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摘 要 本文就检察机关在履行政执法法律监督职责的司法实践中，对行政执法监督的法律依据过于笼统缺乏可操作性，监督对象范围宽广、业务种类多、涉及面过大，以及对执法监督的法律专业性要求高等问题进行探讨。并提出在完善立法、完善监督信息来源机制、完善机构设置上做好检察机关行政执法监督制度构建的可行性建议。
关键词 检察机关 行政执法 监督
作者简介：吴亮、季炳荣，浙江省龙泉市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-147-02
一、检察机关行政执法监督的意义
当前，民行检察的监督理念正在实现由单一的诉讼监督模式向多元化的监督格局转变，参与社会管理已经纳入了民行检察工作的制度功能体系。以法律监督为核心，强化民行检察工作的社会责任，推动完善民行检察监督范围和程序，不断创新民行检察监督机制和方式，实现民行检察工作与行政执法和司法工作的互动和衔接，是民行检察工作发展的题中之义，也是检察机关推进社会管理创新的重要途径。而行政执法监督，是检察机关务实社会管理创新的一个有力的切入点。
近几年来，随着社会经济的快速发展，社会矛盾也越来越趋于复杂化、多元化，对执政者的执政水平和能力要求也越来越高，但在现实中，行政部门在行政过程中暴露出来的问题和矛盾也越来越多。行政执法行为因其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，涉及面广等特征，直接涉及到广大人民群众的根本利益，而往往又因为行政机关在执法过程中的不合法、不恰当、不作为就更容易产生社会矛盾，①其所引起的社会公共事件、突发事件已经屡见不鲜，如各地的强制拆迁问题，食品安全问题等等。检察机关作为专门的法律监督机关，如何履行好法律监督职责，强化行政执法监督具有重大的现实意义和战略意义。
二、检察机关行政执法监督的现状
（一）行政执法行为检察监督的现有法律依据
就现有法律法规来说，检察机关的行政执法监督并无一个明确详尽的法律依据。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”此外就是《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等单行法上的一些间接对行政执法监督权的规定，以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的以检察建议的形式提出意见，对行政执法行为进行监督，并未有具体程序操作的规定。总的来说，行政执法行为检察监督的现有法律依据不够具体明确，缺乏可操作性，亟待立法完善。
（二）行政执法行为检察监督的司法实践
相对于立法，在现实司法实践中，检察机关行政执法监督已走在了前面，多年探索已有了一定的实践经验。洛阳市人民检察院在2004年提出对行政执法行为开展民事行政检察监督，2006年4月，又制定下发了《关于进一步加强探索对行政执法行为开展民事行政检察监督工作的意见》；2011年2月17日，宁夏回族自治区人民政府与宁夏回族自治区人民检察院联合发布了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，明确规定了人民检察院监督行政执法工作的职责；2011年5月3日，浙江省人民检察院出台《关于加强和改进民事行政检察工作的意见》，强调要积极探索行政执法监督，促进行政机关依法行政，各級检察机关在接待、受理各类申诉、投诉中发现有关行政机关的违法行为，损害国家利益和社会公共利益，或者严重损害不特定多数人的利益，难以通过其他途径予以解决，或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的，应当积极探索通过检察建议、纠正意见等形式，督促行政机关依法有效地行使职权。
三、检察机关行政执法监督实践中的问题
（一）监督依据的问题
一如前文所述，行政执法行为检察监督的现有法律依据缺乏可操作性，以及具体立法的缺失，所以在实践中我们常遇到的是许多行政执法单位对我们的行政执法监督表现出的是不理解，或是理解错误。或是对我们的监督行为抱以深深的戒备，根据往常对我们检察机关的理解，以为我们是来查案子的，表现出一种抵触心理；或是对我们的监督行为抱以怀疑的态度，因为相关法律的缺失，认为我们仅凭一些原则性的法律规定就对他们的工作指手画脚，有点不情愿。这也使得我们的行政执法监督工作处于一种不尴不尬的境地，因为事实上我们担当着法律监督的职责，但实践中又缺乏履行这一职责的“底气”，行政执法监督工作也就在这尴尬的气氛中倍为艰难地探索前进。
（二）线索信息来源问题
对行政执法行为进行监督，首先是要确定监督哪些行政执法行为。传统的执法监督的线索信息来源就是群众向检察机关的举报、申诉，也就是只有群众向我们反映某一行政执法违法违规情况时，我们才可能据此进行监督，而且因为具体法律的缺失，致使只有少部分群众知道检察机关这一职能，进而向检察机关反映。所以，仅仅依靠群众向检察机关的举报、申诉，检察机关仍旧面临着线索孤立、成案率低等困难，难以切实履行行政执法监督的职责。因此，深入拓展群众对行政行为的举报、申诉渠道，掌握需要进行监督的行政执法信息自然成为检察机关履行好法律监督职责的前提。
（三）对具体行政执法的合法性判断问题
检察机关行政执法监督是指检察机关作为负有监督职责的专门的法律监督机关对行政执法行为实施的主体的合法性行以及政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律法规所规定的内容、程序进行监督。要对这几方面进行监督，其实就是判断其是否合法，虽然检察机关作为法律监督机关，无论是从其法律专业素质还是综合素质来说，对判断一个行政执法是否合法，可以说都具有足够的法律专业资格，但要对各个行政执法部门尤其是一些学科专业性较强的执法部门（如质量监督部门）的职能和具体程序做到了解判断是比较困难的，没有一定时间的学习了解是很难对其是否合法作出判断的。例如，食品安全的执法行为就涉及到卫生、工商、质监等多个部门；又如城建部门对违章建筑的处理是否合法合理等等。 四、对构建检察机关行政执法监督制度的建议
（一）完善立法
这是检察机关行政执法监督工作面临的首要问题。目前，法律未对行政执法监督的范围、监督的方式、监督的程序作出规定，而具体行政执法行为所涉及的范围又极为广泛，行政行为项目繁多，数量也极为庞大，检察机关无法对每项行政执法行为都做到实时监督，而且行政行为本身就有行政复议、行政诉讼等救济手段的规定。②所以，首先要明确行政执法监督的范围，建议应针对有关行政机关的违法行为或不作为损害国家利益和社会公共利益，或者严重损害不特定多数人的利益，难以通过其他途径予以解决，或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的情况。其次，立法应对检察机关进行监督的方式进行规定。现有法律规定的监督方式就是检察建议，以及对涉及职务犯罪的进行立案调查。但就检察建议来说，虽是法律明文规定的监督方式，其执行效力却未有刚性规定，在司法实践中，检察机关发出的检察建议，不少行政执法部门及人员往往因为自身利益而以种种理由和方式消极对待。所以应对检察机关进行监督的方式进行明确刚性的规定，使检察监督能有确实有效的作用。最后，就是要对检察监督的程序，包括行政执法部门对收到检察机关的监督建议后所需要做出应对的程序。检察机关收到控告、申诉后如何处理，由什么职能科室处理，对监督的内容如何进行审查，监督意见如何做出以及行政执法部门收到检察监督意见后如何应对，如何配合检察机关监督，如何回复监督意见等等，这一系列的操作程序都需做出明确的规定。而且要明确一点，检察机关行政执法监督工作并不是在具体问题上代替行政部门履行职能，而仅是对其工作合法性合理性上的监督。
（二）完善信息来源机制等相关制度
要随时掌握群众反映的行政执法的信息，要抽查监督行政执法行为等，都需要有一个及时准确的行政执法信息来源。实践中比较成功的例子是浙江省某甲市人民检察院的“执法信息库”系统，通过网络互联，全市21个行政执法部门可以及时将各自执法信息通过网络输入信息库，接受检察机关的监督。类似的如某乙市人民检察院建议设立全市统一行政投诉举报中心，集中受理有关行政执法的群众投诉举报，并通过介入该举报机制而对行政投诉举报线索的处置情况进行跟踪监督。这些机制的建立完善，一方面可以保证检察机关能够随时掌握行政执法情况，更好地履行法律行政执法监督的职责；另一方面，也从根本上督促执法人员提高执法质量和执法水平，增强依法行政的意识，减少和避免执法差错。
（三）针对于检察机关在执法监督中对具体行政执法的合法性判断问题
目前的行政执法监督这一块内容都是由民事行政检察科负责的，同时民行科还负责民事行政案件的审判、执行的监督工作和抗诉工作。所以从长远的角度来看，随着社会经济的发展，民事领域的矛盾会越来越突出，民事检察工作也会随之突出，而人们维权意识的增强和政府行政理念转变的滞后，也将会在一定时期内导致民、政矛盾的突出，行政执法检察监督工作也必将越来越重要。因此，将来仅仅一个民事行政检察科来负责民事与行政的两大块业务，也许会显得力不从心。故面对如此多学科专业性强的行政执法行为，建议可以单独成立一个专门的行政执法检察监督机构，负责研究监督行政执法部门的執法行为。
注释：
①黄胜.浅析检察机关强化行政执法监督的必要性及其建构.法制与经济.2011（4）.第142页.
②胡文正.行政执法行为检察监督研究.硕士学位论文，郑州大学法学院.2010年.第31页.
关键词 检察机关 行政执法 监督
作者简介：吴亮、季炳荣，浙江省龙泉市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-147-02
一、检察机关行政执法监督的意义
当前，民行检察的监督理念正在实现由单一的诉讼监督模式向多元化的监督格局转变，参与社会管理已经纳入了民行检察工作的制度功能体系。以法律监督为核心，强化民行检察工作的社会责任，推动完善民行检察监督范围和程序，不断创新民行检察监督机制和方式，实现民行检察工作与行政执法和司法工作的互动和衔接，是民行检察工作发展的题中之义，也是检察机关推进社会管理创新的重要途径。而行政执法监督，是检察机关务实社会管理创新的一个有力的切入点。
近几年来，随着社会经济的快速发展，社会矛盾也越来越趋于复杂化、多元化，对执政者的执政水平和能力要求也越来越高，但在现实中，行政部门在行政过程中暴露出来的问题和矛盾也越来越多。行政执法行为因其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，涉及面广等特征，直接涉及到广大人民群众的根本利益，而往往又因为行政机关在执法过程中的不合法、不恰当、不作为就更容易产生社会矛盾，①其所引起的社会公共事件、突发事件已经屡见不鲜，如各地的强制拆迁问题，食品安全问题等等。检察机关作为专门的法律监督机关，如何履行好法律监督职责，强化行政执法监督具有重大的现实意义和战略意义。
二、检察机关行政执法监督的现状
（一）行政执法行为检察监督的现有法律依据
就现有法律法规来说，检察机关的行政执法监督并无一个明确详尽的法律依据。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”此外就是《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等单行法上的一些间接对行政执法监督权的规定，以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的以检察建议的形式提出意见，对行政执法行为进行监督，并未有具体程序操作的规定。总的来说，行政执法行为检察监督的现有法律依据不够具体明确，缺乏可操作性，亟待立法完善。
（二）行政执法行为检察监督的司法实践
相对于立法，在现实司法实践中，检察机关行政执法监督已走在了前面，多年探索已有了一定的实践经验。洛阳市人民检察院在2004年提出对行政执法行为开展民事行政检察监督，2006年4月，又制定下发了《关于进一步加强探索对行政执法行为开展民事行政检察监督工作的意见》；2011年2月17日，宁夏回族自治区人民政府与宁夏回族自治区人民检察院联合发布了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，明确规定了人民检察院监督行政执法工作的职责；2011年5月3日，浙江省人民检察院出台《关于加强和改进民事行政检察工作的意见》，强调要积极探索行政执法监督，促进行政机关依法行政，各級检察机关在接待、受理各类申诉、投诉中发现有关行政机关的违法行为，损害国家利益和社会公共利益，或者严重损害不特定多数人的利益，难以通过其他途径予以解决，或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的，应当积极探索通过检察建议、纠正意见等形式，督促行政机关依法有效地行使职权。
三、检察机关行政执法监督实践中的问题
（一）监督依据的问题
一如前文所述，行政执法行为检察监督的现有法律依据缺乏可操作性，以及具体立法的缺失，所以在实践中我们常遇到的是许多行政执法单位对我们的行政执法监督表现出的是不理解，或是理解错误。或是对我们的监督行为抱以深深的戒备，根据往常对我们检察机关的理解，以为我们是来查案子的，表现出一种抵触心理；或是对我们的监督行为抱以怀疑的态度，因为相关法律的缺失，认为我们仅凭一些原则性的法律规定就对他们的工作指手画脚，有点不情愿。这也使得我们的行政执法监督工作处于一种不尴不尬的境地，因为事实上我们担当着法律监督的职责，但实践中又缺乏履行这一职责的“底气”，行政执法监督工作也就在这尴尬的气氛中倍为艰难地探索前进。
（二）线索信息来源问题
对行政执法行为进行监督，首先是要确定监督哪些行政执法行为。传统的执法监督的线索信息来源就是群众向检察机关的举报、申诉，也就是只有群众向我们反映某一行政执法违法违规情况时，我们才可能据此进行监督，而且因为具体法律的缺失，致使只有少部分群众知道检察机关这一职能，进而向检察机关反映。所以，仅仅依靠群众向检察机关的举报、申诉，检察机关仍旧面临着线索孤立、成案率低等困难，难以切实履行行政执法监督的职责。因此，深入拓展群众对行政行为的举报、申诉渠道，掌握需要进行监督的行政执法信息自然成为检察机关履行好法律监督职责的前提。
（三）对具体行政执法的合法性判断问题
检察机关行政执法监督是指检察机关作为负有监督职责的专门的法律监督机关对行政执法行为实施的主体的合法性行以及政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律法规所规定的内容、程序进行监督。要对这几方面进行监督，其实就是判断其是否合法，虽然检察机关作为法律监督机关，无论是从其法律专业素质还是综合素质来说，对判断一个行政执法是否合法，可以说都具有足够的法律专业资格，但要对各个行政执法部门尤其是一些学科专业性较强的执法部门（如质量监督部门）的职能和具体程序做到了解判断是比较困难的，没有一定时间的学习了解是很难对其是否合法作出判断的。例如，食品安全的执法行为就涉及到卫生、工商、质监等多个部门；又如城建部门对违章建筑的处理是否合法合理等等。 四、对构建检察机关行政执法监督制度的建议
（一）完善立法
这是检察机关行政执法监督工作面临的首要问题。目前，法律未对行政执法监督的范围、监督的方式、监督的程序作出规定，而具体行政执法行为所涉及的范围又极为广泛，行政行为项目繁多，数量也极为庞大，检察机关无法对每项行政执法行为都做到实时监督，而且行政行为本身就有行政复议、行政诉讼等救济手段的规定。②所以，首先要明确行政执法监督的范围，建议应针对有关行政机关的违法行为或不作为损害国家利益和社会公共利益，或者严重损害不特定多数人的利益，难以通过其他途径予以解决，或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的情况。其次，立法应对检察机关进行监督的方式进行规定。现有法律规定的监督方式就是检察建议，以及对涉及职务犯罪的进行立案调查。但就检察建议来说，虽是法律明文规定的监督方式，其执行效力却未有刚性规定，在司法实践中，检察机关发出的检察建议，不少行政执法部门及人员往往因为自身利益而以种种理由和方式消极对待。所以应对检察机关进行监督的方式进行明确刚性的规定，使检察监督能有确实有效的作用。最后，就是要对检察监督的程序，包括行政执法部门对收到检察机关的监督建议后所需要做出应对的程序。检察机关收到控告、申诉后如何处理，由什么职能科室处理，对监督的内容如何进行审查，监督意见如何做出以及行政执法部门收到检察监督意见后如何应对，如何配合检察机关监督，如何回复监督意见等等，这一系列的操作程序都需做出明确的规定。而且要明确一点，检察机关行政执法监督工作并不是在具体问题上代替行政部门履行职能，而仅是对其工作合法性合理性上的监督。
（二）完善信息来源机制等相关制度
要随时掌握群众反映的行政执法的信息，要抽查监督行政执法行为等，都需要有一个及时准确的行政执法信息来源。实践中比较成功的例子是浙江省某甲市人民检察院的“执法信息库”系统，通过网络互联，全市21个行政执法部门可以及时将各自执法信息通过网络输入信息库，接受检察机关的监督。类似的如某乙市人民检察院建议设立全市统一行政投诉举报中心，集中受理有关行政执法的群众投诉举报，并通过介入该举报机制而对行政投诉举报线索的处置情况进行跟踪监督。这些机制的建立完善，一方面可以保证检察机关能够随时掌握行政执法情况，更好地履行法律行政执法监督的职责；另一方面，也从根本上督促执法人员提高执法质量和执法水平，增强依法行政的意识，减少和避免执法差错。
（三）针对于检察机关在执法监督中对具体行政执法的合法性判断问题
目前的行政执法监督这一块内容都是由民事行政检察科负责的，同时民行科还负责民事行政案件的审判、执行的监督工作和抗诉工作。所以从长远的角度来看，随着社会经济的发展，民事领域的矛盾会越来越突出，民事检察工作也会随之突出，而人们维权意识的增强和政府行政理念转变的滞后，也将会在一定时期内导致民、政矛盾的突出，行政执法检察监督工作也必将越来越重要。因此，将来仅仅一个民事行政检察科来负责民事与行政的两大块业务，也许会显得力不从心。故面对如此多学科专业性强的行政执法行为，建议可以单独成立一个专门的行政执法检察监督机构，负责研究监督行政执法部门的執法行为。
注释：
①黄胜.浅析检察机关强化行政执法监督的必要性及其建构.法制与经济.2011（4）.第142页.
②胡文正.行政执法行为检察监督研究.硕士学位论文，郑州大学法学院.2010年.第31页.