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目的：淄博市作为全省首家实施竣工结算备案制的城市，经过3年多的实践，对竣工结算备案制积累了一点经验，也有了进一步的认识。在此，笔者形诸文字与大家交流，以期进一步提高淄博竣工结算备案的水平。
结论：工程竣工结算备案制，并不仅仅是一个建设程序，更重要的是规范工程施工全过程的经济活动和解决拖欠工程款问题的重要措施。因此，工程造价管理部门应与其它管理部门密切协作，严格把关，从招标文件开抬到竣工结算报告，都要加以规范，确保工程施工阶段的经济活动，符合国家法律法规和主管部门的计价政策。
关键词：结算 备案 再认识
中图分类号：F830.52文献标识码：A文章编号：
Key Words： balance accounts; for reference: recognition
《山东省建设工程工程量清单计价规则》（以下简称《规则》）已于2011年4月1日发布，7月1日在全省施行。《规则》4.8.9条规定“竣工结算办理完毕，发包人应将双方确认的竣工结算文件按规定报送工程所在地工程造价管理机构备案。竣工结算书作为工程竣工验收备案、交付使用的必备技术经济文件”。《规则》是山东省工程建设经济活动的标准，具有强制性，它明确无误地规定了工程竣工结算需要主管部门备案并作为竣工验收和交付使用的必备条件。它将成为全省工程建设整个过程中一个不可或缺的环节，笔者作为淄博市实施工程竣工结算备案的创意者及文件的起草者，也是该项措施具体实施的管理者，结合淄博实施3年多来的实践，谈几点再认识。
淄博实施竣工结算备案制的背景、目的、成效及问题。自改革开放以来，淄博城乡建设发展迅猛，从年完成产值几亿元到2010年完成554亿元。但过快的发展加之法制建设滞后等原因，也带来了不少问题，拖欠工程款、拖欠民工工资就是一个非常普遍、影响极大的问题。拖欠工程款的原因非常复杂，既有工程质量、工期原因，也有合同条款原因，还有建设资金缺口等原因，更有建设单位为拖欠工程款故意拖延竣工结算的原因。结算不能定案，施工企业追要拖欠款就缺乏依据，成为建设单位拖欠的理由。有的工程因拖欠工程款时间过长，建设单位新领导不认帐，竟然成为了死帐。对此，施工企业反映非常强烈。此前，建设主管部门也曾为解决拖欠工程款、拖欠民工工资问题做了许多努力，实施如组织清欠班子，针对拖欠款的单位出台惩罚性措施，以及限时结算等办法。但仍不能从根本上解决该问题。为此，淄博市住建局于2007年6月根据《中华人民共和国合同法》、建设部第107号部令《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》及《建设工程价款结算暂行办法》（财政部、建设部〔2004〕369号）等法律和行政规章，印发了《淄博市建筑工程竣工结算备案管理办法》（淄建字〔2007〕59号），在全省17市中率先推行工程竣工结算备案制。其目的有两个，一是斩断拖延竣工结算以达拖欠工程款及由此帶来的拖欠职工工资这根链条；二是纠正压缩安全文明施工措施费用等规费问题及明显违反法律、法规及建设主管部门计价政策的问题，以规范工程结算行为。实施3年多来，第一个目的已基本达到，据统计，2011年全市拖欠工程款和拖欠民工工资数额分别比2010年下降了50.9%、55.7%，2011年民工投诉同比又下降了55.2%。
目前，竣工结算中存在的主要问题。我们在备案审查中发现了诸多问题，突出表现在：背离中标合同实质性内容、未经备案且违背建设主管部门计价政策的黑合同大量存在，且都成为工程结算的依据；更有甚者，有的建设单位为使竣工结算能够顺利备案，串通施工企业编造假结算报告，蒙骗建设主管部门。这些行为都违背了社会的公平、正义,扰乱了建设市场秩序。
对竣工结算备案的再认识。从淄博实施工程竣工结算备案的实践看，绝大多数竣工工程都能按要求及时备案,为解决拖欠工程竣工结算来达到拖欠工程款进而拖欠民工工资问题发挥重要作用。2011年，全市工程竣工后能及时办理竣工结算的达到85%以上。为施工单位清缴拖欠工程款及时发放民工工资提供了依据和条件。但从规范工程结算看，还不尽如人意，笔者通过多次实地调研后，认为，要真正发挥工程结算备案的作用，必须把重点放到规范结算上，有以下几点不成熟的想法，向大家请教。
实施过程控制，根治黑合同。所谓黑合同是指不经建设主管部门备案而建设双方实际履行的合同及补充协议。建设施工合同是要式合同，它必须具备一定的形式和履行特定手续才能成立。为此，建设部第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十九条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件订立书面合同；招标人和中标人不得再另行订立背离合同实质性内容的其它协议。订立书面合同7日内，中标人应当将合同送县级及以上工程所在地建设行政主管部门备案”。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷适用法律问题的解释》第二十一条规定“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经备案的施工合同实质性不一致的，应当以备案的中标合同作为工程价款的结算依据”。建设部令和最高法院的司法解释彻底否定了黑合同的法律地位。但是，作为建设主管部门还不能只是简单的否定黑合同的存在，尤其是在建筑市场竞争激烈的情况下，建设单位会利用自己的强势地位强迫施工单位另行签订有利于己但背离备案合同实质性内容的，并实际履行的补充协议。到竣工结算备案时这些补充协议已履行了大部或几近完成，此时木已基本成舟，推倒重来的可能性不大。为了全面根治黑合同必须进行全过程控制。一是修订完善建设施工合同，目前使用的施工合同文本是1996年建设部、国家工商局共同制订的。10多年的变化，尤其是《山东省建设工程工程量清单计价规则》出台后，原来的合同文本已不能适应清单计价需要。目前，淄博市住建局已启动了修订程序。笔者也参与其中，其主要目的是把《规则》所要求工程计量、工程价款的调整，现场签证，承担风险的内容、范围以及索赔、争议处理，解决方法等内容充实到合同文本，使其内容更加全面、更加规范而更具可操作性，尽量不给黑合同留下空间。二是把涉有经济条款的补充协议及专业分包协议也纳入备案管理。三是造价管理部门参与施工合同管理，首先是参与审查招标文件中的经济条款是否符合国家法律法规和现行的工程计价政策；其次是审查施工合同是否与招标文件及中标承诺一致；再次是审查补充协议经济条款有无背离合同实质性内容。四是加强监督检查，重点检查建设双方有无涉及经济条款而未经备案的补充协议；是否认真履行备案合同的条款；拨款进度是否履行合同约定，安全文明施工措施费用是否足额计取等内容。五是严把竣工结算关，造价咨询企业要严格按照经备案的合同和补充协议编制，未经备案的补充协议，一律不得作为结算依据。
施工合同约定竣工结算办理原则，确保限时定案。近几年，我们推荐了“预算定案、结算调整”的造价管理思路，预算定额将承、发包双方结算定案的原则及可以预见的问题，合同约定下来。这样，可能引发争议和难以预测的问题可提前解决80％以上部分，涉及变更、签证、材差的调整，工作量比较小，一般单位工程能够在结算资料齐全后10天内即可审结定案。有效地保证了结算备案的及时性，确保了整体工程竣工备案的进程，而且预算定案后，随之甲方供材表、按工程形象进度分阶段拨款表、主要材料经济分析表、单体预算造价汇总表等相继完成，给拨款、供材和动态控制工程造价提供了有力的依据。这个做法从实行以来，得到了很多承发包双方的认可。
诚信经营，维护社会的公平正义。一个行业、一个企业在与其他经济体发生经济关系时，首先要遵守国家法律、法规和社会公德，信守合同约定。这就是最大的诚信。建设单位要遵守建设程序，执行建设主管部门的工程计价政策，不随意压级、压价、压工期，应支付的款项足额、及时拨付到位；施工单位精心施工，不粗制滥造，不偷工减料，工期、质量达到合同约定等级；造价咨询单位能够客观公正地依据合同据实结算，不为小利而偏袒，作出的竣工结算报告符合现行的计价政策规定和客观实际。
发挥建设主管部门的综合职能建立有效的监管机制。建设领域是市场经济，政府主管部门的职能从微观管理转变到宏观调控，它的主要职责是通过高效、有力的监管创立一个竞争充分、运转高效、健康有序发展的建设市场运行机制。首先是要进行法制建设，用完善的规章制度去规范和约束市场主体的行为，使其在国家法律、法规和建设主管部门的工程计价政策及社会公德范围内诚信经营。目前，首要的是全面贯彻落实《规则》，制定出具体可操作性强的措施，把建设工程施工阶段的经济活动规范到《规范》要求上去。其次是搞好监督，确保各项政策落實到位。淄博市实施的工程竣工结算备案制，得益于政府部门的监管到位，主要实施者是工程造价管理部门，工程竣工验收备案管理部门和房地产管理部门负责把关，调动了多方力量共同监管，实施闭合式管理，即竣工结算不备案，工程验收备案管理部门不予综合验收，工程就不能交付使用，不通过综合验收；房地产管理部门就不给予登记确权，建设单位急于使工程尽早发挥经济效益、社会效益及确认权属，势必加快解决纠纷，使结算尽快定案。建设单位有了积极性，就推动了竣工结算备案制的顺利实施。再次是应建立合同履约考核制。施工企业履约考核结果可直接进入企业的行为档案，可定时向社会公布；建设单位，尤其是开发量大或常年有工程建设任务的大中型开发公司和大型企业的履约行为也应纳入考核范围，其考核结果可在行业内公布，以起到预警作用。
要采取有力措施，确保落实到位。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，吴邦国委员长在2011年3月10日全国人大常委会工作报告中突出强调：“法律的生命力在于实施”。同理，建设工程实施竣工结算备案是一项利国利民的好措施，它必将对规范我省工程竣工结算，解决拖欠工程款、拖欠民工工资发挥极其重要的作用。作为工程造价管理者必须发挥主观能动性，创新工作思路，制定出适合本地造价管理实际的有力措施，确保落实，以发挥它应有的作用。
作者简介：耿芳 出生年月：1966年7月 工作单位：淄博市工程建设标准与造价管理协会地址：山东省淄博市张店区西二路235号 邮编：255037
作者简介：赵云山出生年月：1965年2月 工作单位：淄博市工程建设标准造价管理处处地址：山东省淄博市张店区西二路235号 邮编：255037
结论：工程竣工结算备案制，并不仅仅是一个建设程序，更重要的是规范工程施工全过程的经济活动和解决拖欠工程款问题的重要措施。因此，工程造价管理部门应与其它管理部门密切协作，严格把关，从招标文件开抬到竣工结算报告，都要加以规范，确保工程施工阶段的经济活动，符合国家法律法规和主管部门的计价政策。
关键词：结算 备案 再认识
中图分类号：F830.52文献标识码：A文章编号：
Key Words： balance accounts; for reference: recognition
《山东省建设工程工程量清单计价规则》（以下简称《规则》）已于2011年4月1日发布，7月1日在全省施行。《规则》4.8.9条规定“竣工结算办理完毕，发包人应将双方确认的竣工结算文件按规定报送工程所在地工程造价管理机构备案。竣工结算书作为工程竣工验收备案、交付使用的必备技术经济文件”。《规则》是山东省工程建设经济活动的标准，具有强制性，它明确无误地规定了工程竣工结算需要主管部门备案并作为竣工验收和交付使用的必备条件。它将成为全省工程建设整个过程中一个不可或缺的环节，笔者作为淄博市实施工程竣工结算备案的创意者及文件的起草者，也是该项措施具体实施的管理者，结合淄博实施3年多来的实践，谈几点再认识。
淄博实施竣工结算备案制的背景、目的、成效及问题。自改革开放以来，淄博城乡建设发展迅猛，从年完成产值几亿元到2010年完成554亿元。但过快的发展加之法制建设滞后等原因，也带来了不少问题，拖欠工程款、拖欠民工工资就是一个非常普遍、影响极大的问题。拖欠工程款的原因非常复杂，既有工程质量、工期原因，也有合同条款原因，还有建设资金缺口等原因，更有建设单位为拖欠工程款故意拖延竣工结算的原因。结算不能定案，施工企业追要拖欠款就缺乏依据，成为建设单位拖欠的理由。有的工程因拖欠工程款时间过长，建设单位新领导不认帐，竟然成为了死帐。对此，施工企业反映非常强烈。此前，建设主管部门也曾为解决拖欠工程款、拖欠民工工资问题做了许多努力，实施如组织清欠班子，针对拖欠款的单位出台惩罚性措施，以及限时结算等办法。但仍不能从根本上解决该问题。为此，淄博市住建局于2007年6月根据《中华人民共和国合同法》、建设部第107号部令《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》及《建设工程价款结算暂行办法》（财政部、建设部〔2004〕369号）等法律和行政规章，印发了《淄博市建筑工程竣工结算备案管理办法》（淄建字〔2007〕59号），在全省17市中率先推行工程竣工结算备案制。其目的有两个，一是斩断拖延竣工结算以达拖欠工程款及由此帶来的拖欠职工工资这根链条；二是纠正压缩安全文明施工措施费用等规费问题及明显违反法律、法规及建设主管部门计价政策的问题，以规范工程结算行为。实施3年多来，第一个目的已基本达到，据统计，2011年全市拖欠工程款和拖欠民工工资数额分别比2010年下降了50.9%、55.7%，2011年民工投诉同比又下降了55.2%。
目前，竣工结算中存在的主要问题。我们在备案审查中发现了诸多问题，突出表现在：背离中标合同实质性内容、未经备案且违背建设主管部门计价政策的黑合同大量存在，且都成为工程结算的依据；更有甚者，有的建设单位为使竣工结算能够顺利备案，串通施工企业编造假结算报告，蒙骗建设主管部门。这些行为都违背了社会的公平、正义,扰乱了建设市场秩序。
对竣工结算备案的再认识。从淄博实施工程竣工结算备案的实践看，绝大多数竣工工程都能按要求及时备案,为解决拖欠工程竣工结算来达到拖欠工程款进而拖欠民工工资问题发挥重要作用。2011年，全市工程竣工后能及时办理竣工结算的达到85%以上。为施工单位清缴拖欠工程款及时发放民工工资提供了依据和条件。但从规范工程结算看，还不尽如人意，笔者通过多次实地调研后，认为，要真正发挥工程结算备案的作用，必须把重点放到规范结算上，有以下几点不成熟的想法，向大家请教。
实施过程控制，根治黑合同。所谓黑合同是指不经建设主管部门备案而建设双方实际履行的合同及补充协议。建设施工合同是要式合同，它必须具备一定的形式和履行特定手续才能成立。为此，建设部第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十九条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人投标文件订立书面合同；招标人和中标人不得再另行订立背离合同实质性内容的其它协议。订立书面合同7日内，中标人应当将合同送县级及以上工程所在地建设行政主管部门备案”。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷适用法律问题的解释》第二十一条规定“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经备案的施工合同实质性不一致的，应当以备案的中标合同作为工程价款的结算依据”。建设部令和最高法院的司法解释彻底否定了黑合同的法律地位。但是，作为建设主管部门还不能只是简单的否定黑合同的存在，尤其是在建筑市场竞争激烈的情况下，建设单位会利用自己的强势地位强迫施工单位另行签订有利于己但背离备案合同实质性内容的，并实际履行的补充协议。到竣工结算备案时这些补充协议已履行了大部或几近完成，此时木已基本成舟，推倒重来的可能性不大。为了全面根治黑合同必须进行全过程控制。一是修订完善建设施工合同，目前使用的施工合同文本是1996年建设部、国家工商局共同制订的。10多年的变化，尤其是《山东省建设工程工程量清单计价规则》出台后，原来的合同文本已不能适应清单计价需要。目前，淄博市住建局已启动了修订程序。笔者也参与其中，其主要目的是把《规则》所要求工程计量、工程价款的调整，现场签证，承担风险的内容、范围以及索赔、争议处理，解决方法等内容充实到合同文本，使其内容更加全面、更加规范而更具可操作性，尽量不给黑合同留下空间。二是把涉有经济条款的补充协议及专业分包协议也纳入备案管理。三是造价管理部门参与施工合同管理，首先是参与审查招标文件中的经济条款是否符合国家法律法规和现行的工程计价政策；其次是审查施工合同是否与招标文件及中标承诺一致；再次是审查补充协议经济条款有无背离合同实质性内容。四是加强监督检查，重点检查建设双方有无涉及经济条款而未经备案的补充协议；是否认真履行备案合同的条款；拨款进度是否履行合同约定，安全文明施工措施费用是否足额计取等内容。五是严把竣工结算关，造价咨询企业要严格按照经备案的合同和补充协议编制，未经备案的补充协议，一律不得作为结算依据。
施工合同约定竣工结算办理原则，确保限时定案。近几年，我们推荐了“预算定案、结算调整”的造价管理思路，预算定额将承、发包双方结算定案的原则及可以预见的问题，合同约定下来。这样，可能引发争议和难以预测的问题可提前解决80％以上部分，涉及变更、签证、材差的调整，工作量比较小，一般单位工程能够在结算资料齐全后10天内即可审结定案。有效地保证了结算备案的及时性，确保了整体工程竣工备案的进程，而且预算定案后，随之甲方供材表、按工程形象进度分阶段拨款表、主要材料经济分析表、单体预算造价汇总表等相继完成，给拨款、供材和动态控制工程造价提供了有力的依据。这个做法从实行以来，得到了很多承发包双方的认可。
诚信经营，维护社会的公平正义。一个行业、一个企业在与其他经济体发生经济关系时，首先要遵守国家法律、法规和社会公德，信守合同约定。这就是最大的诚信。建设单位要遵守建设程序，执行建设主管部门的工程计价政策，不随意压级、压价、压工期，应支付的款项足额、及时拨付到位；施工单位精心施工，不粗制滥造，不偷工减料，工期、质量达到合同约定等级；造价咨询单位能够客观公正地依据合同据实结算，不为小利而偏袒，作出的竣工结算报告符合现行的计价政策规定和客观实际。
发挥建设主管部门的综合职能建立有效的监管机制。建设领域是市场经济，政府主管部门的职能从微观管理转变到宏观调控，它的主要职责是通过高效、有力的监管创立一个竞争充分、运转高效、健康有序发展的建设市场运行机制。首先是要进行法制建设，用完善的规章制度去规范和约束市场主体的行为，使其在国家法律、法规和建设主管部门的工程计价政策及社会公德范围内诚信经营。目前，首要的是全面贯彻落实《规则》，制定出具体可操作性强的措施，把建设工程施工阶段的经济活动规范到《规范》要求上去。其次是搞好监督，确保各项政策落實到位。淄博市实施的工程竣工结算备案制，得益于政府部门的监管到位，主要实施者是工程造价管理部门，工程竣工验收备案管理部门和房地产管理部门负责把关，调动了多方力量共同监管，实施闭合式管理，即竣工结算不备案，工程验收备案管理部门不予综合验收，工程就不能交付使用，不通过综合验收；房地产管理部门就不给予登记确权，建设单位急于使工程尽早发挥经济效益、社会效益及确认权属，势必加快解决纠纷，使结算尽快定案。建设单位有了积极性，就推动了竣工结算备案制的顺利实施。再次是应建立合同履约考核制。施工企业履约考核结果可直接进入企业的行为档案，可定时向社会公布；建设单位，尤其是开发量大或常年有工程建设任务的大中型开发公司和大型企业的履约行为也应纳入考核范围，其考核结果可在行业内公布，以起到预警作用。
要采取有力措施，确保落实到位。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，吴邦国委员长在2011年3月10日全国人大常委会工作报告中突出强调：“法律的生命力在于实施”。同理，建设工程实施竣工结算备案是一项利国利民的好措施，它必将对规范我省工程竣工结算，解决拖欠工程款、拖欠民工工资发挥极其重要的作用。作为工程造价管理者必须发挥主观能动性，创新工作思路，制定出适合本地造价管理实际的有力措施，确保落实，以发挥它应有的作用。
作者简介：耿芳 出生年月：1966年7月 工作单位：淄博市工程建设标准与造价管理协会地址：山东省淄博市张店区西二路235号 邮编：255037
作者简介：赵云山出生年月：1965年2月 工作单位：淄博市工程建设标准造价管理处处地址：山东省淄博市张店区西二路235号 邮编：255037