之间的不平衡
1、乡镇政府公共服务供给能力的下降
乡镇政府公共服务供给能力的下降主要体现为税费改革后财政上的吃紧。税费改革后，这些费用逐步取消，主要依靠上级政府的财政转移支付填补财政缺口，农村公共服务供给开始转向制度内供给为主。而当前财政转移支付制度设计不合理，上级政府的转移支付对乡镇政府来说总是存在较大缺口。
2、乡镇政府供给偏好与农民需求偏好的不平衡
乡镇政府的价值取向定位是“经济建设型”而非“公共服务型”。乡镇基层政府承担着沉重的经济建设压力，基本无心也无力关注公共服务。税费改革后，乡镇政府的价值偏好仍然倾向于经济建设，即使提供公共服务，也是以政治利益最大化为目标，热衷于投资一些凸显“形象”、易出政绩的短期公共项目。对于农村公共服务供给的需求中，乡镇主要负责人把农村公路、农田水利、义务教育放在优先考虑的位置，而农民对农村教育(含义务教育、职业教育)、农业科技的运用、推行合作医疗的需求更强烈。从中可以看出，乡镇政府供给的偏好与农民需求的偏好有显著差别。
参考文献:
[1]叶文辉.农村公共产品供给制度变迁的分析[J].中国经济史研究,2005,(3):76.
[2]匡远配,汪三贵.中国农村公共产品研究综述[J].新疆农垦经济,2005,(5).
[3]刘建平,龚东生.税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨[J].中国行政管理,2005,(7).
[4]林万龙.家庭联产承包责任制的实施与中国农村社区公共产品供给制度变迁[J].中国农村发展研究报告,社会科学文献出版社,2002.