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摘要：本文讨论我国公务员权利救济制度进行，研究该制度的现状，从特别权力关系理论的起源及变演角度，研究该理论对我国公务员权利救济制度的影响和启示，提出构想，更好地完善我国公务员权利救济制度。
关键词：公务员 权利救济制度 特别权力关系
一、我国公务员权利救济制度及现状
公务员权利救济制度是为权利受到侵害的公务员确保能得到途径维护权益而设计的制度。包括《公务员法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》在内的法律法规都将公务员权利救济制度规范起来。本文探讨非聘任制公务员的权利救济制度。如《公务员法》第90条“向原处理机关申请复核”、“向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉”。第90条“向行政监察机关申诉”第93条“向上级机关或者有关的专门机关提出控告。”此外《行政诉讼法》、《行政复议法》规定：公民、法人或其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定、命令不服的，不能提起复议或诉讼。综上，内部行政行为排除诉讼的外部救济。
由于救济途径的内部性，保障公务员的权利不受侵害的作用常常有限。首先，“向原处理机关申请复核”得到更正的希望不大，虽然受理复核的科室同原作出决定的科室不一定相同，但要想变更本单位作出的处理决定绝非易事；“任何人不能做自己的法官”这句古老的法谚，也证明了该途径解决问题的困难之处。其次，“向同级公务员主管部门申诉”，现实中一般同级人事部门干预同级职能部门内部决定的行为往往不会轻易做出，无论是复核还是申诉，采用的都是书面审查的方式，过程无法公开。最后，法律规定多个机关均可以受理公务员的申诉，实际操作中容易导致多个机关之间的相互推诿或是结果相互矛盾的情形。
综上，我国公务员权利救济制度是很不完善的，研究造成这种明显违反“法律面前人人平等”基本原则现状的原因，可以发现我们深受国外 “特别权力关系理论”的影响。
二、特别权力关系理论
特别权力关系理论起源于19世纪的德国，目的在于特权阶层和官僚主义的优越性。我国大陆虽没有“特别权力关系”的概念，但有一个特有的名词“内部行政关系”，都指当事人之間地位不对等，主体享有特别权力，排除法律保留原则，且不得提起行政复议或行政诉讼。
特别权力关系理论从产生到现在不断修正、演变、走向衰败。创始国德国1949年制定的《德意志联邦共和国基本法》第19条第4款：“任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼”直接驳斥了传统的“特别权力关系”理论。台湾地区的行政法开始重新审视这一理论，颁布不少对公务员财产权和身份认同等行为的司法解释，如1985年允许公务员申请退休金采用诉讼方式的“释字第187号解释”。
如今从前深受影响的国家或地区排除司法救济的情况已经发生质的改变，我国大陆地区却仍然承受着该理论所带来的消极影响，因此我国公务员权利救济制度的变革势在必行。
三、对我国公务员权利救济制度的设想
我国公务员申诉控告制度内容包括复核制度、申诉制度和控告制度，可以对现有制度进行改进，完善内部申诉控告制度。第一，要努力纠正人们对申诉控告制度的认识偏差，在权益遭受侵害时敢于提出申诉控告。第二，英国在公务员系统内部设有独立于行政机构负责申诉事宜的公务员申诉委员会，同时还有处理待遇、工作环境问题的“公务争议协议制”。美国设立独立于行政机构的功绩制保护委员会专门受理申诉上诉案件。在我国大陆，可以尝试学习英美设置，提高现有处理公务员内部矛盾机构的独立性，使它们敢于作出公正处理。第三，尝试将行政公开、行政听证等在外部行政领域已经被证明为行之有效的程序制度引入内部行政领域。第四，争取扩大申诉的范围。将公务员对年度考核基本称职、职务任免、回避等人事处理决定以及停发工资、福利等方面的人事行为纳入申诉范围，或者改规定为：公务员对涉及本人权益的任何人事处理决定不服都可以直接申诉。
从法律制定的合理性角度来说，对公务员权益的救济应建立内外双重保障机制。在英国设立公务员仲裁法院和特别法庭。公务员可以提起普通诉讼、上诉、请高等法院司法审查来进行救济。法院以司法程序审理，判决为最终裁决[3]。日本采取了不服申诉的前置主义，当事人首先应向人事院提出申诉，才能向法院提出行政诉讼。公务员拥有职务保障权的司法最终救济权[4]。我国台湾地区经由数次司法解释，特别权力关系理论更改如下：公务员所受行政处分若有重大影响或财产遭受侵害时，可以依诉愿或行政诉讼程序请求救济；不能没有法律授权而以特别规则限制公务员的自由权利[5]。从它们对公务员权利救济制度的设置来看，有一个共同之处，就是外部的司法救济可以解决内部的法律问题。反观我国大陆，有明确的《行政诉讼法》，但是第12条明确排除内部行政行为的可诉性。因此，我们可以在我国特殊国情的基础上，扩大行政诉讼的受诉范围，或借鉴法国经验，将《公务员法》第 90 条规定的可以提起申诉的事项如处分、辞退或者取消录用、降职、定期考核为不称职、免职、申请辞职提前退休未予批准、未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇等这些对于公务员来说的“重要性事项”纳入行政诉讼的受案范围。
特别权力关系理论在我国的影响也会随着法治理念的深化和人权保障的需要慢慢开始变化，通过认清“特别权力关系理论”的本质及演变，借鉴合理经验，相信我国公务员权利救济制度将得到进一步完善。
参考文献：
[1]黎军.从特别权力关系理论的变迁谈我国对公务员救济制度的完善[J].行政法学研究，2000（1）
[2]陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社， 2002
[3]刘媛.特别权力关系理论与我国公务员权力保障机制[D].青岛：中国海洋大学，2008
[4]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社， 1999
[5]王成栋，刘雪梅.特别权力关系理论与中国行政法[M]//行政法论
丛（第六卷）.北京：法律出版社，2003
注释：
[3] 刘媛.特别权力关系理论与我国公务员权力保障机制[D].青岛：中国海洋大学，2008.
[4]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社， 1999： 719
[5]刘媛.特别权力关系理论与我国公务员权力保障机制[D].青岛：中国海洋大学，2008.
关键词：公务员 权利救济制度 特别权力关系
一、我国公务员权利救济制度及现状
公务员权利救济制度是为权利受到侵害的公务员确保能得到途径维护权益而设计的制度。包括《公务员法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》在内的法律法规都将公务员权利救济制度规范起来。本文探讨非聘任制公务员的权利救济制度。如《公务员法》第90条“向原处理机关申请复核”、“向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉”。第90条“向行政监察机关申诉”第93条“向上级机关或者有关的专门机关提出控告。”此外《行政诉讼法》、《行政复议法》规定：公民、法人或其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定、命令不服的，不能提起复议或诉讼。综上，内部行政行为排除诉讼的外部救济。
由于救济途径的内部性，保障公务员的权利不受侵害的作用常常有限。首先，“向原处理机关申请复核”得到更正的希望不大，虽然受理复核的科室同原作出决定的科室不一定相同，但要想变更本单位作出的处理决定绝非易事；“任何人不能做自己的法官”这句古老的法谚，也证明了该途径解决问题的困难之处。其次，“向同级公务员主管部门申诉”，现实中一般同级人事部门干预同级职能部门内部决定的行为往往不会轻易做出，无论是复核还是申诉，采用的都是书面审查的方式，过程无法公开。最后，法律规定多个机关均可以受理公务员的申诉，实际操作中容易导致多个机关之间的相互推诿或是结果相互矛盾的情形。
综上，我国公务员权利救济制度是很不完善的，研究造成这种明显违反“法律面前人人平等”基本原则现状的原因，可以发现我们深受国外 “特别权力关系理论”的影响。
二、特别权力关系理论
特别权力关系理论起源于19世纪的德国，目的在于特权阶层和官僚主义的优越性。我国大陆虽没有“特别权力关系”的概念，但有一个特有的名词“内部行政关系”，都指当事人之間地位不对等，主体享有特别权力，排除法律保留原则，且不得提起行政复议或行政诉讼。
特别权力关系理论从产生到现在不断修正、演变、走向衰败。创始国德国1949年制定的《德意志联邦共和国基本法》第19条第4款：“任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼”直接驳斥了传统的“特别权力关系”理论。台湾地区的行政法开始重新审视这一理论，颁布不少对公务员财产权和身份认同等行为的司法解释，如1985年允许公务员申请退休金采用诉讼方式的“释字第187号解释”。
如今从前深受影响的国家或地区排除司法救济的情况已经发生质的改变，我国大陆地区却仍然承受着该理论所带来的消极影响，因此我国公务员权利救济制度的变革势在必行。
三、对我国公务员权利救济制度的设想
我国公务员申诉控告制度内容包括复核制度、申诉制度和控告制度，可以对现有制度进行改进，完善内部申诉控告制度。第一，要努力纠正人们对申诉控告制度的认识偏差，在权益遭受侵害时敢于提出申诉控告。第二，英国在公务员系统内部设有独立于行政机构负责申诉事宜的公务员申诉委员会，同时还有处理待遇、工作环境问题的“公务争议协议制”。美国设立独立于行政机构的功绩制保护委员会专门受理申诉上诉案件。在我国大陆，可以尝试学习英美设置，提高现有处理公务员内部矛盾机构的独立性，使它们敢于作出公正处理。第三，尝试将行政公开、行政听证等在外部行政领域已经被证明为行之有效的程序制度引入内部行政领域。第四，争取扩大申诉的范围。将公务员对年度考核基本称职、职务任免、回避等人事处理决定以及停发工资、福利等方面的人事行为纳入申诉范围，或者改规定为：公务员对涉及本人权益的任何人事处理决定不服都可以直接申诉。
从法律制定的合理性角度来说，对公务员权益的救济应建立内外双重保障机制。在英国设立公务员仲裁法院和特别法庭。公务员可以提起普通诉讼、上诉、请高等法院司法审查来进行救济。法院以司法程序审理，判决为最终裁决[3]。日本采取了不服申诉的前置主义，当事人首先应向人事院提出申诉，才能向法院提出行政诉讼。公务员拥有职务保障权的司法最终救济权[4]。我国台湾地区经由数次司法解释，特别权力关系理论更改如下：公务员所受行政处分若有重大影响或财产遭受侵害时，可以依诉愿或行政诉讼程序请求救济；不能没有法律授权而以特别规则限制公务员的自由权利[5]。从它们对公务员权利救济制度的设置来看，有一个共同之处，就是外部的司法救济可以解决内部的法律问题。反观我国大陆，有明确的《行政诉讼法》，但是第12条明确排除内部行政行为的可诉性。因此，我们可以在我国特殊国情的基础上，扩大行政诉讼的受诉范围，或借鉴法国经验，将《公务员法》第 90 条规定的可以提起申诉的事项如处分、辞退或者取消录用、降职、定期考核为不称职、免职、申请辞职提前退休未予批准、未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇等这些对于公务员来说的“重要性事项”纳入行政诉讼的受案范围。
特别权力关系理论在我国的影响也会随着法治理念的深化和人权保障的需要慢慢开始变化，通过认清“特别权力关系理论”的本质及演变，借鉴合理经验，相信我国公务员权利救济制度将得到进一步完善。
参考文献：
[1]黎军.从特别权力关系理论的变迁谈我国对公务员救济制度的完善[J].行政法学研究，2000（1）
[2]陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社， 2002
[3]刘媛.特别权力关系理论与我国公务员权力保障机制[D].青岛：中国海洋大学，2008
[4]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社， 1999
[5]王成栋，刘雪梅.特别权力关系理论与中国行政法[M]//行政法论
丛（第六卷）.北京：法律出版社，2003
注释：
[3] 刘媛.特别权力关系理论与我国公务员权力保障机制[D].青岛：中国海洋大学，2008.
[4]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社， 1999： 719
[5]刘媛.特别权力关系理论与我国公务员权力保障机制[D].青岛：中国海洋大学，2008.