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摘要：在“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”政策背景下，各地在现有特许经营实践经验的基础上，相继开始摸索自然资源保护地内自然资源资产特许经营的制度构建。通过对宁夏4个自然保护区特许经营情况进行实地考察，摸清宁夏自然保护地的自然资源资产特许经营基本现状，发现宁夏自然保护地特许经营制度目前尚不规范，实践中也存在一些问题，如开发与保护矛盾尖锐、生态维护资金短缺、保护地类型重叠以及特许经营主体、范围、监管等混乱不明等。文章对这些问题进行分析与研究，提出自然保护地自然资源资产特许经营制度的完善路径。
关键词：自然保护地；特许经营；制度完善
中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0060-10
基金项目：自然资源部法治研究重点实验室开放基金重点资助项目“基于RMA的新西兰自然资源管理体制研究”（CUGFP-1901）；自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“光伏产业用地监管制度研究”（CUGFP-1806）；自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“自然保护地特许经营法律制度研究”（CUGFZ-2006）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“创新驱动与能源法制创新”（CUG170629）；中国地质大学（武汉）公共管理学院青年教师成长基金项目“创新发展理念下的可再生能源法制研究”（CUGGG-1702）。
作者简介：张永红，宁夏自然资源资产统计核算中心正高级工程师；宋冬冬（通讯作者，共同第一作者），中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授；张玉波，中国地质大学（武汉）公共管理学院硕士研究生；史宏军，宁夏自然资源资产统计核算中心高级工程师。
一、问题的提出
2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，要制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制[1]。2020年1月，宁夏回族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》也提出，要制定自然保护地准入负面清单，探索建立自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度[2]。在此政策背景下，越来越多的自然保护地将会对其自然资源资产采取特许经营。中国特许经营起源于20世纪90年代风景名胜区等自然保护地出现的经营权出让现象。经过近三十年的发展，我国自然保护地内自然资源资产的特许经营已经初具规模，在实践过程中探索出了不同的模式及经验。然而调研发现，宁夏地区自然保护地内的特许经营制度还存在很多弊端，与我国建设以国家公园为主体的自然保护地体系的目标仍有较大差距。因此，迫切需要探索建立一套责权清晰、统一规范的符合我国国情的自然保护地内自然资源资产特许经营制度。
自然保护地内自然资源资产特许经营是依据自然保护地的设立目的，为社会公众提供高质量的游憩服务，由保护地管理机构经过公平竞争程序选择有资质的受许人，依法授权其在保护地内开展规定期限、性质、范围和数量的非资源消耗性经营活动并获得收益，接受保护地管理机构等部门的管理和監督，同时缴纳特许经营费的过程[3]。依据《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，自然保护地特许经营所依托的自然资源资产是指自然资源中产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利的稀缺性物质资产。在我国“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”进程中，自然保护地特许经营作为其中重要一环，是自然保护地建设过程中缓解公共财政压力、提高生态治理效率、激活社会资本活力的重要工具[4]。当前全国各地都在进行自然保护地内自然资源资产特许经营的探索实践，本文以宁夏为例对相关自然保护地进行特许经营的实践调研，从而审视我国制度改革现状，探讨我国自然保护地内自然资源资产特许经营制度存在的实践问题。
宁夏是祖国西北重要的生态安全屏障，自然保护地类型丰富。截至2018年底，全区内共有自然保护地125个，共包括自然保护区14个，风景名胜区4个，地质公园4个，国家级矿山公园1个，森林公园11个，湿地公园24个，国家级沙漠公园4个，国家级沙化土地封禁区5个[5]。为了进行宁夏自然保护地特许经营实践研究，特选取了宁夏回族自治区内4个具有代表性的自然保护区进行实地调研，分别为贺兰山国家级自然保护区、哈巴湖国家级自然保护区、沙坡头国家级自然保护区以及沙湖自治区级自然保护区，基本情况如表1。
调研对象是宁夏自然保护区利益相关者，是能够影响自然保护区建设和发展或受自然保护建设和发展影响的个人或者组织。调研采取了问卷调查、书面调研与座谈会访谈相结合的实施方式，其中具体的调查对象以及问卷调查基本数据如表2所示。综合调查问卷结果和会议访谈记录等资料，下文将对宁夏被调研保护区的特许经营实践现状进行分析。
二、宁夏自然保护地特许经营实践机制及其运行现状
1.宁夏特许经营实践机制的构成要素
自然保护地内的特许经营作为将私人资本引入公共领域的一种手段，所牵涉的利益主体众多，主要包括国家、当地政府、保护地管理机构、各层级经营者以及当地居民等，不同主体在特许经营机制中担任的角色和责任也不尽相同。宁夏自然保护地对自然资源资产特许经营机制的探索实践，以《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》等政策文件为指导，依托宁夏自然保护地自然资源资产及当地特色，遵循特许经营基本原则形成了相应的构成要素，具体包括授权许可、合同机制、监管机制以及社区参与等。 针对授权主体，保护地内的自然资源绝大多数属国家所有，即全民所有，应由相关主体代表行使自然资源国家所有权。依据《建立国家公园体制总体方案》，国家公园内全民所有自然资源资产由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使。而对于自然保护区、风景名胜区等保护地，一般是将当地政府作为国有自然资源所有权的行使者，由保护地所在政府代表国家行使自然资源所有权，对特许经营进行授权。宁夏自然保护地内的特许经营，主要是由当地政府或自然保护地管理机构作为代表进行特许。
至于授权方式，依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条的规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。第五十三条规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施上述行政许可，法律、行政法规另有规定的除外。由此，自然保护地内的特许经营授权应当通过公开招投标等形式，还须经过申请、审批、登记发证等程序才能获得特许经营权，以保证特许经营的公益性及公平性。此外，《中华人民共和国物权法》第一百一十九条规定，国家实行自然资源有偿使用制度。因此，宁夏当地开展自然保护地特许经营也需通过申请审批、招投标等方式并且经过相应手续及程序获得授权并缴纳特许经营费方可进行。
特许经营合同是授权主体与经营者签订的确定双方权利义务内容的协议，其中包括对特许经营项目范围、年限、特许经营费以及双方各自享受的权利以及应承担的义务等方面的规定。宁夏自然保护地内大多数特许经营都签订了特许经营协议，并约定了经营者、管理者、授权者等相关主体的权限和责任。经营者可以在特许期限内对自然资源进行利用并获取收益，同时也要接受合同以及管理机构的约束及监管。虽然自然保护地内的特许经营受到行政许可法的调整，带有一定的公法性质，但是特许经营权可以表现为物质或直接的经济利益，也具备私法效力。
在特许经营合同内容中，对特许经营范围的限定是重中之重。以国家公园为主体的自然保护地体系实际上也是国家为公众提供的公共产品，而自然保护地内的特许经营本质上是由社会资本代替国家政府提供公共服务及产品，以达到提高服务质量和管理效率的首要目的[6]。宁夏自然保护地内的特许经营协议中大多规定了特许的项目及其范围，但是特许经营范围的限定尚未有明确的法律依据，目前，特许经营项目具有广泛性和随意性。在此基础上，宁夏特许经营的范围及年限的确定应当以公益性为前提，避免出现管理者追本逐利以及权力放任而使特许经营项目泛化的现象。
监管机制也是特许经营制度的核心内容。自然保护地体系作为我国生态建设的核心载体，对保护地内的自然资源资产进行利用的行为具有一定外部性，需要受到相应管理和约束。宁夏正在积极落实对自然保护地内自然资源资产的特许经营采用经营权与管理权分离的模式，这种模式有利于各主体各司其职，发挥资源利用和管理的最大效率。自然保护地管理机构作为政府派出型机关或事业单位，承担保护地内的管理维护职责，代表当地政府审核、选定经营者并与其签订特许经营合同，对保护地内的特许经营活动以及合同进行监管，同时展开科研教育、环境维护等活动。
当地居民也是宁夏自然保护地内的利益相关者，保护地的资源开发、集体土地征收等均会对其经济生活产生影响。《建立国家公园体制总体方案》指出，要健全严格保护管理制度，开发建设活动必须在不损害原住居民生产生活的基础上进行；要完善社会参与机制，鼓励当地居民或其开办的企业参与国家公园内特许经营项目。《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》也提出，要鼓励原住居民、因自然保护地整合优化转产企业等参与特许经营活动，探索建立自然资源所有者参与特许经营收益分配机制；要探索全民共享机制，引导控制区内的原住居民转产转业。因此，宁夏政府在进行特许经营的同时也要顾及附近居民的利益，通过雇佣员工、吸纳入股、授予其餐饮承包等特许经营权等方式使附近居民参与特许经营，增加就业及收入来反哺社区。
2.宁夏特许经营实践机制的运行现状
宁夏自然保护地特许经营主要集中在旅游产业，经营内容十分广泛，基本采取旅游经营与旅游管理分离的模式，由专业的经营公司获得特许经营权从经营保护区内的项目中营利，保护地管理局则逐渐不再承担经营职能，而只承担监督管理、监测保护、科研教育等职责。特许经营对于盘活自然资源资产、带动当地经济发展以及附近居民就业、提供更好的休憩服务等方面都起到了显著的作用。
首先，在宁夏特许经营授权许可方面，授权主体多元不一。主要由自然保护区管理机构或当地政府作为自然保护地内自然资源资产所有者的代表进行授权，此外还包括相关行业的管理部门，如宁夏贺兰山国家森林公园特许经营的授权主体为宁夏回族自治区林业和草原局。授权主体以法律法规、可持续发展、公众服务等为标准判断该特许经营项目能否准入自然资源保护区，但没有统一的依据和标准。受许者获得特许经营权的方式包括申请获批、招投标、租赁流转等多种形式。特许经营者与授权主体之间大多签订了相应的特许经营合同。特许经营人会向授权主体缴纳一定比例的特许经营费用，其标准通常是经过接待游客量、景区门票和经营收入的核算在合同中确定。
其次，針对开发经营情况，由于宁夏关于特许经营的范围还未有明确规定，保护地内可从事的经营项目比较广泛，问卷中所列举的基础设施建设及维护、餐饮、住宿、交通、摄影摄像、节庆项目以及商品销售服务等常见的经营项目均有涉及。而对于自然保护地内不同的特许经营项目，其经营期限也并不统一。调研结果显示，78.5%的经营者近三年经营处于非盈利状态。且受新冠肺炎疫情影响，自2020年1月，宁夏回族自治区资源保护地的客流量锐减，加之文旅部出台的有关针对军人、医护人员及其子女减免门票的优惠政策，使得今年多数自然资源保护地内的经营项目处于亏损状态。
在特许经营监督管理方面，宁夏自然保护地内从事的经营项目一般都要受到自然保护区管理机构、当地政府的监管。管理机构着重监测特许经营对保护地生态环境的影响，当地政府作为管理机构的上级部门，则是对项目合同、经营情况的统筹监管。此外，不同的经营内容还受到特定行业监管部门管理，例如宁夏特许经营的住宿项目涉及的消防安全、卫生等各项内容，要通过应急管理局、公安局、住房和城乡建设部以及卫生许可部门等业务主管部门的审批及监管。作为监管主体，自然保护地管理机构会对特许经营项目实施定期巡查、实时监管，但是由于其主要职权在于维护环境、保护绿色生态，因此，监管主要针对环境管理方面，对可能出现的环境风险提前预警，以减少经营行为对环境造成的不良影响。通过调研发现，特许经营的风险管理、合同实施管理、绩效评价等方面则主要是由经营主体的上级管理部门或授权主体进行监管，如西夏王陵景区的经营主体实际是宁夏银川市国资委下设的投资运营公司管理的国有企业，其经营行为及经济绩效等由投资运营公司进行监管和考核，而西夏王陵风景名胜区管理处不负责具体的经营监管，仅是对进入景区的建设项目是否符合保护地总体规划等事项进行评价监管。 最后，在居民利益保障方面，保护地内实施特许经营制度带动了当地居民就业，拉动地方经济，使附近居民获益。随机调查的对象中，过半数居民对保护区内实施经营项目表示支持，沙湖保护区内的特许经营项目更是有近90%的员工为附近居民，这表明该制度增加了附近居民的就业机会和收入。但附近居民参与社区共管共建以及特许经营决策管理的活动较少，通过对对应问题结果进行统计，高达50%的受访居民不清楚什么是共管共建，这表明相关制度政策普及程度不高。
三、宁夏自然保护地特许经营实践存在的问题
通过对宁夏回族自治区境内4个典型的自然保护区特许经营情况进行实证调研，可以看到宁夏自然保护地特许经营已经积累了一定的实践经验，不同保护区内特许经营各具特色。与此同时，宁夏自然保护地特许经营实践中也存在一定的缺陷和问题，具体如下：
1.开发与保护的矛盾突出
2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出，要构建统一的自然保护地分类分级管理体制，构建科学合理的自然保护地体系。自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三类。其中，国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动；自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。基于此背景，自然保护地内建立特许经营制度是为了协调生态环境与经济效益的发展，实现非消耗性经营，但在实践中却存在经营行为对开发与保护不能兼顾的窘境。
一方面，在商人本质逐利的背景下，过去的自然保护地管理机构又未能分清保护地建设的主次目的，在缺乏财政投入下大力推进资源开发利用的同时忽略了自然保护地的生态性和公益性，使自然保护地内进行的特许经营很容易凌驾于自然保护地环境价值之上，违背自然保护地设立目的。据对保护地附近居民进行问卷调查的结果，过去部分保护地内存在污染经营、乱搭乱建等对环境造成破坏的行为，党的十八大之后对生态保护监管力度加大才逐渐有所改善。此外，有当地居民反映沙湖与哈巴湖生态保护区内有房车度假基地等特许经营项目，存在部分项目过于高端、公众参与性不高的情况，与自然保护地全民共享的初衷背道而驰。另一方面，在我国全面推进生态建设、提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系后，相关部门又对保护地内的开发经营许可有矫枉过正之嫌，影响附近居民的正常生活。宁夏保护地内一些社区居民因保护地建设维护需要不能进行消耗性生产经营，有关部门在实践国家公园体制机制过程中又对特许项目审批采取“一刀切”模式，使居民生存发展难以为继。如部分居民的耕地被划入哈巴湖自然保护区内，其农业设施均被撤掉，农产品加工业难以继续发展，相关经营主体试图通过承包土地发展农家乐形式的旅游产业，但是却因其处在保护地试验区内而不能进行基础设施建设，农家乐旅游因缺乏厕所等设施其吸引力也大打折扣。再如宁夏盐池地区农民牧羊有几千年的历史，但是保护地内实行的禁牧政策卻大大影响了羊群的生产繁殖，从而影响了当地农村的经济发展。目前，自然保护区内开发与保护界限不明，发展与保护之间存在突出矛盾，亟须明确特许经营制度的定位和目的，使得保护与发展并行。
2.经营主体不明
根据调研情况，宁夏自然保护地内特许经营的受许者主要有国营、股份和私营三类，其中国营和股份经营者占比达70%。主要是由原自然资源管理部门或地方政府授权并出资设立的文化旅游投资公司，通过申请或租赁的方式取得在自然保护地内实施经营的权利，并且大多数是对自然保护地内的园区整体项目进行经营。而私营主体大部分是与园区项目的经营主体签订合作或租赁协议，取得某一项目的经营权。因此，宁夏保护地内的特许经营多采用由政府及相关部门投资成立的国有企业进行经营，或是由国资委以自然资源资产入股企业参与分红的模式，管理者与经营者实质上并没有分开，对保护地内自然资源资产的特许经营权实际上仍是由政府垄断。此外，当前宁夏部分自然保护地，如贺兰山国家级自然保护区滚钟口景区，还存在由保护地管理机构作为经营主体进行经营活动的现象，保护地管理机构及当地政府的管理职能与经营权限相混淆，不利于政府机构发挥监督管理职能。
在授权形式上，首先，授权主体并不明确，既有保护地管理机构、当地政府，也有林草局等资源主管部门，其分权并无相关依据。其次，宁夏自然保护地特许经营者的确定并非经过招投标的公开竞争机制，而是主要由授权主体直接决策委托某公司经营，且特许经营的授权审批具体程序及相关制度也并未明晰，此种方式并不能保障程序的公开公平，容易产生相关主体为一己私利而以权谋私的风险。同时，对于受许人资质的审核也并未形成统一标准，尚未建立对受许者的奖惩、淘汰及退出机制，保护地管理机构以及上级部门对经营主体的绩效考核结果仅限于对特许经营项目进行绩效评价以及对相关人员进行奖惩、职位变动，并不会导致企业的淘汰或更换。
3.特许经营内容不清
宁夏自然保护地关于特许经营的范围限定并不明晰，对于何种经营应当由管理局进行、何种经营可以委托给专业的经营公司并没有具体规定。在此前提下，多数经营者营业执照所规定的范围即其特许经营范围，并未存在其他特殊限制。通过对宁夏保护地内特许经营项目范围的统计，过去宁夏保护区内的特许经营范围较为广泛，集中在旅游业的包括住宿、餐饮、文旅商店经营、交通、缆车、索道等商业化项目，同时也包括种植业、养殖业等特色项目。哈巴湖内建设的农家乐鹿苑在2019年被评为宁夏十大特色旅游景点，盐池地区种植的荞麦更是出口日本，此外还有电信、电力等基础设施建设项目。由于宁夏当地并未形成特许经营的地方性法规，当地政府及管理机构对特许经营项目范围具有较大的自由解释权限，导致一些过度开发的商业项目，如玻璃栈道等，出现在保护地内，违背了自然保护地作为公共产品的公益性和本真性，存在经营项目泛化的现象。同时，设立自然保护地体系的价值追求之一是提供公共服务，政府作为自然保护地的建设管理主体，应当承担基础设施建设及维护等公益性项目的投入，而不能通过将其设定为特许经营项目而进行责任转嫁，最终使公众背负该成本。 在特许经营的年限上，各保护地内被许可经营的期限普遍较长，有些甚至无期限限制。据统计，园区整体项目以及索道等投入较大的项目经营年限均在20年以上，餐饮、住宿服务等也有长达10年的经营期限，商品销售或其他以租赁方式经营的项目則多采取一年一签的形式。一方面，这与特许经营主要是旅游业务有关，因为自然保护地内的景观属于非消耗性永久存在，经营主体可以依托于此长久经营；同时索道等大型项目的建设需要投入较多，经营期限偏短不利于其回收成本、获取收益。另一方面，经营主体的确定缺乏竞争机制也导致了经营年限过长。因为部分经营主体是国有企业且直接由授权主体决策确定，不存在替代和退出机制，也就没有必要限制经营期限。但这不利于市场的公平竞争，还可能产生经营主体对于提供优质服务的懈怠，影响公众体验。
4.特许经营监管混乱
首先，因规划重叠导致产生空间权属纠纷的风险较大。如宁夏回族自治区的各类自然保护地重复命名的多达38处，沙坡头国家级自然保护区加挂国家沙漠公园、国家级沙化土地封禁区、国家级水利风景区、省级湿地公园、5A级景区等八块牌子，造成权属不明、职责不清的情形。此外，尽管规划编制过程中相互衔接互不干涉，但在实际执行中可能因为技术条件限制、测算不精确等问题导致范围重叠，从而影响经营项目的实施。如西夏王陵景区内既有历史文物古迹，又与贺兰山国家级自然保护区的范围有重叠，还有一定的军事用地，故景区在管理运营过程中，会有文物管理部门、自然资源保护部门、军区等多部门的参与，存在管理混乱的问题。在归属不清、开发界限不清的情况下，特许经营的发展会受到较大的制约。
其次，宁夏自然保护地特许经营尚处于探索阶段，各保护区内尚未制订完善的特许经营管理办法，监管依据尚未明确。宁夏的特许经营主要集中在旅游业务，其中涉及的范围较为广泛，牵扯主体较多，形成了九龙治水的情形。在实际情况中，经营主体不仅受到行政管理和行业归属管理，国资委下设的国有经营企业还要接受政府为统筹整合资源形成的相关文化旅游投资集团对其进行的上级监管，各个监管主体权限不一致，存在重叠混乱情形。并且保护区管理局虽承担监管职责，但其对特许经营的监管仅限于生态保护方面，没有更多的权限进行具体经营上的监督。对特许经营项目的监管评价等也仅限于对相关人员进行奖惩、职位变动，并不能直接惩处不法经营行为或是限制、撤销不法经营主体在保护区内的特许经营权利，并未建立特许经营的退出机制，也不存在引入中立第三方进行评估监测等，监管机制并不完善。
四、宁夏自然保护地特许经营制度完善的建议
1.坚持保护优先理念
首先，在自然保护地内开展自然资源资产的特许经营，必须明确自然保护地设立的目的是特许经营制度的前提。建设自然保护地的目的包括保护生态环境资源、服务社会发展、协调人与自然和谐共生三个方面[7]。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，生态教育、自然体验、生态旅游等活动的开展，是以保护自然生态系统原真性、整体性、系统性为前提的。应当说，自然保护地的开发建设必须把保护放在首位，在保护基础上进行合理开发建设。
其次，自然保护地内的特许经营制度存在多重目的，包括强化对自然保护地的保护和管理、吸收社会资金盘活自然资源资产、提升自然保护地休憩服务水平等。作为利用自然保护地内自然资源资产的一种方式，特许经营制度的核心作用在于协调开发和保护的关系，防止开发程度超出自然生态系统的承载力[8]。其实质是对自然资源利用的一种限制和监管，根本目的仍是对自然保护地的保护和管理。
综上所述，实行自然保护地特许经营制度应当坚持保护第一的理念，在不破坏自然保护地生态环境的基础上实现资源高效利用、带动经济发展等其他目的。此外，应当补齐财政资金短板，使自然保护地管理机构将主要精力放到生态环境和自然资源保护上来。
2.厘清经营主体
特许经营制度的本质是在公共领域引入私人资本。保护地管理机构或政府以各种方式参与经营，会导致自然保护地管理权与经营权混乱，形成单一企业的垄断之势，违背市场公平竞争原则和自然保护地公益性的追求。应当明确将管理权与经营权分开，避免当地政府及自然保护地管理机构直接或间接进行特许经营活动，明晰自然保护地定位，财政拨付充足经费以保障自然保护地管理机构监管职权的履行，使不同主体能够各司其职，发挥特许经营制度的最大效用。
特许经营制度作为政府对自然保护地进行管理规制的政策性工具，应当通过立法将保护地内自然资源资产特许经营制度进行确定。依据行政许可法的相关规定，法律、行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；均尚未制定的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时行政许可。当前，宁夏尚未形成特许经营的相关法规政策规定，国家公园试点正在陆续出台特许经营暂行办法等法律依据，应当在全国尽快形成相应的管理办法和实施与管理标准，明确特许经营的准入与退出机制。
在特许经营主体的确定程序上，应当统一相应授权主体作为国有自然资源资产代表者进行经营授权，明确授权依据。对于授权方式，可以借鉴美国经验，对于项目进行公开招标，依据申请主体提供的价格、经营承诺、信誉程度、财务状况等标准对其进行资质评估，采用公平有序的招投标形式择优确定经营主体，签订特许经营合同。此外，还应制定相关规章、办法以明确相应的特许经营授权审批手续及程序进行公示公开，形成相应的制度保障。在经营过程中进行有效的监管评估，形成完善的奖惩、淘汰机制，避免经营主体在缺乏监管与替换的压力下懈怠经营，影响公众体验。
3.明确经营内容
特许经营作为一种行政许可的设定，是对我国全民所有自然资源进行使用和经营，因此，国家出于公共利益的考虑将其适用范围进行了一定限制。自然保护地内的特许经营发展应当遵循相应原则和标准，综合考虑现有旅游开发状况、保护地生态脆弱程度、资源环境承载力以及物种珍稀度、当地居民生存利益等方面因素，对特许经营的范围进行明确限定。 依据调研结果，宁夏自然保护地特许经营项目十分广泛，其中部分项目实际超出了公共产品和公共服务的范围，有过度商业化开发的嫌疑。结合域外特许经营的经验和我国实践情况，应当将自然保护地特许经营的范围限定在“必要且适当”的原则内，具体包括与游憩相关的服务，各自然保护地可以结合本地实际情况对特许经营项目进行列举和限制，避免进行过度商业化的开发从而影响自然保护地的生态环境。同时，基础设施建设等项目不应当纳入特许经营范围，而应由政府财政承担相应成本。因其性质属于社会公共利益范围，将基础设施建设作为特许经营项目会使最终的建设成本分摊在公众身上，破坏项目的社会公益性。与此同时，对特许经营项目年限的确定，也应当结合保护地和项目实际情况确认合理期限，避免经营时限过长，破坏公平竞争机制。
4.完善监管体制
美国国家公园特许经营实行垂直化分级、分工的管理模式，在单一国家公园内确保了地方管理局的“绝对权威”，避免了内部其他管理主体的干预[9]。针对我国自然保护地领域存在的分类不科学、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、部门权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题，我国正积极推进自然保护地优化整合工作，形成以国家公园为主体的自然保护地体系。在国家层面，2018年3月，国务院在机构改革中新成立了自然资源部，并设立国家林业和草原局，同时加挂国家公园管理局牌子，将国务院原各部委办分别管理的专类公园，包括原国务院批复的国家级风景名胜区和自然保护区全部划归为国家林业和草原局管理。实际上，这为我国形成统一垂直的监管体系奠定了基础，标志着国家公园体制改革进入新阶段，进一步推动了自然保护地管理机构作为集中统一管理主体的进程。
在地方层面，自然保护地内的特许经营还应当赋予地方各层级自然保护地管理机构行使自然资源和生态环境综合监督管理的职权，由其形成地方上的统筹监管，当地政府及各相关部门进行协调配合，改变当前监管主体复杂、监管权限混乱的九龙治水局面，由自然保护地管理机构对特许经营招投标、经营过程、合同内容、绩效成就等进行全过程监管，将门票收入以及特许经营费用都归入保护地管理机构进行使用和管理，用于生态维护治理等方面。对特许经营还可引入第三方及社会公众参与监督，协调各方利益，以实现对特许经营的有效监管。
五、结论
通过上述研究可知，宁夏自然保护地特许经营已经初具雏形，且形成了不同的模式和特色，积累了一定特许经营的实践经验。宁夏自然保护地实行特许经营，使得保护地内的自然资源资产得到高效利用，带动了当地居民的就业和利益增收，同时增加了相应的财政收入，使能够投入保护地维护管理的费用有所增加。但是，现有模式下的宁夏自然保护地特许经营制度体系尚未完善，自然保护地是基于观赏和开发等多重价值而设立的，部分经营主体为了追逐经济利益罔顾自然保护地的保护属性，形成污染经营等，而当地政府作为授权和监管主体在现行政策背景下又容易矫枉过正，影响经營主体的维续。二者之间尚未找到平衡点，保护与开发的矛盾较为尖锐。且原本的自然保护地类型重叠交叉情况较为常见，在权属不清的前提下很容易妨碍特许经营进行。此外，特许经营合同内容尚未有明确规定，经营主体、范围、年限的确定均未有规范，自然保护地特许经营多被当地政府成立的国有投资公司进行垄断经营，不符合公平竞争的市场原则。而且特许经营涉及的主体及范围较为广泛，当地政府及有关部门会对其进行多头监管，不利于特许经营的长远发展。为了解决宁夏自然保护地特许经营实践中暴露出的问题，应当明确各自然保护地的定位，将保护和管理放在首位，进行合理有序的非资源消耗型开发；针对自然保护地特许经营主体、合同和监管制度不完善的情形，应当建立管理权与经营权分离的模式，对特许经营制度的具体内容包括经营范围、年限等作出明确规定，完善特许经营主体的竞争、奖惩、淘汰机制，为有效管理形成统一的监管体制机制，才能使自然保护地特许经营制度发挥出最大价值。
参考文献：
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责任编辑：陈若水
关键词：自然保护地；特许经营；制度完善
中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0060-10
基金项目：自然资源部法治研究重点实验室开放基金重点资助项目“基于RMA的新西兰自然资源管理体制研究”（CUGFP-1901）；自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“光伏产业用地监管制度研究”（CUGFP-1806）；自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“自然保护地特许经营法律制度研究”（CUGFZ-2006）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“创新驱动与能源法制创新”（CUG170629）；中国地质大学（武汉）公共管理学院青年教师成长基金项目“创新发展理念下的可再生能源法制研究”（CUGGG-1702）。
作者简介：张永红，宁夏自然资源资产统计核算中心正高级工程师；宋冬冬（通讯作者，共同第一作者），中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授；张玉波，中国地质大学（武汉）公共管理学院硕士研究生；史宏军，宁夏自然资源资产统计核算中心高级工程师。
一、问题的提出
2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，要制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制[1]。2020年1月，宁夏回族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》也提出，要制定自然保护地准入负面清单，探索建立自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度[2]。在此政策背景下，越来越多的自然保护地将会对其自然资源资产采取特许经营。中国特许经营起源于20世纪90年代风景名胜区等自然保护地出现的经营权出让现象。经过近三十年的发展，我国自然保护地内自然资源资产的特许经营已经初具规模，在实践过程中探索出了不同的模式及经验。然而调研发现，宁夏地区自然保护地内的特许经营制度还存在很多弊端，与我国建设以国家公园为主体的自然保护地体系的目标仍有较大差距。因此，迫切需要探索建立一套责权清晰、统一规范的符合我国国情的自然保护地内自然资源资产特许经营制度。
自然保护地内自然资源资产特许经营是依据自然保护地的设立目的，为社会公众提供高质量的游憩服务，由保护地管理机构经过公平竞争程序选择有资质的受许人，依法授权其在保护地内开展规定期限、性质、范围和数量的非资源消耗性经营活动并获得收益，接受保护地管理机构等部门的管理和監督，同时缴纳特许经营费的过程[3]。依据《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，自然保护地特许经营所依托的自然资源资产是指自然资源中产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利的稀缺性物质资产。在我国“建设以国家公园为主体的自然保护地体系”进程中，自然保护地特许经营作为其中重要一环，是自然保护地建设过程中缓解公共财政压力、提高生态治理效率、激活社会资本活力的重要工具[4]。当前全国各地都在进行自然保护地内自然资源资产特许经营的探索实践，本文以宁夏为例对相关自然保护地进行特许经营的实践调研，从而审视我国制度改革现状，探讨我国自然保护地内自然资源资产特许经营制度存在的实践问题。
宁夏是祖国西北重要的生态安全屏障，自然保护地类型丰富。截至2018年底，全区内共有自然保护地125个，共包括自然保护区14个，风景名胜区4个，地质公园4个，国家级矿山公园1个，森林公园11个，湿地公园24个，国家级沙漠公园4个，国家级沙化土地封禁区5个[5]。为了进行宁夏自然保护地特许经营实践研究，特选取了宁夏回族自治区内4个具有代表性的自然保护区进行实地调研，分别为贺兰山国家级自然保护区、哈巴湖国家级自然保护区、沙坡头国家级自然保护区以及沙湖自治区级自然保护区，基本情况如表1。
调研对象是宁夏自然保护区利益相关者，是能够影响自然保护区建设和发展或受自然保护建设和发展影响的个人或者组织。调研采取了问卷调查、书面调研与座谈会访谈相结合的实施方式，其中具体的调查对象以及问卷调查基本数据如表2所示。综合调查问卷结果和会议访谈记录等资料，下文将对宁夏被调研保护区的特许经营实践现状进行分析。
二、宁夏自然保护地特许经营实践机制及其运行现状
1.宁夏特许经营实践机制的构成要素
自然保护地内的特许经营作为将私人资本引入公共领域的一种手段，所牵涉的利益主体众多，主要包括国家、当地政府、保护地管理机构、各层级经营者以及当地居民等，不同主体在特许经营机制中担任的角色和责任也不尽相同。宁夏自然保护地对自然资源资产特许经营机制的探索实践，以《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》等政策文件为指导，依托宁夏自然保护地自然资源资产及当地特色，遵循特许经营基本原则形成了相应的构成要素，具体包括授权许可、合同机制、监管机制以及社区参与等。 针对授权主体，保护地内的自然资源绝大多数属国家所有，即全民所有，应由相关主体代表行使自然资源国家所有权。依据《建立国家公园体制总体方案》，国家公园内全民所有自然资源资产由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使。而对于自然保护区、风景名胜区等保护地，一般是将当地政府作为国有自然资源所有权的行使者，由保护地所在政府代表国家行使自然资源所有权，对特许经营进行授权。宁夏自然保护地内的特许经营，主要是由当地政府或自然保护地管理机构作为代表进行特许。
至于授权方式，依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条的规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。第五十三条规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施上述行政许可，法律、行政法规另有规定的除外。由此，自然保护地内的特许经营授权应当通过公开招投标等形式，还须经过申请、审批、登记发证等程序才能获得特许经营权，以保证特许经营的公益性及公平性。此外，《中华人民共和国物权法》第一百一十九条规定，国家实行自然资源有偿使用制度。因此，宁夏当地开展自然保护地特许经营也需通过申请审批、招投标等方式并且经过相应手续及程序获得授权并缴纳特许经营费方可进行。
特许经营合同是授权主体与经营者签订的确定双方权利义务内容的协议，其中包括对特许经营项目范围、年限、特许经营费以及双方各自享受的权利以及应承担的义务等方面的规定。宁夏自然保护地内大多数特许经营都签订了特许经营协议，并约定了经营者、管理者、授权者等相关主体的权限和责任。经营者可以在特许期限内对自然资源进行利用并获取收益，同时也要接受合同以及管理机构的约束及监管。虽然自然保护地内的特许经营受到行政许可法的调整，带有一定的公法性质，但是特许经营权可以表现为物质或直接的经济利益，也具备私法效力。
在特许经营合同内容中，对特许经营范围的限定是重中之重。以国家公园为主体的自然保护地体系实际上也是国家为公众提供的公共产品，而自然保护地内的特许经营本质上是由社会资本代替国家政府提供公共服务及产品，以达到提高服务质量和管理效率的首要目的[6]。宁夏自然保护地内的特许经营协议中大多规定了特许的项目及其范围，但是特许经营范围的限定尚未有明确的法律依据，目前，特许经营项目具有广泛性和随意性。在此基础上，宁夏特许经营的范围及年限的确定应当以公益性为前提，避免出现管理者追本逐利以及权力放任而使特许经营项目泛化的现象。
监管机制也是特许经营制度的核心内容。自然保护地体系作为我国生态建设的核心载体，对保护地内的自然资源资产进行利用的行为具有一定外部性，需要受到相应管理和约束。宁夏正在积极落实对自然保护地内自然资源资产的特许经营采用经营权与管理权分离的模式，这种模式有利于各主体各司其职，发挥资源利用和管理的最大效率。自然保护地管理机构作为政府派出型机关或事业单位，承担保护地内的管理维护职责，代表当地政府审核、选定经营者并与其签订特许经营合同，对保护地内的特许经营活动以及合同进行监管，同时展开科研教育、环境维护等活动。
当地居民也是宁夏自然保护地内的利益相关者，保护地的资源开发、集体土地征收等均会对其经济生活产生影响。《建立国家公园体制总体方案》指出，要健全严格保护管理制度，开发建设活动必须在不损害原住居民生产生活的基础上进行；要完善社会参与机制，鼓励当地居民或其开办的企业参与国家公园内特许经营项目。《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系实施意见》也提出，要鼓励原住居民、因自然保护地整合优化转产企业等参与特许经营活动，探索建立自然资源所有者参与特许经营收益分配机制；要探索全民共享机制，引导控制区内的原住居民转产转业。因此，宁夏政府在进行特许经营的同时也要顾及附近居民的利益，通过雇佣员工、吸纳入股、授予其餐饮承包等特许经营权等方式使附近居民参与特许经营，增加就业及收入来反哺社区。
2.宁夏特许经营实践机制的运行现状
宁夏自然保护地特许经营主要集中在旅游产业，经营内容十分广泛，基本采取旅游经营与旅游管理分离的模式，由专业的经营公司获得特许经营权从经营保护区内的项目中营利，保护地管理局则逐渐不再承担经营职能，而只承担监督管理、监测保护、科研教育等职责。特许经营对于盘活自然资源资产、带动当地经济发展以及附近居民就业、提供更好的休憩服务等方面都起到了显著的作用。
首先，在宁夏特许经营授权许可方面，授权主体多元不一。主要由自然保护区管理机构或当地政府作为自然保护地内自然资源资产所有者的代表进行授权，此外还包括相关行业的管理部门，如宁夏贺兰山国家森林公园特许经营的授权主体为宁夏回族自治区林业和草原局。授权主体以法律法规、可持续发展、公众服务等为标准判断该特许经营项目能否准入自然资源保护区，但没有统一的依据和标准。受许者获得特许经营权的方式包括申请获批、招投标、租赁流转等多种形式。特许经营者与授权主体之间大多签订了相应的特许经营合同。特许经营人会向授权主体缴纳一定比例的特许经营费用，其标准通常是经过接待游客量、景区门票和经营收入的核算在合同中确定。
其次，針对开发经营情况，由于宁夏关于特许经营的范围还未有明确规定，保护地内可从事的经营项目比较广泛，问卷中所列举的基础设施建设及维护、餐饮、住宿、交通、摄影摄像、节庆项目以及商品销售服务等常见的经营项目均有涉及。而对于自然保护地内不同的特许经营项目，其经营期限也并不统一。调研结果显示，78.5%的经营者近三年经营处于非盈利状态。且受新冠肺炎疫情影响，自2020年1月，宁夏回族自治区资源保护地的客流量锐减，加之文旅部出台的有关针对军人、医护人员及其子女减免门票的优惠政策，使得今年多数自然资源保护地内的经营项目处于亏损状态。
在特许经营监督管理方面，宁夏自然保护地内从事的经营项目一般都要受到自然保护区管理机构、当地政府的监管。管理机构着重监测特许经营对保护地生态环境的影响，当地政府作为管理机构的上级部门，则是对项目合同、经营情况的统筹监管。此外，不同的经营内容还受到特定行业监管部门管理，例如宁夏特许经营的住宿项目涉及的消防安全、卫生等各项内容，要通过应急管理局、公安局、住房和城乡建设部以及卫生许可部门等业务主管部门的审批及监管。作为监管主体，自然保护地管理机构会对特许经营项目实施定期巡查、实时监管，但是由于其主要职权在于维护环境、保护绿色生态，因此，监管主要针对环境管理方面，对可能出现的环境风险提前预警，以减少经营行为对环境造成的不良影响。通过调研发现，特许经营的风险管理、合同实施管理、绩效评价等方面则主要是由经营主体的上级管理部门或授权主体进行监管，如西夏王陵景区的经营主体实际是宁夏银川市国资委下设的投资运营公司管理的国有企业，其经营行为及经济绩效等由投资运营公司进行监管和考核，而西夏王陵风景名胜区管理处不负责具体的经营监管，仅是对进入景区的建设项目是否符合保护地总体规划等事项进行评价监管。 最后，在居民利益保障方面，保护地内实施特许经营制度带动了当地居民就业，拉动地方经济，使附近居民获益。随机调查的对象中，过半数居民对保护区内实施经营项目表示支持，沙湖保护区内的特许经营项目更是有近90%的员工为附近居民，这表明该制度增加了附近居民的就业机会和收入。但附近居民参与社区共管共建以及特许经营决策管理的活动较少，通过对对应问题结果进行统计，高达50%的受访居民不清楚什么是共管共建，这表明相关制度政策普及程度不高。
三、宁夏自然保护地特许经营实践存在的问题
通过对宁夏回族自治区境内4个典型的自然保护区特许经营情况进行实证调研，可以看到宁夏自然保护地特许经营已经积累了一定的实践经验，不同保护区内特许经营各具特色。与此同时，宁夏自然保护地特许经营实践中也存在一定的缺陷和问题，具体如下：
1.开发与保护的矛盾突出
2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出，要构建统一的自然保护地分类分级管理体制，构建科学合理的自然保护地体系。自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园三类。其中，国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动；自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。基于此背景，自然保护地内建立特许经营制度是为了协调生态环境与经济效益的发展，实现非消耗性经营，但在实践中却存在经营行为对开发与保护不能兼顾的窘境。
一方面，在商人本质逐利的背景下，过去的自然保护地管理机构又未能分清保护地建设的主次目的，在缺乏财政投入下大力推进资源开发利用的同时忽略了自然保护地的生态性和公益性，使自然保护地内进行的特许经营很容易凌驾于自然保护地环境价值之上，违背自然保护地设立目的。据对保护地附近居民进行问卷调查的结果，过去部分保护地内存在污染经营、乱搭乱建等对环境造成破坏的行为，党的十八大之后对生态保护监管力度加大才逐渐有所改善。此外，有当地居民反映沙湖与哈巴湖生态保护区内有房车度假基地等特许经营项目，存在部分项目过于高端、公众参与性不高的情况，与自然保护地全民共享的初衷背道而驰。另一方面，在我国全面推进生态建设、提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系后，相关部门又对保护地内的开发经营许可有矫枉过正之嫌，影响附近居民的正常生活。宁夏保护地内一些社区居民因保护地建设维护需要不能进行消耗性生产经营，有关部门在实践国家公园体制机制过程中又对特许项目审批采取“一刀切”模式，使居民生存发展难以为继。如部分居民的耕地被划入哈巴湖自然保护区内，其农业设施均被撤掉，农产品加工业难以继续发展，相关经营主体试图通过承包土地发展农家乐形式的旅游产业，但是却因其处在保护地试验区内而不能进行基础设施建设，农家乐旅游因缺乏厕所等设施其吸引力也大打折扣。再如宁夏盐池地区农民牧羊有几千年的历史，但是保护地内实行的禁牧政策卻大大影响了羊群的生产繁殖，从而影响了当地农村的经济发展。目前，自然保护区内开发与保护界限不明，发展与保护之间存在突出矛盾，亟须明确特许经营制度的定位和目的，使得保护与发展并行。
2.经营主体不明
根据调研情况，宁夏自然保护地内特许经营的受许者主要有国营、股份和私营三类，其中国营和股份经营者占比达70%。主要是由原自然资源管理部门或地方政府授权并出资设立的文化旅游投资公司，通过申请或租赁的方式取得在自然保护地内实施经营的权利，并且大多数是对自然保护地内的园区整体项目进行经营。而私营主体大部分是与园区项目的经营主体签订合作或租赁协议，取得某一项目的经营权。因此，宁夏保护地内的特许经营多采用由政府及相关部门投资成立的国有企业进行经营，或是由国资委以自然资源资产入股企业参与分红的模式，管理者与经营者实质上并没有分开，对保护地内自然资源资产的特许经营权实际上仍是由政府垄断。此外，当前宁夏部分自然保护地，如贺兰山国家级自然保护区滚钟口景区，还存在由保护地管理机构作为经营主体进行经营活动的现象，保护地管理机构及当地政府的管理职能与经营权限相混淆，不利于政府机构发挥监督管理职能。
在授权形式上，首先，授权主体并不明确，既有保护地管理机构、当地政府，也有林草局等资源主管部门，其分权并无相关依据。其次，宁夏自然保护地特许经营者的确定并非经过招投标的公开竞争机制，而是主要由授权主体直接决策委托某公司经营，且特许经营的授权审批具体程序及相关制度也并未明晰，此种方式并不能保障程序的公开公平，容易产生相关主体为一己私利而以权谋私的风险。同时，对于受许人资质的审核也并未形成统一标准，尚未建立对受许者的奖惩、淘汰及退出机制，保护地管理机构以及上级部门对经营主体的绩效考核结果仅限于对特许经营项目进行绩效评价以及对相关人员进行奖惩、职位变动，并不会导致企业的淘汰或更换。
3.特许经营内容不清
宁夏自然保护地关于特许经营的范围限定并不明晰，对于何种经营应当由管理局进行、何种经营可以委托给专业的经营公司并没有具体规定。在此前提下，多数经营者营业执照所规定的范围即其特许经营范围，并未存在其他特殊限制。通过对宁夏保护地内特许经营项目范围的统计，过去宁夏保护区内的特许经营范围较为广泛，集中在旅游业的包括住宿、餐饮、文旅商店经营、交通、缆车、索道等商业化项目，同时也包括种植业、养殖业等特色项目。哈巴湖内建设的农家乐鹿苑在2019年被评为宁夏十大特色旅游景点，盐池地区种植的荞麦更是出口日本，此外还有电信、电力等基础设施建设项目。由于宁夏当地并未形成特许经营的地方性法规，当地政府及管理机构对特许经营项目范围具有较大的自由解释权限，导致一些过度开发的商业项目，如玻璃栈道等，出现在保护地内，违背了自然保护地作为公共产品的公益性和本真性，存在经营项目泛化的现象。同时，设立自然保护地体系的价值追求之一是提供公共服务，政府作为自然保护地的建设管理主体，应当承担基础设施建设及维护等公益性项目的投入，而不能通过将其设定为特许经营项目而进行责任转嫁，最终使公众背负该成本。 在特许经营的年限上，各保护地内被许可经营的期限普遍较长，有些甚至无期限限制。据统计，园区整体项目以及索道等投入较大的项目经营年限均在20年以上，餐饮、住宿服务等也有长达10年的经营期限，商品销售或其他以租赁方式经营的项目則多采取一年一签的形式。一方面，这与特许经营主要是旅游业务有关，因为自然保护地内的景观属于非消耗性永久存在，经营主体可以依托于此长久经营；同时索道等大型项目的建设需要投入较多，经营期限偏短不利于其回收成本、获取收益。另一方面，经营主体的确定缺乏竞争机制也导致了经营年限过长。因为部分经营主体是国有企业且直接由授权主体决策确定，不存在替代和退出机制，也就没有必要限制经营期限。但这不利于市场的公平竞争，还可能产生经营主体对于提供优质服务的懈怠，影响公众体验。
4.特许经营监管混乱
首先，因规划重叠导致产生空间权属纠纷的风险较大。如宁夏回族自治区的各类自然保护地重复命名的多达38处，沙坡头国家级自然保护区加挂国家沙漠公园、国家级沙化土地封禁区、国家级水利风景区、省级湿地公园、5A级景区等八块牌子，造成权属不明、职责不清的情形。此外，尽管规划编制过程中相互衔接互不干涉，但在实际执行中可能因为技术条件限制、测算不精确等问题导致范围重叠，从而影响经营项目的实施。如西夏王陵景区内既有历史文物古迹，又与贺兰山国家级自然保护区的范围有重叠，还有一定的军事用地，故景区在管理运营过程中，会有文物管理部门、自然资源保护部门、军区等多部门的参与，存在管理混乱的问题。在归属不清、开发界限不清的情况下，特许经营的发展会受到较大的制约。
其次，宁夏自然保护地特许经营尚处于探索阶段，各保护区内尚未制订完善的特许经营管理办法，监管依据尚未明确。宁夏的特许经营主要集中在旅游业务，其中涉及的范围较为广泛，牵扯主体较多，形成了九龙治水的情形。在实际情况中，经营主体不仅受到行政管理和行业归属管理，国资委下设的国有经营企业还要接受政府为统筹整合资源形成的相关文化旅游投资集团对其进行的上级监管，各个监管主体权限不一致，存在重叠混乱情形。并且保护区管理局虽承担监管职责，但其对特许经营的监管仅限于生态保护方面，没有更多的权限进行具体经营上的监督。对特许经营项目的监管评价等也仅限于对相关人员进行奖惩、职位变动，并不能直接惩处不法经营行为或是限制、撤销不法经营主体在保护区内的特许经营权利，并未建立特许经营的退出机制，也不存在引入中立第三方进行评估监测等，监管机制并不完善。
四、宁夏自然保护地特许经营制度完善的建议
1.坚持保护优先理念
首先，在自然保护地内开展自然资源资产的特许经营，必须明确自然保护地设立的目的是特许经营制度的前提。建设自然保护地的目的包括保护生态环境资源、服务社会发展、协调人与自然和谐共生三个方面[7]。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，生态教育、自然体验、生态旅游等活动的开展，是以保护自然生态系统原真性、整体性、系统性为前提的。应当说，自然保护地的开发建设必须把保护放在首位，在保护基础上进行合理开发建设。
其次，自然保护地内的特许经营制度存在多重目的，包括强化对自然保护地的保护和管理、吸收社会资金盘活自然资源资产、提升自然保护地休憩服务水平等。作为利用自然保护地内自然资源资产的一种方式，特许经营制度的核心作用在于协调开发和保护的关系，防止开发程度超出自然生态系统的承载力[8]。其实质是对自然资源利用的一种限制和监管，根本目的仍是对自然保护地的保护和管理。
综上所述，实行自然保护地特许经营制度应当坚持保护第一的理念，在不破坏自然保护地生态环境的基础上实现资源高效利用、带动经济发展等其他目的。此外，应当补齐财政资金短板，使自然保护地管理机构将主要精力放到生态环境和自然资源保护上来。
2.厘清经营主体
特许经营制度的本质是在公共领域引入私人资本。保护地管理机构或政府以各种方式参与经营，会导致自然保护地管理权与经营权混乱，形成单一企业的垄断之势，违背市场公平竞争原则和自然保护地公益性的追求。应当明确将管理权与经营权分开，避免当地政府及自然保护地管理机构直接或间接进行特许经营活动，明晰自然保护地定位，财政拨付充足经费以保障自然保护地管理机构监管职权的履行，使不同主体能够各司其职，发挥特许经营制度的最大效用。
特许经营制度作为政府对自然保护地进行管理规制的政策性工具，应当通过立法将保护地内自然资源资产特许经营制度进行确定。依据行政许可法的相关规定，法律、行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；均尚未制定的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时行政许可。当前，宁夏尚未形成特许经营的相关法规政策规定，国家公园试点正在陆续出台特许经营暂行办法等法律依据，应当在全国尽快形成相应的管理办法和实施与管理标准，明确特许经营的准入与退出机制。
在特许经营主体的确定程序上，应当统一相应授权主体作为国有自然资源资产代表者进行经营授权，明确授权依据。对于授权方式，可以借鉴美国经验，对于项目进行公开招标，依据申请主体提供的价格、经营承诺、信誉程度、财务状况等标准对其进行资质评估，采用公平有序的招投标形式择优确定经营主体，签订特许经营合同。此外，还应制定相关规章、办法以明确相应的特许经营授权审批手续及程序进行公示公开，形成相应的制度保障。在经营过程中进行有效的监管评估，形成完善的奖惩、淘汰机制，避免经营主体在缺乏监管与替换的压力下懈怠经营，影响公众体验。
3.明确经营内容
特许经营作为一种行政许可的设定，是对我国全民所有自然资源进行使用和经营，因此，国家出于公共利益的考虑将其适用范围进行了一定限制。自然保护地内的特许经营发展应当遵循相应原则和标准，综合考虑现有旅游开发状况、保护地生态脆弱程度、资源环境承载力以及物种珍稀度、当地居民生存利益等方面因素，对特许经营的范围进行明确限定。 依据调研结果，宁夏自然保护地特许经营项目十分广泛，其中部分项目实际超出了公共产品和公共服务的范围，有过度商业化开发的嫌疑。结合域外特许经营的经验和我国实践情况，应当将自然保护地特许经营的范围限定在“必要且适当”的原则内，具体包括与游憩相关的服务，各自然保护地可以结合本地实际情况对特许经营项目进行列举和限制，避免进行过度商业化的开发从而影响自然保护地的生态环境。同时，基础设施建设等项目不应当纳入特许经营范围，而应由政府财政承担相应成本。因其性质属于社会公共利益范围，将基础设施建设作为特许经营项目会使最终的建设成本分摊在公众身上，破坏项目的社会公益性。与此同时，对特许经营项目年限的确定，也应当结合保护地和项目实际情况确认合理期限，避免经营时限过长，破坏公平竞争机制。
4.完善监管体制
美国国家公园特许经营实行垂直化分级、分工的管理模式，在单一国家公园内确保了地方管理局的“绝对权威”，避免了内部其他管理主体的干预[9]。针对我国自然保护地领域存在的分类不科学、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、部门权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等问题，我国正积极推进自然保护地优化整合工作，形成以国家公园为主体的自然保护地体系。在国家层面，2018年3月，国务院在机构改革中新成立了自然资源部，并设立国家林业和草原局，同时加挂国家公园管理局牌子，将国务院原各部委办分别管理的专类公园，包括原国务院批复的国家级风景名胜区和自然保护区全部划归为国家林业和草原局管理。实际上，这为我国形成统一垂直的监管体系奠定了基础，标志着国家公园体制改革进入新阶段，进一步推动了自然保护地管理机构作为集中统一管理主体的进程。
在地方层面，自然保护地内的特许经营还应当赋予地方各层级自然保护地管理机构行使自然资源和生态环境综合监督管理的职权，由其形成地方上的统筹监管，当地政府及各相关部门进行协调配合，改变当前监管主体复杂、监管权限混乱的九龙治水局面，由自然保护地管理机构对特许经营招投标、经营过程、合同内容、绩效成就等进行全过程监管，将门票收入以及特许经营费用都归入保护地管理机构进行使用和管理，用于生态维护治理等方面。对特许经营还可引入第三方及社会公众参与监督，协调各方利益，以实现对特许经营的有效监管。
五、结论
通过上述研究可知，宁夏自然保护地特许经营已经初具雏形，且形成了不同的模式和特色，积累了一定特许经营的实践经验。宁夏自然保护地实行特许经营，使得保护地内的自然资源资产得到高效利用，带动了当地居民的就业和利益增收，同时增加了相应的财政收入，使能够投入保护地维护管理的费用有所增加。但是，现有模式下的宁夏自然保护地特许经营制度体系尚未完善，自然保护地是基于观赏和开发等多重价值而设立的，部分经营主体为了追逐经济利益罔顾自然保护地的保护属性，形成污染经营等，而当地政府作为授权和监管主体在现行政策背景下又容易矫枉过正，影响经營主体的维续。二者之间尚未找到平衡点，保护与开发的矛盾较为尖锐。且原本的自然保护地类型重叠交叉情况较为常见，在权属不清的前提下很容易妨碍特许经营进行。此外，特许经营合同内容尚未有明确规定，经营主体、范围、年限的确定均未有规范，自然保护地特许经营多被当地政府成立的国有投资公司进行垄断经营，不符合公平竞争的市场原则。而且特许经营涉及的主体及范围较为广泛，当地政府及有关部门会对其进行多头监管，不利于特许经营的长远发展。为了解决宁夏自然保护地特许经营实践中暴露出的问题，应当明确各自然保护地的定位，将保护和管理放在首位，进行合理有序的非资源消耗型开发；针对自然保护地特许经营主体、合同和监管制度不完善的情形，应当建立管理权与经营权分离的模式，对特许经营制度的具体内容包括经营范围、年限等作出明确规定，完善特许经营主体的竞争、奖惩、淘汰机制，为有效管理形成统一的监管体制机制，才能使自然保护地特许经营制度发挥出最大价值。
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责任编辑：陈若水