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摘要：首先界定中央与地方关系主要体现为利益关系，政治权力则是实现共同利益分配及处理各种利益矛盾的权威性凭借。以此为出发点，运用定量与定性分析方法对改革开放以来我国中央与地方政府间的利益博弈关系进行分析。只有合理划分中央与地方政府间的财权与事权，才能更好地维持社会发展和稳定。
关键词：
中央与地方；政府间关系；利益
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）12002702
1中央与地方政府间关系实质界定
学界关于中央与地方政府间关系的看法不一，或从权力划分与协调角度认为中央与地方政府间关系主要表现为权力和职能的关系；或从双方博弈角度指出利益是权力角逐的内核，是最根本的关系；或从法治角度强调各级政府的权利义务对等性。本文倾向于第二种看法，即认为中央与地方政府间关系实质应该是围绕公共利益分配的一种社会法定关系。利益不仅是驱动政治发展的原始力量，也是政治行为的终极归宿和根本动力，因此正确处理好中央和地方政府间关系，本质就是在利益分配格局的基础上确定一种权力分割的向度，而政治权力则是实现共同利益分配及处理各种利益矛盾的权威性凭借。所以在中央与地方利益博弈中，如何确保央地政府间权力的明确划分，确保财权利益与事权归属相匹配，明确中央与地方的事务与责任体系至关重要。
2中央与地方政府间利益关系博弈历程
学界对于权力分割尚无统一标准的测量和界定，但央地关系的协调目标趋同，在中央集权和地方分权间的取得某种平衡。学者王绍光通过经验观察、实证分析提出了对一个国家权力集分程度的定性与定量的规律性测量，指出：一国中央政府的财政收支不应低于财政总收支的50%，或GDP的10%；若有国家在以上四个方面都低于指标的话，其分权恐怕就超出了底线。本文将以此为分析工具，通过对1978-2012年间中央财政收支、GDP、全国财政收支相关数据分析及变化趋势（见图1）研究，探索改革开放以来中国中央与地方政府间利益关系的博弈过程。
由图1可知，1985-1993年间中央财政收支占全国财政收支比重、中央财政收支占GDP比重均小于指标分别要求的50%、10%的比值，其平均值分别为31.78%、33.86%、5.35%、5.92%，客观表明1985-1993年间中央与地方政府的权力分配超过了分权的底限，即地方政府的离心力量远远超过中央政府可控制范围。而在1978-1984年间，中央财政支出占全国财政支出比重基本上超过50%，年平均 52.45%，中央财政收入占全国财政收入比重基本在40%以下，年平均27.38%；与此相应，此间中央财政支出占GDP比重均超过指标10%，年平均13.65%；中央财政收入占GDP比重一直低于10%，年平均6.73%。与此相反，1994-2012年间中央财政支出占全国财政支出比重一直在30%左右徘徊，2008年例外；此间中央财政收支占GDP比重基本上均低于指标10%，但中央财政收入占GPD比重自2007年起终于突破10%，2007-2012年平均值10.76%。
图1中央财政收支分别占全国财政收支、GDP比重/
全国财政支出占GDP比重综合示意图（1978-2012）
从全国财政收支占GDP比重看，1978-1986年间其比重均高于20%，年平均分别为24.47%、25.19%；此后一直走低，但在2008年起突破20%，但这个比重远低于国际平均水平，甚至低于发展中国家平均水平的35.9%。全国财政收入占GDP权重高低意味着财政对政府履行公共服务职能的保障水平的高低，1978年我国财政收支占GDP比重均超过30%，显示在改革开放前后国民经济负担之重，国家对恢复国民经济方面支出巨大。从图1中看全国财政收支占GDP比重，整个曲线呈V形走势，即1978-1994年间全国财政收入占GDP比重呈下降态势，这表明国家为发展经济实行的让利政策，藏富于民；同时过低的财政收入占GDP比重也表明在此时期国家财力相对于经济发展的严重不足，并导致中央财政职能和宏观调控能力的大大削弱。1994-2008年间两个比重呈同步上涨趋势，一方面表明国民财富在向政府集中，另一方面国家利用财政的财富更多投入公共基础服务，发展民生，建设责任、服务政府。
由中央财政收入占全国财政收入比重曲线看，其比重在1978-1984年间呈小幅上升趋势，最高比重值为4051%；1985-1993年间呈缓慢下降态势，但1978-1993年间中央财政收支占全国财政收入比重均未超过50%。原因在于改革之初，我国以财政分配作为政府治理体制改革突破口，实行财政包干，向地方简政放权，使地方有独立财源，其潜在离心力量逐渐增强，中央的财政汲取能力明显降低，中央对地方的控制显著减弱。至1994年中央财政收入所占比重增长幅度最大为33.68%，这是由于中央实行分税制，重新确定了中央与地方的财政支出范围，中央政府汲取财政能力得到加强，宏观调控、收入再分配能力得到加强，在图中显示为自1994-2012年间中央财政收入占全国财政收入比重基本在50%上下，年均52.06%。然而中央财政汲取能力的增强，并不意味着中央所承担责任同步增加。这从中央财政支出占全国财政支出比重数值变化可以看出。自1994年起，与中央财政收入所占比重大幅上升且主要年份所占比重均在50%以上的变化趋势不同，中央财政支出所占比重没有相应地大幅增加，年平均27.77%。
中央财政收入占全国财政收入比重应大于中央财政支出占全国财政支出比重，收大于支的部分可以由中央政府以转移支付形式弥补地方政府收支上的缺口，并缩小各地方之间在收入、公共服务、基础设施方面的差距。1994年之前各年份，中央财政收入所占比重除1990年外均小于中央财政支出所占比重，这在客观上表明1994年实行分税制前中央政府的资源分配、社会调控能力的微弱，同时表明财政包干提高地方政府理财积极性的同时，也使地方政府有了增加本级收入动机的冲动。这可以从1985年继续推行财政包干政策后至1994年实行分税制之前，中央财政收入所占比重（除1990年外）逐年下降的趋势可以得出。1994年实行分税制之后，虽然中央财政收入比重大于中央财政支出比重，中央的调控能力也的确逐渐加强，然而前提是两个比重都要大于50%，中央才能有足够的社会控制力和向心力。这表明，中央政府与地方政府虽然做到了财权明确，但在“财权与事权相适应”这个问题上仍未妥善解决，中央与地方政府间关系仍处于博弈状态。 同时，可以对中央政府财政支出部分作进一步的分析。有意思的是，中央财政支出占全国财政支出比重自1978-1984年间呈增长态势，且所占比重均超过50%，表面看是因为偿还历史旧帐而导致国家财政支出急增，深层次由显示出了中国中央政府在维护社会稳定、宏观调控方面不可或缺的力量和能力。但自1985年进行第二次财政包干改革后直到2007年间，中央财政支出所占比重虽升、降无明显规律可循，但所占比重数值均未高于指标50%数值，最大值则是1985年所占比重的39.68%。2008年中央财政支出占全国财政支出比重为58.05%，则是由于中央政府在奥运会、汶川地震等重大社会公共事件中的大力投入，也突显了中央政府“集中办大事”的宏观调控能力，亦表明中央政府在对社会公共产品和服务方面仍有广阔的支出空间和宏观调控的必要。若中央财政支出比重一直徘徊在30%左右，就会大大削弱中央政府提供公共服务、重新分配收入、进行公共基础投资等基本功能，甚至影响社会安全稳定。因此在财权与事权之间取得平衡尤为重要。此外，虽然中央财政收入占全国财政收入比重自1994年以来基本上超过50%，然而对比中央财政收支占GDP比重曲线发现，除2007年中央财政收入占GDP比重首次突破10%大关、2008年中央财政收支占GDP比重首次共同突破10%的指标数值外，其余各年份中央财政收支占GDP比重均低于10%，这与发达国家占GDP比重为40%的数据还有很大差别，我国的中央财政汲取能力还是不足，与我国国情也不相适应。
3研究结论
一方面是中央财政支出所占全国财政支出比重远小于中央财政收入所占全国财政收入比重，一方面是中央财政收支所占GDP比重连年低于10%。前者造成地方政府必须在财政支出中支撑较多份额，必须有较多的财源；后者表明中央财政汲取能力还是不够强，影响公共物品的提供、乃至社会安全稳定。这是一个问题的两个方面，可归于一个问题：即中央与地方财权与事权划分不相适应，根本问题在于中央与地方利益格局仍处于不稳定的权力配置状态。分税制实施至今已近二十年，中央财政收入比重不断增长，但中央财政支出比重并未同步上升，尤其是在教育、环保等方面中央投入较少。据2011年统计数据，中央财政支出在教育支出中占比6.06%，公共卫生支出占比1.11%，环境保护支出占比2.81%。教育、卫生等是关系国计民生的重要项目，只有中央政府才能承担起统筹全局的主导配置重任。然而财权不断上移，事权逐渐下移，一方面地方承担着多种职责不堪重负，另一方面中央却没有承担起相应职责。正是这种权责体系不相称导致央地政府利益关系调整仍处在规范、博弈之中。只有明确职责各司其职，合理划分央地财权与事权，才能更好地维持社会和谐稳定。
参考文献
[1]王绍光.分权的底限[M].北京：中国计划出版社，1997.
[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002.
关键词：
中央与地方；政府间关系；利益
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）12002702
1中央与地方政府间关系实质界定
学界关于中央与地方政府间关系的看法不一，或从权力划分与协调角度认为中央与地方政府间关系主要表现为权力和职能的关系；或从双方博弈角度指出利益是权力角逐的内核，是最根本的关系；或从法治角度强调各级政府的权利义务对等性。本文倾向于第二种看法，即认为中央与地方政府间关系实质应该是围绕公共利益分配的一种社会法定关系。利益不仅是驱动政治发展的原始力量，也是政治行为的终极归宿和根本动力，因此正确处理好中央和地方政府间关系，本质就是在利益分配格局的基础上确定一种权力分割的向度，而政治权力则是实现共同利益分配及处理各种利益矛盾的权威性凭借。所以在中央与地方利益博弈中，如何确保央地政府间权力的明确划分，确保财权利益与事权归属相匹配，明确中央与地方的事务与责任体系至关重要。
2中央与地方政府间利益关系博弈历程
学界对于权力分割尚无统一标准的测量和界定，但央地关系的协调目标趋同，在中央集权和地方分权间的取得某种平衡。学者王绍光通过经验观察、实证分析提出了对一个国家权力集分程度的定性与定量的规律性测量，指出：一国中央政府的财政收支不应低于财政总收支的50%，或GDP的10%；若有国家在以上四个方面都低于指标的话，其分权恐怕就超出了底线。本文将以此为分析工具，通过对1978-2012年间中央财政收支、GDP、全国财政收支相关数据分析及变化趋势（见图1）研究，探索改革开放以来中国中央与地方政府间利益关系的博弈过程。
由图1可知，1985-1993年间中央财政收支占全国财政收支比重、中央财政收支占GDP比重均小于指标分别要求的50%、10%的比值，其平均值分别为31.78%、33.86%、5.35%、5.92%，客观表明1985-1993年间中央与地方政府的权力分配超过了分权的底限，即地方政府的离心力量远远超过中央政府可控制范围。而在1978-1984年间，中央财政支出占全国财政支出比重基本上超过50%，年平均 52.45%，中央财政收入占全国财政收入比重基本在40%以下，年平均27.38%；与此相应，此间中央财政支出占GDP比重均超过指标10%，年平均13.65%；中央财政收入占GDP比重一直低于10%，年平均6.73%。与此相反，1994-2012年间中央财政支出占全国财政支出比重一直在30%左右徘徊，2008年例外；此间中央财政收支占GDP比重基本上均低于指标10%，但中央财政收入占GPD比重自2007年起终于突破10%，2007-2012年平均值10.76%。
图1中央财政收支分别占全国财政收支、GDP比重/
全国财政支出占GDP比重综合示意图（1978-2012）
从全国财政收支占GDP比重看，1978-1986年间其比重均高于20%，年平均分别为24.47%、25.19%；此后一直走低，但在2008年起突破20%，但这个比重远低于国际平均水平，甚至低于发展中国家平均水平的35.9%。全国财政收入占GDP权重高低意味着财政对政府履行公共服务职能的保障水平的高低，1978年我国财政收支占GDP比重均超过30%，显示在改革开放前后国民经济负担之重，国家对恢复国民经济方面支出巨大。从图1中看全国财政收支占GDP比重，整个曲线呈V形走势，即1978-1994年间全国财政收入占GDP比重呈下降态势，这表明国家为发展经济实行的让利政策，藏富于民；同时过低的财政收入占GDP比重也表明在此时期国家财力相对于经济发展的严重不足，并导致中央财政职能和宏观调控能力的大大削弱。1994-2008年间两个比重呈同步上涨趋势，一方面表明国民财富在向政府集中，另一方面国家利用财政的财富更多投入公共基础服务，发展民生，建设责任、服务政府。
由中央财政收入占全国财政收入比重曲线看，其比重在1978-1984年间呈小幅上升趋势，最高比重值为4051%；1985-1993年间呈缓慢下降态势，但1978-1993年间中央财政收支占全国财政收入比重均未超过50%。原因在于改革之初，我国以财政分配作为政府治理体制改革突破口，实行财政包干，向地方简政放权，使地方有独立财源，其潜在离心力量逐渐增强，中央的财政汲取能力明显降低，中央对地方的控制显著减弱。至1994年中央财政收入所占比重增长幅度最大为33.68%，这是由于中央实行分税制，重新确定了中央与地方的财政支出范围，中央政府汲取财政能力得到加强，宏观调控、收入再分配能力得到加强，在图中显示为自1994-2012年间中央财政收入占全国财政收入比重基本在50%上下，年均52.06%。然而中央财政汲取能力的增强，并不意味着中央所承担责任同步增加。这从中央财政支出占全国财政支出比重数值变化可以看出。自1994年起，与中央财政收入所占比重大幅上升且主要年份所占比重均在50%以上的变化趋势不同，中央财政支出所占比重没有相应地大幅增加，年平均27.77%。
中央财政收入占全国财政收入比重应大于中央财政支出占全国财政支出比重，收大于支的部分可以由中央政府以转移支付形式弥补地方政府收支上的缺口，并缩小各地方之间在收入、公共服务、基础设施方面的差距。1994年之前各年份，中央财政收入所占比重除1990年外均小于中央财政支出所占比重，这在客观上表明1994年实行分税制前中央政府的资源分配、社会调控能力的微弱，同时表明财政包干提高地方政府理财积极性的同时，也使地方政府有了增加本级收入动机的冲动。这可以从1985年继续推行财政包干政策后至1994年实行分税制之前，中央财政收入所占比重（除1990年外）逐年下降的趋势可以得出。1994年实行分税制之后，虽然中央财政收入比重大于中央财政支出比重，中央的调控能力也的确逐渐加强，然而前提是两个比重都要大于50%，中央才能有足够的社会控制力和向心力。这表明，中央政府与地方政府虽然做到了财权明确，但在“财权与事权相适应”这个问题上仍未妥善解决，中央与地方政府间关系仍处于博弈状态。 同时，可以对中央政府财政支出部分作进一步的分析。有意思的是，中央财政支出占全国财政支出比重自1978-1984年间呈增长态势，且所占比重均超过50%，表面看是因为偿还历史旧帐而导致国家财政支出急增，深层次由显示出了中国中央政府在维护社会稳定、宏观调控方面不可或缺的力量和能力。但自1985年进行第二次财政包干改革后直到2007年间，中央财政支出所占比重虽升、降无明显规律可循，但所占比重数值均未高于指标50%数值，最大值则是1985年所占比重的39.68%。2008年中央财政支出占全国财政支出比重为58.05%，则是由于中央政府在奥运会、汶川地震等重大社会公共事件中的大力投入，也突显了中央政府“集中办大事”的宏观调控能力，亦表明中央政府在对社会公共产品和服务方面仍有广阔的支出空间和宏观调控的必要。若中央财政支出比重一直徘徊在30%左右，就会大大削弱中央政府提供公共服务、重新分配收入、进行公共基础投资等基本功能，甚至影响社会安全稳定。因此在财权与事权之间取得平衡尤为重要。此外，虽然中央财政收入占全国财政收入比重自1994年以来基本上超过50%，然而对比中央财政收支占GDP比重曲线发现，除2007年中央财政收入占GDP比重首次突破10%大关、2008年中央财政收支占GDP比重首次共同突破10%的指标数值外，其余各年份中央财政收支占GDP比重均低于10%，这与发达国家占GDP比重为40%的数据还有很大差别，我国的中央财政汲取能力还是不足，与我国国情也不相适应。
3研究结论
一方面是中央财政支出所占全国财政支出比重远小于中央财政收入所占全国财政收入比重，一方面是中央财政收支所占GDP比重连年低于10%。前者造成地方政府必须在财政支出中支撑较多份额，必须有较多的财源；后者表明中央财政汲取能力还是不够强，影响公共物品的提供、乃至社会安全稳定。这是一个问题的两个方面，可归于一个问题：即中央与地方财权与事权划分不相适应，根本问题在于中央与地方利益格局仍处于不稳定的权力配置状态。分税制实施至今已近二十年，中央财政收入比重不断增长，但中央财政支出比重并未同步上升，尤其是在教育、环保等方面中央投入较少。据2011年统计数据，中央财政支出在教育支出中占比6.06%，公共卫生支出占比1.11%，环境保护支出占比2.81%。教育、卫生等是关系国计民生的重要项目，只有中央政府才能承担起统筹全局的主导配置重任。然而财权不断上移，事权逐渐下移，一方面地方承担着多种职责不堪重负，另一方面中央却没有承担起相应职责。正是这种权责体系不相称导致央地政府利益关系调整仍处在规范、博弈之中。只有明确职责各司其职，合理划分央地财权与事权，才能更好地维持社会和谐稳定。
参考文献
[1]王绍光.分权的底限[M].北京：中国计划出版社，1997.
[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002.