论文部分内容阅读
摘要 我国公务制度经历了从无到有的过程，公务员制度的建构随着我们的社会大环境而变化，它在我国特有的环境下产生就必然受制于环境。它有自己的特色，却也受着我国体制的制约，面临多重困境。要变革这种局面，我们需要更为强硬的社会环境。
关键词 公务员制度 环境 制度
中图分类号：D693 文献标识码：A
我国从建国以来，社会环境不断发生着变迁，社会环境的巨大变迁也促使着制度方面的变革。作为制度变革的一方面，我国公务员制度经历了一个渐进的过程。建国后的很长一段时，我国在公务员的制度化方面都没有太大进展，公务员的任用、选拔、退休等方面缺乏制度规范，在现实层面导致了公务员的管理混乱，滋生了许多不良现象。随着我国的政治环境的改善、经济也逐渐步上正轨，我国面临由计划经济向市场经济转变的大环境， 同时国际大气候也在不断向我国输送变革资源，发达国家的制度模式诱导着我们的变革方向。内外环境促使我国在探寻出路。早在1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度……关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定……认真调查研究，比较各国经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”1982年按照干部“四化”标准，开始调整各级领导班子。1984年，中组部和原劳动人事部根据中央书记的要求着手起草《国家工作人员法》。1985年更名为《国家行政机关工作人员条例》，与1986年形成第十稿，下半年更名为《国家公务员暂行条例》，即第11稿，在中央层传阅。1987年党的十三大和1988年全国七届人大召开，决定建立国家公务员制度。1989年开始在国务院六个部委试点。1990年在深圳和哈尔滨两市试点。1922年初邓小平南巡讲话，全国增加了许多推行公务员制度的试点。1992年10月党的十四大报告指出，尽快推行公务员制度。在此期间，《国家公务员暂行条例》修改稿已达26稿。1993年8月14日，李鹏总理正式签署颁发条例，决定于1993年10月1日开始实施。 至此，我国的公务员管理有了正式制度的支撑。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，该法自2006年1月1日正式实施，成为我国公务员管理的基本制度规范。
一、理论架构
任何制度的产生都有其特别的制度环境，从一般意义上讲，是环境催生了制度的形成。因为环境是一个客观存在的大气候，人的思想行动时刻都受着周围环境的影响，而这些环境进而会影响我们的价值判断，而一旦我们的价值判读因此而确定后，我们的制度也就自然会被我们的价值判断左右着。当然，我们从制度到价值再到制度的分析模式并不是一种单向的流动。从一般的常识我们便知，制度也可能塑造一种环境。制度经济学给我们的一个最基本的判断是：制度是一个国家或社会进步或倒退的根本因素。从表面上看，一个社会的进步抑或倒退确实与制度有十分紧密的联系，但我们并不赞同制度决定论。因为当我们进一步追问制度的来源时，我们就会陷入困境。因为制度毕竟不可能凭空而生，按照一般的逻辑，根源的部分才是事物的决定因素。当我们追问制度的来源问题时，我们自然会想到社会环境。从社会现实层面，我们能够找到大量支撑这一论点的例证。从各国多样化的制度模式上，我们就能看到社会环境对制度的影响。正是环境的不同，才导致了制度上的差异。同时，环境不仅决定了产生什么样的制度，还决定了制度的效力。制度移植的“水土不服”即说明了制度环境对制度效力的影响。在此，用图式表示为：
我们得出的结论是，虽然制度也在促使环境的变化，但从根源上考察，则是环境决定了制度，制度的形成和变迁也正是环境变迁的结果。一种制度要发挥作用必须要有与之相适应的社会环境，否则制度的效用就会受到影响。在严重的情况下，制度就成了一种摆设，为非正式规则所取代，这就是我们常说的潜规则。
正式规则不起作用，即证明这种制度不符合当时当地的环境。当正式规则与社会环境严重不符时，就会形成一种制度变革的压力，最终实现制度的变革。
二、我国公务员制度建构的生态环境
一种制度从无到有，从雏形到不断完善，总会伴随着社会大环境的变化。我国公务员制度的建构过程也一样，社会环境的变迁促使了我国公务员制度的建立，并进而影响了我国公务员制度的内容，形成了自己的特色。我们可以将从建国后的社会环境划分为两个阶段。
第一阶段：建国后到改革开放（1949-1978）。
建国之初，我们面临内忧外患的社会环境，抓生产、抓革命成了这一时期的主题。社会环境的不稳定、加上政策导向的失误，使得正式的制度规范很难建立，再加上那一时期特殊的政治环境，即使有正式的制度规范都很难发挥作用。在那个时代，人们对制度的需求是不足的，自然地，制度的缺失也就成为普遍现象。再加上建国后，我党并未意识到这种管理模式存在的弊端，尤其是未能得到最高领导层的重视，因此，这种管理模式被逐渐固定了下来，党管干部原则就成了仅有原则而无制度的公务员管理模式。
第二阶段：1978年至今。
1978年后，我国的社会大环境大为改善。政治上停止了残酷斗争，经济上走上了具有中国特色的社会主义市场经济道路。社会环境稳定了，在稳定的环境下，人们才有可能进一步寻求更高的需求，有需求才可能形成變革的压力。从政治斗争走向以经济建设为中心的大转变，需要的不仅是人、财、物，更多是有一套能给人们权利和尊严的制度规范。这样的规范起码应具备公平、透明的特点，并能为人们所尊崇。权力应得到足够的限制，否则就必然侵蚀社会和个人利益，这是一个现代人所具有的常识道理。而我们为获取这样的常识付出了惨重的代价。当我们发现再这样发展不下去的时候，环境迫使我们不得不进行变革。在由计划经济向市场经济的转变过程中，我们发现过去那中权力高度集中、领导干部掌握很少受限制的权力很难再维持下去，于是，我们迫切需要变革我国的政治系统。作为改革的一方面，公务员的改革也被提上了日程。以前的那种仅凭领导个人意愿录用公务员的制度带来了严重的积弊，公务员素质差次不齐，权力巨大，并且很少受到监督，由此造成了行政效率低下、腐败盛行。于是，我们急切的要寻找一条出路，需要结合本国实际逐步建立起了现在的公务员制度。 三、我国公务员制度的特点及现实困境
我国公务员制度虽然借鉴了国外公务员制度的一些方面，但总体上来看，本土特色更为突出。它没有西方的两官分途和政治中立，而是实行的党管干部和强调政治立场的正确性。这两点最能体现我国公务员制度的特色。我党领导着我国的各方面建设，它必然要体现作为执政党的意志，这一点对任何国家和政党都是适用的。由党统一管理干部既有其优点又有其不利的方面，可以说正是我国的政治体制塑造了具有中国特色的公务员制度，而在特色之下又隐含着现实的困境需要克服。在维护国家稳定和制度变革之间存在着大量的困难，在传统和现代之间存在着差距，在国内外的对比中，感觉到自己的巨大落差，这些因素综合起来就形成了我国公务员制度面临的种种困境。
（一）党的领导与公务员制度建构的矛盾。
一方面我们希望克服腐败、减少政府干预，另一方面我们又需要维护党的领导。这二者之间是否能寻求到一种平衡决定了我们愿望实现的程度。我国公务员制度的建设在我国的这种政治体制改革中生长自然也避免不了这种体制的影响。我们要克服困境，没有现成的模式可供参考，留下来的则需要我们的创新。
（二）民主制度與公务员制度的同步。
从西方发达国家的公务员制度的建构路线就可以发现， 西方发达国家的民主化过程和公务员制度化过程是相对分开的，是先完成基本的民主化过程后才开始公务员制度化过程的。换句话说， 就是先通过民主化过程， 建立起比较完善的民主政体制度， 培育起比较成熟的民主价值理念， 而后随着民主化进程的深入， 出于对民主制度本身的一些缺陷的矫正的目的， 才逐渐启动了公务员制度化过程， 建立和完善现代公务员制度。在民主化过程还没有一个明显的成果的时候， 出于经济社会发展的需要， 公务员制度化过程又开始启动了。公务员制度是以民主制度的限制性保护措施的面目出现的， 其本身在价值和制度安排方面都带有一定的反民主色彩。于是， 当民主化过程和公务员制度化过程同时进行时， 两者在价值和制度设计上就必然会出现冲突。
（三）公务员管理存在一些问题。
我国的公务员管理存在诸多问题，这些问题存在于我们的公共部门，而治理起来有一定的困难。因为体制内的监督措施已经不那么有力，而体制外监督又面临重重障碍。在这种情况下，即使有制度可以作为治理依据，却因为执行上的问题而收效甚微。对于目前我国公务员管理中的问题，我们需要的是一种更加强硬的社会环境，这种环境需要恰当的时机才能形成。只有在时机出现的时候，改革才可能具有实质性的进步。□
（作者：李天兵，西华师范大学管理学院，助教，硕士；李其原，西华师范大学管理学院， 副教授）
注释：
刘俊生.国国家公务员制度概论中国政法大学出版社1995.12.
房波.代中国公务员制度发展的困境分析.云南行政学院学报，2008（4）.107.
关键词 公务员制度 环境 制度
中图分类号：D693 文献标识码：A
我国从建国以来，社会环境不断发生着变迁，社会环境的巨大变迁也促使着制度方面的变革。作为制度变革的一方面，我国公务员制度经历了一个渐进的过程。建国后的很长一段时，我国在公务员的制度化方面都没有太大进展，公务员的任用、选拔、退休等方面缺乏制度规范，在现实层面导致了公务员的管理混乱，滋生了许多不良现象。随着我国的政治环境的改善、经济也逐渐步上正轨，我国面临由计划经济向市场经济转变的大环境， 同时国际大气候也在不断向我国输送变革资源，发达国家的制度模式诱导着我们的变革方向。内外环境促使我国在探寻出路。早在1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度……关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定……认真调查研究，比较各国经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”1982年按照干部“四化”标准，开始调整各级领导班子。1984年，中组部和原劳动人事部根据中央书记的要求着手起草《国家工作人员法》。1985年更名为《国家行政机关工作人员条例》，与1986年形成第十稿，下半年更名为《国家公务员暂行条例》，即第11稿，在中央层传阅。1987年党的十三大和1988年全国七届人大召开，决定建立国家公务员制度。1989年开始在国务院六个部委试点。1990年在深圳和哈尔滨两市试点。1922年初邓小平南巡讲话，全国增加了许多推行公务员制度的试点。1992年10月党的十四大报告指出，尽快推行公务员制度。在此期间，《国家公务员暂行条例》修改稿已达26稿。1993年8月14日，李鹏总理正式签署颁发条例，决定于1993年10月1日开始实施。 至此，我国的公务员管理有了正式制度的支撑。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，该法自2006年1月1日正式实施，成为我国公务员管理的基本制度规范。
一、理论架构
任何制度的产生都有其特别的制度环境，从一般意义上讲，是环境催生了制度的形成。因为环境是一个客观存在的大气候，人的思想行动时刻都受着周围环境的影响，而这些环境进而会影响我们的价值判断，而一旦我们的价值判读因此而确定后，我们的制度也就自然会被我们的价值判断左右着。当然，我们从制度到价值再到制度的分析模式并不是一种单向的流动。从一般的常识我们便知，制度也可能塑造一种环境。制度经济学给我们的一个最基本的判断是：制度是一个国家或社会进步或倒退的根本因素。从表面上看，一个社会的进步抑或倒退确实与制度有十分紧密的联系，但我们并不赞同制度决定论。因为当我们进一步追问制度的来源时，我们就会陷入困境。因为制度毕竟不可能凭空而生，按照一般的逻辑，根源的部分才是事物的决定因素。当我们追问制度的来源问题时，我们自然会想到社会环境。从社会现实层面，我们能够找到大量支撑这一论点的例证。从各国多样化的制度模式上，我们就能看到社会环境对制度的影响。正是环境的不同，才导致了制度上的差异。同时，环境不仅决定了产生什么样的制度，还决定了制度的效力。制度移植的“水土不服”即说明了制度环境对制度效力的影响。在此，用图式表示为：
我们得出的结论是，虽然制度也在促使环境的变化，但从根源上考察，则是环境决定了制度，制度的形成和变迁也正是环境变迁的结果。一种制度要发挥作用必须要有与之相适应的社会环境，否则制度的效用就会受到影响。在严重的情况下，制度就成了一种摆设，为非正式规则所取代，这就是我们常说的潜规则。
正式规则不起作用，即证明这种制度不符合当时当地的环境。当正式规则与社会环境严重不符时，就会形成一种制度变革的压力，最终实现制度的变革。
二、我国公务员制度建构的生态环境
一种制度从无到有，从雏形到不断完善，总会伴随着社会大环境的变化。我国公务员制度的建构过程也一样，社会环境的变迁促使了我国公务员制度的建立，并进而影响了我国公务员制度的内容，形成了自己的特色。我们可以将从建国后的社会环境划分为两个阶段。
第一阶段：建国后到改革开放（1949-1978）。
建国之初，我们面临内忧外患的社会环境，抓生产、抓革命成了这一时期的主题。社会环境的不稳定、加上政策导向的失误，使得正式的制度规范很难建立，再加上那一时期特殊的政治环境，即使有正式的制度规范都很难发挥作用。在那个时代，人们对制度的需求是不足的，自然地，制度的缺失也就成为普遍现象。再加上建国后，我党并未意识到这种管理模式存在的弊端，尤其是未能得到最高领导层的重视，因此，这种管理模式被逐渐固定了下来，党管干部原则就成了仅有原则而无制度的公务员管理模式。
第二阶段：1978年至今。
1978年后，我国的社会大环境大为改善。政治上停止了残酷斗争，经济上走上了具有中国特色的社会主义市场经济道路。社会环境稳定了，在稳定的环境下，人们才有可能进一步寻求更高的需求，有需求才可能形成變革的压力。从政治斗争走向以经济建设为中心的大转变，需要的不仅是人、财、物，更多是有一套能给人们权利和尊严的制度规范。这样的规范起码应具备公平、透明的特点，并能为人们所尊崇。权力应得到足够的限制，否则就必然侵蚀社会和个人利益，这是一个现代人所具有的常识道理。而我们为获取这样的常识付出了惨重的代价。当我们发现再这样发展不下去的时候，环境迫使我们不得不进行变革。在由计划经济向市场经济的转变过程中，我们发现过去那中权力高度集中、领导干部掌握很少受限制的权力很难再维持下去，于是，我们迫切需要变革我国的政治系统。作为改革的一方面，公务员的改革也被提上了日程。以前的那种仅凭领导个人意愿录用公务员的制度带来了严重的积弊，公务员素质差次不齐，权力巨大，并且很少受到监督，由此造成了行政效率低下、腐败盛行。于是，我们急切的要寻找一条出路，需要结合本国实际逐步建立起了现在的公务员制度。 三、我国公务员制度的特点及现实困境
我国公务员制度虽然借鉴了国外公务员制度的一些方面，但总体上来看，本土特色更为突出。它没有西方的两官分途和政治中立，而是实行的党管干部和强调政治立场的正确性。这两点最能体现我国公务员制度的特色。我党领导着我国的各方面建设，它必然要体现作为执政党的意志，这一点对任何国家和政党都是适用的。由党统一管理干部既有其优点又有其不利的方面，可以说正是我国的政治体制塑造了具有中国特色的公务员制度，而在特色之下又隐含着现实的困境需要克服。在维护国家稳定和制度变革之间存在着大量的困难，在传统和现代之间存在着差距，在国内外的对比中，感觉到自己的巨大落差，这些因素综合起来就形成了我国公务员制度面临的种种困境。
（一）党的领导与公务员制度建构的矛盾。
一方面我们希望克服腐败、减少政府干预，另一方面我们又需要维护党的领导。这二者之间是否能寻求到一种平衡决定了我们愿望实现的程度。我国公务员制度的建设在我国的这种政治体制改革中生长自然也避免不了这种体制的影响。我们要克服困境，没有现成的模式可供参考，留下来的则需要我们的创新。
（二）民主制度與公务员制度的同步。
从西方发达国家的公务员制度的建构路线就可以发现， 西方发达国家的民主化过程和公务员制度化过程是相对分开的，是先完成基本的民主化过程后才开始公务员制度化过程的。换句话说， 就是先通过民主化过程， 建立起比较完善的民主政体制度， 培育起比较成熟的民主价值理念， 而后随着民主化进程的深入， 出于对民主制度本身的一些缺陷的矫正的目的， 才逐渐启动了公务员制度化过程， 建立和完善现代公务员制度。在民主化过程还没有一个明显的成果的时候， 出于经济社会发展的需要， 公务员制度化过程又开始启动了。公务员制度是以民主制度的限制性保护措施的面目出现的， 其本身在价值和制度安排方面都带有一定的反民主色彩。于是， 当民主化过程和公务员制度化过程同时进行时， 两者在价值和制度设计上就必然会出现冲突。
（三）公务员管理存在一些问题。
我国的公务员管理存在诸多问题，这些问题存在于我们的公共部门，而治理起来有一定的困难。因为体制内的监督措施已经不那么有力，而体制外监督又面临重重障碍。在这种情况下，即使有制度可以作为治理依据，却因为执行上的问题而收效甚微。对于目前我国公务员管理中的问题，我们需要的是一种更加强硬的社会环境，这种环境需要恰当的时机才能形成。只有在时机出现的时候，改革才可能具有实质性的进步。□
（作者：李天兵，西华师范大学管理学院，助教，硕士；李其原，西华师范大学管理学院， 副教授）
注释：
刘俊生.国国家公务员制度概论中国政法大学出版社1995.12.
房波.代中国公务员制度发展的困境分析.云南行政学院学报，2008（4）.107.