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摘要：业主委员会是现代城市物业管理发展过程中出现的一种社区自治组织，它是业主大会的执行机构，其职责是维护业主权益、监督物业服务企业工作。对于一个社区来说，业主重大利益的实现有赖于业主委员会有效规范地开展工作。当前，我国业主委员会制度面临成立和运行的种种困境，因此笔者认为发展业主委员会制度，破解业主委员会的困境，需要完善立法和相关物业管理部门的考核制度以及培养业主的自治意识。
关键词：业主委员会，困境，对策
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）10-0059-63 收稿日期：2017-08-15
业主委员会是现代城市物业管理发展过程中出现的一种新型社会自治组织，它是业主大会的执行机构，其职责是维护业主权益、监督物业服务企业工作。对于一个社区来说，业主重大利益的实现有赖于业主委员会有效规范地开展工作。随着人民生活水平的提高和权利意识的增强，我国物业管理纠纷日益增加，作为业主自治的组织——业主委员会能起到什么样的作用、面临哪些困境、该如何发展优化业主委员会制度，本文试图对这些问题进行探讨。
1 业主委员会的职能
2016年1月13日起施行的修改后的《物業管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”《物权法》第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”“是由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会规定的各种事项，接受业主的监督，在物业管理区域内代表全体业主实施自治管理的组织，其合法权益受国家法律保护。”这从法律上规定了业主委员会的成立及其性质。《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”另外，《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条除以上职责之外，还规定了“督促业主缴纳物业服务费及其他相关费用；组织和监督专项维修资金的筹集和使用；调节业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷”等职责。可以看出，业主委员会是业主大会的执行机构，代表业主的利益、运用业主赋予的权利来管理小区事务，同时接受业主监督和相关部门监管，其实质是一种社区公民自治组织。
业主委员会制度建立的目的是维护广大业主的合法权益。业主根据物业服务合同在缴纳物业费的同时享有对物业服务的选择权、收益权和监督权等。但如果仅仅依靠单个业主的力量来行使这些权利往往由于力量对比不对称难以实现，因此通过业主委员会这个组织的途径可以实现力量对抗平衡。除此之外，业主通过业主委员会表达自己的利益诉求，业主委员会通过集合业主的诉求向物业服务企业或者社区居委会反映，可能相比较个人单独反映更能引起重视从而使得相关的诉求得以实现。同时，业主委员会在自身的工作中发现一些社区矛盾可以及时与物业服务企业以及业主沟通协调，将矛盾化解在萌芽状态，从而对构建和谐社区、维护社会稳定发挥重要作用。
2 业主委员会的困境
2.1 业主委员会成立困境
当前我国大部分地区的社区业主委员会难以成立或者难以及时成立，从而导致业主委员会成立比例低。按照国务院《物业管理条例》和一些地方性法规，当一个小区入住率达到50%或者首次交房2年以上入住率达到30%以上，经过业主、物业服务企业或者开发商申请就可以成立业主委员会。但是现实生活中，很多小区已经满足成立业主委员会的条件，由于多种原因业主委员会“难产”。以安徽省为例，截至去年9月，全省实施物业管理项目9202个，召开了首次业主大会、成立业主委员会的只有2764个，不到三分之一。合肥市1800多个生活小区中成立业主委员会的也仅有300多家。同时据《安徽日报》报道，合肥市柏景湾小区在部分业主的倡议下从2009年开始成立业主委员会，但是历经5年最终以失败告终。
2.2 业主委员会运行困境
业主委员会成立难，成立之后运行更难，以致很多业主委员会成立后名存实亡。据《齐鲁晚报》（2016年11月11日）报道，山东省济南市市中区备案成立的业主委员会有56家，但是实际运行工作的不到一半。业主委员会运行困难的原因主要有以下几点：第一，业主委员会的工作难以得到业主的充分认可。由于业主委员会是业主大会的执行机构，主要是执行业主大会的决议。部分业主由于忙于自己的事业，平时是“事不关己，高高挂起”，很少关注业主委员会的工作性质和职能，因此对参加业主大会或者选举业主委员会等工作积极性不高，一旦自己的权益受损，与物业协调无果的情况下找到业主委员会请求解决，业主委员会的解决结果如不能达到自己的满意，就对业主委员会失去了信任。第二，业主委员会的主要职能是维护全体业主的合法权益，监督物业服务企业的物业服务工作。但是开展工作需要物质条件，包括经费和办公场所。业主委员会一般没有自己专门独立的办公用房，其办公场所一般由物业提供，办公条件非常有限。而且业主委员会没有确定的办公经费。业主委员会的办公经费一般由业主筹集或者物业管理区域内的公共设施出租、广告收入等费用承担。因此，业主委员会经费缺乏也是其难以开展工作的原因之一。第三，业主委员会的法律地位不明确。业主委员会的职能是执行业主大会的决议，维护业主利益。那么业主委员会是否具有诉讼主体资格，开展工作能否代表全体业主呢？业主委员会的工作产生的责任是否能独立承担呢？现行法律未做明确规定，地方做法也是各地不一。现行《民法通则》规定，只有法人、个人和其他组织具有诉讼主体资格。而业主委员会不是法人也不是个人，那是否是其他组织呢？而《民法通则》上能作为诉讼主体的其他组织必须是具有自己的办公场所和独立的经费来源，所以这也不符合《民法通则》的规定。因此，一旦业主委员会为了全体业主利益对外提起诉讼，败诉的结果是没有人承担责任。这也导致部分地方法院不认可其诉讼主体资格，从而使得其难以代表全体业主维权。第四，业主委员会成立后，可能由于部分业主委员会成员搬离该社区或者死亡等原因，从而使得业主委员成员发生变动，当其成员少于法律规定的人数，而要改选业主委员会成员又必须经过业主大会，所以一旦出现业主委员会成员空缺较多又不能及时增补的情况，也会影响其工作的正常开展。第五，业主自治的作用难以实现。对内，业主委员会由于工作机制不完善，往往执行程序不规范。其在召开业主大会或者请求业主协助有关事项时，得不到多数业主的积极回应，可能导致业主大会到会人数达不到法定要求从而难以形成有效业主决议。对外，业主委员会往往依赖物业服务企业，不能正确及时处理与物业服务企业的关系，甚至一些业主委员会的成员可能受到物业服务企业的收买，殆于行使职权，导致业主与物业矛盾增多。 3 解决业主委员会困境的发展对策
社会治理要依靠法律，社區自治，解决业主委员会的困境要从完善立法开始。
3.1 完善我国的物业管理立法
业主委员会制度是伴随着物业管理的发展而成长起来的一种制度。目前，虽然在《物权法》和国务院《物业管理条例》中对业主委员会制度有所规定，但是现有立法的原则性太强，操作性不高。首先，业主委员会为什么成立难，对于一个社区来说，首次成立业主委员会，《物业管理条例》虽然规定了可以由业主、开发商或者前期物业管理企业发起，但是由谁牵头发起，没有明确规定。成立业主委员会的费用从何而来也规定不明。对于一个新建小区，往往其前期物业管理都是由开发商指定的物业服务企业来管理，而这些物业服务企业往往又是开发商的下属企业，他们之间是“父子兵”关系，因此由他们牵头成立一个对抗监督他们的业主委员会组织，其表现一般都不积极。甚至一些小区由于前期物业服务企业管理质量不高，严重损害业主利益，业主要求召开业主大会成立业主委员会时，还会遭到开发商和前期物业服务企业的阻挠甚至恐吓。因此，立法上明确由政府主管部门牵头成立，并规定成立费用的来源，可提高成立的比例。其次，立法明确业主委员会的法律地位。前已分析由于现行《物业管理条例》没有明确业主委员会的法律地位，导致其对外往往代表全体业主，但不能独立承担责任，影响其工作的开展。我国香港地区，业主团体被认为是法人，具有民事行为能力和权利能力。我国有些地方的物业立法中也开始借鉴发达国家和地区的先进经验，在物业管理法规中明确了业主委员会的诉讼主体地位，比如广东和安徽新修订的物业管理条例都规定业主委员会对外可以代表全体业主。再次，通过法律解释明确《物业管理条例》中的具有模糊意义的概念。比如，《物业管理条例》第六条规定，“物业所有权人为业主。”按照我国现有法律规定，不动产登记簿上登记的名册为房屋所有权人。按照这样的逻辑，不动产登记簿上登记的人即为业主。那么，在婚姻关系存续期间房产登记在一方名下，另一方是否也为业主呢？在推选业主委员会成员时，未登记在不动产证书上的另一方能否有资格被推荐为业主委员会成员呢？法律没有规定。实践中遇到这种情况，物业服务企业也许会极力反对，有时可能地方居委会或者街道办在对业主委员会成员的资格审查时也会予以否定。如果通过立法或者司法解释明确“业主”的准确含义，则有益于业主委员会的成立和运行。
3.2 完善物业管理部门的考核工作
建议将指导、组建、备案业主委员会工作纳入县区考核指标。业主委员会成立难、运行难，固然有业主的原因，也有开发商和物业服务企业的原因，同时也与一些地方物业管理部门的懒政和不作为有关。现行法律规定了街道办和居委会对业主委员会工作进行指导，业主委员会成立应在街道办或乡镇政府备案，但是当业主申请成立业主大会，组建业主委员时，相关部门可能由于对组建业主委员会的工作流程不熟悉或者涉及部门利益故意拖延或者不予批准，导致业主委员会不能及时成立，而相关政府部门对此应承担什么样的责任法律没有规定。现实中，一些地方政府在面对业主和物业服务企业的矛盾时，往往对申请成立业主委员会拖延、推诿。比如笔者所在城市某小区由于租客比较多，在部分业主要求召开业主大会，成立业主委员会时，社区居委会要求每个业主参与投票，最终由于业主参与度不高而流产。目前，西安市《物业管理条例》第九十六条规定，“市、区、县人民政府应当建立和完善物业管理工作综合考核制度，定期对物业管理工作进行监督检查，并纳入年度工作目标责任考核。”通过强化管理部门责任，从而促进了物业管理工作，也有利于业主委员会的成立和运行。
3.3 培养业主自治意识
业主委员会制度的设立目的是在政府职能调整的情况下实现业主参与社区管理达到社区自治。我国老百姓长期形成的习惯是把自己的事情交给政府去管，自治意识不强。一部分业主渴望参加业主委员会选举，却不了解法律程序和相关知识，不知道如何操作，稍有挫折就退缩、放弃。破解业主委员会的困境，需要政府牵头，搭建平台，通过广泛宣传逐步增强业主自治意识，指导业主依法行使好自己的选举权、被选举权，同时对选举中的违法违规行为加以处罚，有利于引导公民积极参与社区管理，实现社区自治的最终目标。
参考文献：
1.张作祥.物业管理概论.清华大学出版社.2011
2.谢姝玮.业主委员会成立的困境及其立法对策.
辽宁公安司法管理干部学院学报.2017.01
3.杨波.从冲突到秩序：和谐社区建设中的业主委员会.中国社会出版社.2006
作者简介：
余同怀，南开大学法学院博士研究生，主要从事中国法制史和法理学的研究。
基金项目：
安徽省教育厅人文社会科学一般项目（2011sk273）。
关键词：业主委员会，困境，对策
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）10-0059-63 收稿日期：2017-08-15
业主委员会是现代城市物业管理发展过程中出现的一种新型社会自治组织，它是业主大会的执行机构，其职责是维护业主权益、监督物业服务企业工作。对于一个社区来说，业主重大利益的实现有赖于业主委员会有效规范地开展工作。随着人民生活水平的提高和权利意识的增强，我国物业管理纠纷日益增加，作为业主自治的组织——业主委员会能起到什么样的作用、面临哪些困境、该如何发展优化业主委员会制度，本文试图对这些问题进行探讨。
1 业主委员会的职能
2016年1月13日起施行的修改后的《物業管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”《物权法》第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”“是由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会规定的各种事项，接受业主的监督，在物业管理区域内代表全体业主实施自治管理的组织，其合法权益受国家法律保护。”这从法律上规定了业主委员会的成立及其性质。《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”另外，《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条除以上职责之外，还规定了“督促业主缴纳物业服务费及其他相关费用；组织和监督专项维修资金的筹集和使用；调节业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷”等职责。可以看出，业主委员会是业主大会的执行机构，代表业主的利益、运用业主赋予的权利来管理小区事务，同时接受业主监督和相关部门监管，其实质是一种社区公民自治组织。
业主委员会制度建立的目的是维护广大业主的合法权益。业主根据物业服务合同在缴纳物业费的同时享有对物业服务的选择权、收益权和监督权等。但如果仅仅依靠单个业主的力量来行使这些权利往往由于力量对比不对称难以实现，因此通过业主委员会这个组织的途径可以实现力量对抗平衡。除此之外，业主通过业主委员会表达自己的利益诉求，业主委员会通过集合业主的诉求向物业服务企业或者社区居委会反映，可能相比较个人单独反映更能引起重视从而使得相关的诉求得以实现。同时，业主委员会在自身的工作中发现一些社区矛盾可以及时与物业服务企业以及业主沟通协调，将矛盾化解在萌芽状态，从而对构建和谐社区、维护社会稳定发挥重要作用。
2 业主委员会的困境
2.1 业主委员会成立困境
当前我国大部分地区的社区业主委员会难以成立或者难以及时成立，从而导致业主委员会成立比例低。按照国务院《物业管理条例》和一些地方性法规，当一个小区入住率达到50%或者首次交房2年以上入住率达到30%以上，经过业主、物业服务企业或者开发商申请就可以成立业主委员会。但是现实生活中，很多小区已经满足成立业主委员会的条件，由于多种原因业主委员会“难产”。以安徽省为例，截至去年9月，全省实施物业管理项目9202个，召开了首次业主大会、成立业主委员会的只有2764个，不到三分之一。合肥市1800多个生活小区中成立业主委员会的也仅有300多家。同时据《安徽日报》报道，合肥市柏景湾小区在部分业主的倡议下从2009年开始成立业主委员会，但是历经5年最终以失败告终。
2.2 业主委员会运行困境
业主委员会成立难，成立之后运行更难，以致很多业主委员会成立后名存实亡。据《齐鲁晚报》（2016年11月11日）报道，山东省济南市市中区备案成立的业主委员会有56家，但是实际运行工作的不到一半。业主委员会运行困难的原因主要有以下几点：第一，业主委员会的工作难以得到业主的充分认可。由于业主委员会是业主大会的执行机构，主要是执行业主大会的决议。部分业主由于忙于自己的事业，平时是“事不关己，高高挂起”，很少关注业主委员会的工作性质和职能，因此对参加业主大会或者选举业主委员会等工作积极性不高，一旦自己的权益受损，与物业协调无果的情况下找到业主委员会请求解决，业主委员会的解决结果如不能达到自己的满意，就对业主委员会失去了信任。第二，业主委员会的主要职能是维护全体业主的合法权益，监督物业服务企业的物业服务工作。但是开展工作需要物质条件，包括经费和办公场所。业主委员会一般没有自己专门独立的办公用房，其办公场所一般由物业提供，办公条件非常有限。而且业主委员会没有确定的办公经费。业主委员会的办公经费一般由业主筹集或者物业管理区域内的公共设施出租、广告收入等费用承担。因此，业主委员会经费缺乏也是其难以开展工作的原因之一。第三，业主委员会的法律地位不明确。业主委员会的职能是执行业主大会的决议，维护业主利益。那么业主委员会是否具有诉讼主体资格，开展工作能否代表全体业主呢？业主委员会的工作产生的责任是否能独立承担呢？现行法律未做明确规定，地方做法也是各地不一。现行《民法通则》规定，只有法人、个人和其他组织具有诉讼主体资格。而业主委员会不是法人也不是个人，那是否是其他组织呢？而《民法通则》上能作为诉讼主体的其他组织必须是具有自己的办公场所和独立的经费来源，所以这也不符合《民法通则》的规定。因此，一旦业主委员会为了全体业主利益对外提起诉讼，败诉的结果是没有人承担责任。这也导致部分地方法院不认可其诉讼主体资格，从而使得其难以代表全体业主维权。第四，业主委员会成立后，可能由于部分业主委员会成员搬离该社区或者死亡等原因，从而使得业主委员成员发生变动，当其成员少于法律规定的人数，而要改选业主委员会成员又必须经过业主大会，所以一旦出现业主委员会成员空缺较多又不能及时增补的情况，也会影响其工作的正常开展。第五，业主自治的作用难以实现。对内，业主委员会由于工作机制不完善，往往执行程序不规范。其在召开业主大会或者请求业主协助有关事项时，得不到多数业主的积极回应，可能导致业主大会到会人数达不到法定要求从而难以形成有效业主决议。对外，业主委员会往往依赖物业服务企业，不能正确及时处理与物业服务企业的关系，甚至一些业主委员会的成员可能受到物业服务企业的收买，殆于行使职权，导致业主与物业矛盾增多。 3 解决业主委员会困境的发展对策
社会治理要依靠法律，社區自治，解决业主委员会的困境要从完善立法开始。
3.1 完善我国的物业管理立法
业主委员会制度是伴随着物业管理的发展而成长起来的一种制度。目前，虽然在《物权法》和国务院《物业管理条例》中对业主委员会制度有所规定，但是现有立法的原则性太强，操作性不高。首先，业主委员会为什么成立难，对于一个社区来说，首次成立业主委员会，《物业管理条例》虽然规定了可以由业主、开发商或者前期物业管理企业发起，但是由谁牵头发起，没有明确规定。成立业主委员会的费用从何而来也规定不明。对于一个新建小区，往往其前期物业管理都是由开发商指定的物业服务企业来管理，而这些物业服务企业往往又是开发商的下属企业，他们之间是“父子兵”关系，因此由他们牵头成立一个对抗监督他们的业主委员会组织，其表现一般都不积极。甚至一些小区由于前期物业服务企业管理质量不高，严重损害业主利益，业主要求召开业主大会成立业主委员会时，还会遭到开发商和前期物业服务企业的阻挠甚至恐吓。因此，立法上明确由政府主管部门牵头成立，并规定成立费用的来源，可提高成立的比例。其次，立法明确业主委员会的法律地位。前已分析由于现行《物业管理条例》没有明确业主委员会的法律地位，导致其对外往往代表全体业主，但不能独立承担责任，影响其工作的开展。我国香港地区，业主团体被认为是法人，具有民事行为能力和权利能力。我国有些地方的物业立法中也开始借鉴发达国家和地区的先进经验，在物业管理法规中明确了业主委员会的诉讼主体地位，比如广东和安徽新修订的物业管理条例都规定业主委员会对外可以代表全体业主。再次，通过法律解释明确《物业管理条例》中的具有模糊意义的概念。比如，《物业管理条例》第六条规定，“物业所有权人为业主。”按照我国现有法律规定，不动产登记簿上登记的名册为房屋所有权人。按照这样的逻辑，不动产登记簿上登记的人即为业主。那么，在婚姻关系存续期间房产登记在一方名下，另一方是否也为业主呢？在推选业主委员会成员时，未登记在不动产证书上的另一方能否有资格被推荐为业主委员会成员呢？法律没有规定。实践中遇到这种情况，物业服务企业也许会极力反对，有时可能地方居委会或者街道办在对业主委员会成员的资格审查时也会予以否定。如果通过立法或者司法解释明确“业主”的准确含义，则有益于业主委员会的成立和运行。
3.2 完善物业管理部门的考核工作
建议将指导、组建、备案业主委员会工作纳入县区考核指标。业主委员会成立难、运行难，固然有业主的原因，也有开发商和物业服务企业的原因，同时也与一些地方物业管理部门的懒政和不作为有关。现行法律规定了街道办和居委会对业主委员会工作进行指导，业主委员会成立应在街道办或乡镇政府备案，但是当业主申请成立业主大会，组建业主委员时，相关部门可能由于对组建业主委员会的工作流程不熟悉或者涉及部门利益故意拖延或者不予批准，导致业主委员会不能及时成立，而相关政府部门对此应承担什么样的责任法律没有规定。现实中，一些地方政府在面对业主和物业服务企业的矛盾时，往往对申请成立业主委员会拖延、推诿。比如笔者所在城市某小区由于租客比较多，在部分业主要求召开业主大会，成立业主委员会时，社区居委会要求每个业主参与投票，最终由于业主参与度不高而流产。目前，西安市《物业管理条例》第九十六条规定，“市、区、县人民政府应当建立和完善物业管理工作综合考核制度，定期对物业管理工作进行监督检查，并纳入年度工作目标责任考核。”通过强化管理部门责任，从而促进了物业管理工作，也有利于业主委员会的成立和运行。
3.3 培养业主自治意识
业主委员会制度的设立目的是在政府职能调整的情况下实现业主参与社区管理达到社区自治。我国老百姓长期形成的习惯是把自己的事情交给政府去管，自治意识不强。一部分业主渴望参加业主委员会选举，却不了解法律程序和相关知识，不知道如何操作，稍有挫折就退缩、放弃。破解业主委员会的困境，需要政府牵头，搭建平台，通过广泛宣传逐步增强业主自治意识，指导业主依法行使好自己的选举权、被选举权，同时对选举中的违法违规行为加以处罚，有利于引导公民积极参与社区管理，实现社区自治的最终目标。
参考文献：
1.张作祥.物业管理概论.清华大学出版社.2011
2.谢姝玮.业主委员会成立的困境及其立法对策.
辽宁公安司法管理干部学院学报.2017.01
3.杨波.从冲突到秩序：和谐社区建设中的业主委员会.中国社会出版社.2006
作者简介：
余同怀，南开大学法学院博士研究生，主要从事中国法制史和法理学的研究。
基金项目：
安徽省教育厅人文社会科学一般项目（2011sk273）。