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摘要:现行政府采购制度并不健全, 政府采购中存在着大量的寻租现象, 它给社会经济的发展带来了极大危害。在政府采购中利益的驱动是寻租行为的内在根源,外在采购机制的设置不能防止寻租行为的发生也是很重要的原因。
关键词:政府采购 寻租行为 “经济人”假设
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.079
一、政府采购中寻租的内涵
政府采购中的寻租活动是指:在政府采购过程中,供应商及政府采购人员等利益主体通过讨价还价、贿赂、买通等非生产性活动谋求直接的供应权等非生产性利益的行为。政府采购中的“租”是由政府采购特权产生的,对于供应商来说,获得了供应权的话,就获得了由此带来的利润;对于政府采购人员来说,掌握着采购权就掌握着“权--钱”交易的法码。这里的寻租主体或许是供应商或者是政府采购人员即可以是任何此过程中的利益主体。在政府采购中,供应商寻租的目的是在自身能力的范围内最大限度的获取供应权,政府采购人员的直接目的则是最大限度的谋取自主采购权和最大限度的安全度,根本目的是寻求采购特权换取的利益最大化。寻租本身的特点是利用合法的或非法的手段得到占有租金的特权,合法的比如讨价还价、施加影响,非法的比如行贿,在政府采购的过程中,我们主要研究的是通过非法手段进行的寻租行为。正因为如此,寻租问题常常伴随着人们所痛斥的腐败现象。
二、政府采购中产生寻租现象的原因
在市场经济体制尚未完善的情况下,一些行业最容易演变成“特殊利益集团”,损害公共利益。利益驱动是政府采购中寻租行为的内在根源。在政府采购中起决定作用的是各级政府官员,从经济学的角度来说,官员是理性的经济人,它会追求自身利益最大化,他们也有条件以堂而皇之的形式来维护自身的狭隘利益,损害公共利益。因此他们在执行政府采购任务时,会把个人财富的需求与企业谋取自身利益的动机结合起来。政府采购寻租行为的产生,除了官员的利益驱使的内在因素外,外在采购机制的设置不能有效地防止寻租行为的发生也是很重要的原因,具体来说有以下原因:
(一)经济人谋求自身利益利益最大化导致不当行为
所谓“经济人”是指以追求自身最大经济利益为根本目的并以此作为选择行为方式准则的主体。任何政体下的权力个体作为经济人,都有追求自身利益最大化的动机和倾向。在政府采购中,从供应商的角度来看,其行为完全符合“经济人”假设:从政府采购主体或机构来看,其行为也符合“经济人”假设,也是以自身效用最大化为目的。当其受到主管部门强制约束和民众的有效监督时,该“经济人”就会选择那些能使主管领导满意的行为;而当这一目标得到满足以后,他们就忙于用“剩余的”权力来交换货币,力求获得自身效用的最大化,以致于无形中产生消极腐败的现象。
作为有产权约束的经济人追求自身收益最大化往往是不合法的。但是公共部门运作就会产生收益剩余,这种收益剩余势必会引起寻租问题的产生。按照“有限理性经济人”的理论,实施政府采购过程,一些部门或人员很可能会为了小团体或个人的利益而损害国家和社会的利益。采购过程中走后门,送回扣,扩大预算,高价围标低价抢标等违规违法行为就会发生。政府采购方对财富的需求与供应商谋取自身利益的动机相结合,构成了寻租的内在必然性。
(二)严重的信息不对称
在政府采购开始以前,权力寻租可以利用信息不完全,即政府采购的信息不是提供给所有符合投标的企业,而是把信息作为寻租的资本,造成来竞标的企业只有那么几家;也可以利用信息不充分, 在一个复杂的项目中,只提供给愿意寻租的一些企业更加详细的关于该项目的具体要求以及具体限定。在招标以后,又可利用信息不对称, 对企业的招标计划书的审核评价权进行寻租。因此,相对于作为政府采购方案提出者的采购主体,委托人要获得专业性很强的政府采购信息,必须付给代理者高很多的成本。在政府采购中委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人,采购的范围、采购方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定。虽然委托人与代理人可以通过签订契约的方式来规范双方的行为,但契约不可能事无巨细地规定所有可能发生的情况,代理人可以通过掌握的信息,利用契约的漏洞去谋求个人效用的最大化。因此,在政府采购中委托人的决策往往受到提供信息代理人的左右。可见,这种信息不相容有可能成为代理人偏离委托人委托目标的现实表现。再加之我国政府采购监管部门自由裁量权无限扩大且监管乏力,考核机制不完善,责任不能直接量化到个人等是产生寻租的直接原因。
(三)产权关系模糊
一般认为租金产生于政府的干预和管制,而产权理论认为产权关系的模糊性才是产生寻租的深层根源,而政府干预和管制只是产权关系模糊的外在表现形式而已。
政府采购的采购方一般是以公有产权代理人的身份来行使职权的,由于是全民资产的代理人而不是所有者,他们对资产不能享有法律上的剩余所有权,其权力范围十分广泛却又缺乏有效的制约,于是“出卖”全民资产获得利益成为他们追求利益最大化的手段之一。因此,政府采购所代理的公共产权就成为了巨大的租金来源,产生了一种产权不明晰的收益,而这对供应商来说具有极大的诱惑力。这时供应商就演变成了寻租者,利用各种非生产性的手段和方法获取租金。而政府采购方将会根据寻租者的寻租手段大不同。选择合谋的对象,从而放弃质量高的产品来,以一些次优的或者是较差的产品来替代,由此而来势必引起社会资源的不当分配。
西方发达国家也存在着政府采购制度,政府采购方同样是以公有资产的代理人身份进行采购,然而西方发达国家政府采购领域的寻租问题却远远低于发展中国家。原因在于,西方发达国家经过长期的实践建立了较为完善的政府采购制度,对采购方牺牲公有资产来换取自身利益的行为进行有效的约束。就目前情况来看,我国共有资产的所有者还是表现出虚拟化或非人格化的特点,其产权代理人实质上是还是起着所有者的作用。在缺少立法或法律制度不健全的情况下,公有化资产产权代理人和市场主体之间的寻租活动就愈发不得控制。
(四)寻租成本过低
通过成本———收益模型,我们可以发现寻租者的利益动机。对于寻租者而言,寻租的公关费是成本,而获得相应好处则是收益;对于被寻租者而言,被查处而罢官入狱是成本,从他人处收到的好处则是收益。由于公共权力本身是公共物品,所有权不被任何一个单一部门或人员完全占有,产权不明确就会导致权力部门觉得滥用职权所引起的损失不该由自己承担。至于罢官之类的成本对于集体设租的部门来说可能性更小。正是由于寻租活动是一本万利的投资,事情败露而付出的成本更低,才使政府采购中出现许多寻租行为。
(五)法制建制不完善
在《政府采购法》颁布之前我国政府采购所依据的法律主要是《招标投标法》,《政府采购法》在立法时没有考虑到和《招标投标法》的兼容性,《招标投标法》与《政府采购法》在信息披露、供应商资格审查、招标程序、废标条件、法律责任、救济途径等方面存在着严重的冲突。结果是在实际操作中两部法律不能同时适用,依据前一部法律审查结果是违法的,但根据后一部法律可能就是合法的。另外政府采购的主要方式就是公开招标,但《政府采购法》却没有公开招标程序和适用的具体情况;竞争性谈判方式也存在着许多的“黑洞”等法律不完善问题,这都为寻租行为的发生提供了滋生的土壤。
综上所述,笔者主要从经济人假设,信息不对称、产权关系,法制等几个方面分析了政府采购中造成寻租行为的原因。因此,要防范和解决此问题政府就需要从多方面着手,标本兼治,只有这样才能完善政府的采购制度,提高政府的采购效率。
参考文献:
[1] 陈媛,牟建江:浅谈政府采购中的寻租行为[J]中国现代教育备,2006,(2).
[2]陈勃:论政府采购中的寻租及其法律控制[J].学术探索,2004 (2).
[3]许安拓:政府采购中的寻租行为[J].中国政府采购, 2004(6)[4]刘清恩,赵树宽:政府采购的寻租经济学分析[J].工业技术经济,2006 (1).
[5] 祁芳芝,薛良华:浅谈预防政府采购中的职务腐败[J]经济师,2006,(2).
[6]张华,向惠荣:关于完善政府采购制度的几点思考[J]长江论坛,2006,(2).
[7]姚立,吴霞:政府采购的寻租现象分析[J],特别关注.
作者简介:
胡萍丽(1979—),女,汉族,山东鱼台人,现就职于中共鱼台县委党校。南京理工大学人文与社会科学学院行政管理专业硕士研究生,研究方向:政府管理与改革。
关键词:政府采购 寻租行为 “经济人”假设
DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.079
一、政府采购中寻租的内涵
政府采购中的寻租活动是指:在政府采购过程中,供应商及政府采购人员等利益主体通过讨价还价、贿赂、买通等非生产性活动谋求直接的供应权等非生产性利益的行为。政府采购中的“租”是由政府采购特权产生的,对于供应商来说,获得了供应权的话,就获得了由此带来的利润;对于政府采购人员来说,掌握着采购权就掌握着“权--钱”交易的法码。这里的寻租主体或许是供应商或者是政府采购人员即可以是任何此过程中的利益主体。在政府采购中,供应商寻租的目的是在自身能力的范围内最大限度的获取供应权,政府采购人员的直接目的则是最大限度的谋取自主采购权和最大限度的安全度,根本目的是寻求采购特权换取的利益最大化。寻租本身的特点是利用合法的或非法的手段得到占有租金的特权,合法的比如讨价还价、施加影响,非法的比如行贿,在政府采购的过程中,我们主要研究的是通过非法手段进行的寻租行为。正因为如此,寻租问题常常伴随着人们所痛斥的腐败现象。
二、政府采购中产生寻租现象的原因
在市场经济体制尚未完善的情况下,一些行业最容易演变成“特殊利益集团”,损害公共利益。利益驱动是政府采购中寻租行为的内在根源。在政府采购中起决定作用的是各级政府官员,从经济学的角度来说,官员是理性的经济人,它会追求自身利益最大化,他们也有条件以堂而皇之的形式来维护自身的狭隘利益,损害公共利益。因此他们在执行政府采购任务时,会把个人财富的需求与企业谋取自身利益的动机结合起来。政府采购寻租行为的产生,除了官员的利益驱使的内在因素外,外在采购机制的设置不能有效地防止寻租行为的发生也是很重要的原因,具体来说有以下原因:
(一)经济人谋求自身利益利益最大化导致不当行为
所谓“经济人”是指以追求自身最大经济利益为根本目的并以此作为选择行为方式准则的主体。任何政体下的权力个体作为经济人,都有追求自身利益最大化的动机和倾向。在政府采购中,从供应商的角度来看,其行为完全符合“经济人”假设:从政府采购主体或机构来看,其行为也符合“经济人”假设,也是以自身效用最大化为目的。当其受到主管部门强制约束和民众的有效监督时,该“经济人”就会选择那些能使主管领导满意的行为;而当这一目标得到满足以后,他们就忙于用“剩余的”权力来交换货币,力求获得自身效用的最大化,以致于无形中产生消极腐败的现象。
作为有产权约束的经济人追求自身收益最大化往往是不合法的。但是公共部门运作就会产生收益剩余,这种收益剩余势必会引起寻租问题的产生。按照“有限理性经济人”的理论,实施政府采购过程,一些部门或人员很可能会为了小团体或个人的利益而损害国家和社会的利益。采购过程中走后门,送回扣,扩大预算,高价围标低价抢标等违规违法行为就会发生。政府采购方对财富的需求与供应商谋取自身利益的动机相结合,构成了寻租的内在必然性。
(二)严重的信息不对称
在政府采购开始以前,权力寻租可以利用信息不完全,即政府采购的信息不是提供给所有符合投标的企业,而是把信息作为寻租的资本,造成来竞标的企业只有那么几家;也可以利用信息不充分, 在一个复杂的项目中,只提供给愿意寻租的一些企业更加详细的关于该项目的具体要求以及具体限定。在招标以后,又可利用信息不对称, 对企业的招标计划书的审核评价权进行寻租。因此,相对于作为政府采购方案提出者的采购主体,委托人要获得专业性很强的政府采购信息,必须付给代理者高很多的成本。在政府采购中委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人,采购的范围、采购方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定。虽然委托人与代理人可以通过签订契约的方式来规范双方的行为,但契约不可能事无巨细地规定所有可能发生的情况,代理人可以通过掌握的信息,利用契约的漏洞去谋求个人效用的最大化。因此,在政府采购中委托人的决策往往受到提供信息代理人的左右。可见,这种信息不相容有可能成为代理人偏离委托人委托目标的现实表现。再加之我国政府采购监管部门自由裁量权无限扩大且监管乏力,考核机制不完善,责任不能直接量化到个人等是产生寻租的直接原因。
(三)产权关系模糊
一般认为租金产生于政府的干预和管制,而产权理论认为产权关系的模糊性才是产生寻租的深层根源,而政府干预和管制只是产权关系模糊的外在表现形式而已。
政府采购的采购方一般是以公有产权代理人的身份来行使职权的,由于是全民资产的代理人而不是所有者,他们对资产不能享有法律上的剩余所有权,其权力范围十分广泛却又缺乏有效的制约,于是“出卖”全民资产获得利益成为他们追求利益最大化的手段之一。因此,政府采购所代理的公共产权就成为了巨大的租金来源,产生了一种产权不明晰的收益,而这对供应商来说具有极大的诱惑力。这时供应商就演变成了寻租者,利用各种非生产性的手段和方法获取租金。而政府采购方将会根据寻租者的寻租手段大不同。选择合谋的对象,从而放弃质量高的产品来,以一些次优的或者是较差的产品来替代,由此而来势必引起社会资源的不当分配。
西方发达国家也存在着政府采购制度,政府采购方同样是以公有资产的代理人身份进行采购,然而西方发达国家政府采购领域的寻租问题却远远低于发展中国家。原因在于,西方发达国家经过长期的实践建立了较为完善的政府采购制度,对采购方牺牲公有资产来换取自身利益的行为进行有效的约束。就目前情况来看,我国共有资产的所有者还是表现出虚拟化或非人格化的特点,其产权代理人实质上是还是起着所有者的作用。在缺少立法或法律制度不健全的情况下,公有化资产产权代理人和市场主体之间的寻租活动就愈发不得控制。
(四)寻租成本过低
通过成本———收益模型,我们可以发现寻租者的利益动机。对于寻租者而言,寻租的公关费是成本,而获得相应好处则是收益;对于被寻租者而言,被查处而罢官入狱是成本,从他人处收到的好处则是收益。由于公共权力本身是公共物品,所有权不被任何一个单一部门或人员完全占有,产权不明确就会导致权力部门觉得滥用职权所引起的损失不该由自己承担。至于罢官之类的成本对于集体设租的部门来说可能性更小。正是由于寻租活动是一本万利的投资,事情败露而付出的成本更低,才使政府采购中出现许多寻租行为。
(五)法制建制不完善
在《政府采购法》颁布之前我国政府采购所依据的法律主要是《招标投标法》,《政府采购法》在立法时没有考虑到和《招标投标法》的兼容性,《招标投标法》与《政府采购法》在信息披露、供应商资格审查、招标程序、废标条件、法律责任、救济途径等方面存在着严重的冲突。结果是在实际操作中两部法律不能同时适用,依据前一部法律审查结果是违法的,但根据后一部法律可能就是合法的。另外政府采购的主要方式就是公开招标,但《政府采购法》却没有公开招标程序和适用的具体情况;竞争性谈判方式也存在着许多的“黑洞”等法律不完善问题,这都为寻租行为的发生提供了滋生的土壤。
综上所述,笔者主要从经济人假设,信息不对称、产权关系,法制等几个方面分析了政府采购中造成寻租行为的原因。因此,要防范和解决此问题政府就需要从多方面着手,标本兼治,只有这样才能完善政府的采购制度,提高政府的采购效率。
参考文献:
[1] 陈媛,牟建江:浅谈政府采购中的寻租行为[J]中国现代教育备,2006,(2).
[2]陈勃:论政府采购中的寻租及其法律控制[J].学术探索,2004 (2).
[3]许安拓:政府采购中的寻租行为[J].中国政府采购, 2004(6)[4]刘清恩,赵树宽:政府采购的寻租经济学分析[J].工业技术经济,2006 (1).
[5] 祁芳芝,薛良华:浅谈预防政府采购中的职务腐败[J]经济师,2006,(2).
[6]张华,向惠荣:关于完善政府采购制度的几点思考[J]长江论坛,2006,(2).
[7]姚立,吴霞:政府采购的寻租现象分析[J],特别关注.
作者简介:
胡萍丽(1979—),女,汉族,山东鱼台人,现就职于中共鱼台县委党校。南京理工大学人文与社会科学学院行政管理专业硕士研究生,研究方向:政府管理与改革。