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摘要检察工作机制创新与改革的提出和实践,是在检察改革实践中贯彻落实科学发展观的实际行动,也是为解决实际问题而推行的工作创新。如何针对现有管理模式的弊端尝试探索和创新管理方法,推行案件管理机制改革,解决检察机关管理中出现的问题,实现对检察资源的科学配置,不断提高检察业务的工作水平,促进办案质量与效率的提高,是检察机关建设的一项重要内容。本文首先指出现行案件管理机制模式存在的弊端,论述案件管理机制改革的积极意义所在,立足于检察实际进行实践与思考,从而尝试探讨案件管理机制改革的可行模式。
关键词案件管理 检察业务 检察改革
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-253-02
建立科学的检察管理体制,运用现代管理科学改善检察机关的管理,是推进中国特色社会主义检察制度建设必不可少的。①在检察机关案件数量不断攀升,执法规范化要求越来越高的形势下,检察机关应以科学发展观为指导,以强化自身执法活动的监督为立足点,以保障检察权依法正确行使为价值取向,结合检察工作特点与实际需要,大力推行案件管理机制改革,实行案件集中管理,依托现代化管理理念和信息化手段,积极探索构建与之相适应的科学的健全的案件管理机制作为保障。
一、现有案件管理机制模式的弊端
(一)只注重内部规范操作,相互制约机制不完善
检察机关传统的案件管理模式是典型的粗放型、封闭性管理。各业务部门在检察长、检委会和分管检察长的宏观指导下,享有较高的自主管理权,对本部门办理的案件进行自我管理、自我规范、自我监督、自我评估、封闭运行。这表现为各相关业务部门的平行配置,管理范围受职权局限只能各管一段,无法对案件进行连续的管理,这种管理模式对于调动办案积极性、保障办案质量和效率有一定的正面意义。但从长期、全局角度来看,其缺陷和弊端也是显而易见的,因为检察机关是作为一个整体参与诉讼全过程,因组织结构上缺乏统一控制,实行粗放式管理,往往在检察环节上导致超时办案、线索积压和流失等问题,尤其在案多人少的情况下,更容易忽视工作细节和法律文书的规范制作,造成案件质量不高、社会效果不佳,极易导致指挥管理权力的弱化,造成难以适应新形势下提高办案质量和执法水平的迫切要求。
(二)案件统计手段落后,信息流转途径不畅
案件没有一个统一的部门来管理,始终处于一种各部门各管自己的状态,报喜不报忧,案件在流转过程中缺乏明确认识,在文书、数字、简要案情、综合情况分析上报的层面上还容易发生隐瞒不报、上报不全面、不准确甚至弄虚作假的问题。有时也因为综合、指导部门对案件情况不明,各部门统计案件信息资料的方式、标准不同,其统计的案件数据信息与统计部门掌握的往往不一致,信息综合工作需要浪费大量的时间、精力去各部门了解、追踪案件的动态信息,工作效率不高,指导的主动性、针对性不强。
案件信息流转途径不畅,致使领导不能准确掌握案件办理动态,以及时采取措施解决案件管理工作中普遍存在的问题或倾向性问题,往往是以亡羊补牢式的“清理”来代替日常的案件管理。
(三)案件管理缺乏规范性,随意性大,影响案件质量
在案件管理中,经常存在办案效率低、随意执法、人为因素影响案件公正处理等问题。目前案件管理不够规范,办案人员或多或少存在执法的随意性。这源于两个原因:一方面是立法在一些程序上的规定上过于原则,没有细化,操作性不够,有待完善;另一方面,一些办案人员仅凭经验自以为是处理程序上的问题,而不是根据程序规定规范自己的执法行为,往往导致不少执法随意性的发生,这影响着案件质量,影响着检察工作总体要求的落实。
(四)对内、对外监督均存在不足
对内监督的缺陷主要体现在程序回流上,由于检察机关执法办案程序回流制度的存在,各个诉讼环节对案件质量的要求标准不尽相同,对案件事实、证据要求标准不一,处理方法主要是否定上一个环节所认定的事实或对上一个环节提出相应的意见或者建议。对于后者的诉讼程序的回流,导致检察机关内部案件监督实际上相当薄弱,在案件管理、评估上突出表现为静态性、事后性,反映了检察机关内部监督的配合有余、监督不足问题。
对外监督的主要缺陷主要反映在对公安机关报送案件的期间监督不力。公、检察机关之间经长期以来的磨合,普遍存在“借时间”的问题。公安机关或者检察机关因为办案期间临近届满或者办案时间不足,彼此之间相互借用对方的时间,具体操作办法就是在送达回证上将时间提前或者延后签署,以保证在公安、检察两个环节均不出现超期羁押现象。此外,退回补充侦查制度也经常成为两个机关相互配合、借用时间的手段。
二、案件管理机制改革的现实需要与积极意义
(一)案件管理机制改革的现实需要
随着检察改革的不断发展,工作水平的不断提升,实行案件管理机制改革显得尤为必要和重要。建立健全科学的案件管理机制,符合现代司法理念,符合检察改革发展的总体方向,抓住了检察工作的本质问题和内在规律,是强化法律监督能力和效果的可靠保障。同时,实践也证明,检察机关要发挥好法律监督职能必须建立科学高效的办案机制,必须加强对办案工作的管理,以提高执法水平和办案质量为目标,针对当前检察机关案件管理工作中的薄弱环节和问题大胆地进行改革创新,主动跳出长期以来封闭性的工作机制,结合实际建立完善内部监督制约机制,加强对案件的管理工作,更好地推动检察机关履行法律监督职能。
(二)案件管理机制改革的积极意义
在现阶段实行案件管理机制改革是增强检察机关司法属性、强力发挥检察权的法律监督职能,加强检察权的内部制约,科学改善检察机关管理的一条符合中国特色检察制度的改革之举,其现实意义是显而易见的,体现在以下方面:
1.案件管理机制改革有利于检察业务与检察事务分离。推行案件管理机制改革,打破传统案件管理的线条、条块格局,建立网络环境下的动态体体系,使案件机构与其他业务部门构成一个有机整体,把检察事务从检察业务分离出来,对检察办案各阶段工作进行规范、监控、监督,实现办案全程科学、有效地分部门分阶段分流程的即时性监控,进行统一管理、统一调度、统一考评、统一监控,这是一种科学的案件管理模式,有利于整合人力资源,减少不必要的重复劳动,达到了全院公开、透明、畅顺的大循环效果,实现了检察业务与检察事务相分离,提高了案件管理工作的力度和效率。
2.案件管理機制改革有利于程序审查与实体审查分离。建立案件管理新机制,实现程序审查与实体审查的分离,将检察机关程序审查、程序监督、程序公正与检察权的实体运行相分离,是打通程序监督的重要途径。当前诉讼程序的重要性已越来越被重视,司法机关均采取了各项严厉措施纠正程序违法,加大执行程序的力度。但一项制度能否得到严格遵守,只靠执法者自我约束是远远不够的,可行的办法是要有一种外在力量的约束,其一关键就是推行案件管理机制改革,对案件进行统一的指挥、协调、督办,对违反程序的行为进行预警纠正并予通报,充分加强了程序监督,关键是为了实现监督与办案分立,程序与实体分离的效果,这是诉讼程序监督的需要,是案件管理机制改革的精华所在。
3.案件管理机制改革有利于领导全面掌握信息和正确决策。以成立专门案件管理机构为操作平台进行的案件管理机制改革,能够及时、全面地了解全院的业务信息,打破了部门之间的壁垒,消除了信息流动的瓶颈,消灭了案件管理中的糊涂帐,便于检察长、检委会和上级院在检察一体化的通盘运筹下,准确掌握案件的流向及办案进度,对具体案件及检察资源的合理配置及时做出正确决策,充分发挥检察机关的整体优势和效能,同时,强化了对案件的监督和时限控制,增强了工作的原则性、系统性和预见性。
三、案件管理机制改革的定位与可行模式的发展思考
在前面我们已经指出现有案件管理模式存在的弊端,并分析了推行案件管理机制改革的必要性,我们可以得出这样一个结论:当前绝大部分检察机关案件管理工作体系中仍缺乏一种主动、健全、完善、科学的案件管理机制,探索案件管理机制改革之路已成为检察实践的发展需要。
(一)案件管理机制改革的基本要求与目的
检察机关必须坚持以科学发展观统领检察工作,深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作,大力推进检察体制和工作机制改革。通过构建统一的案件管理系统,实现案件办理与案件监督职能分离,由各部门分散管理转化为专门机构集中管理,由传统的静态管理转化为全过程的动态管理,由事后监督转为为事前、事中监督,进一步規范执法行为,提高办案质量,促进司法公正,进一步促进检察工作科学发展。
我们设定案件管理机制改革的目的是:强化内部监督,促进检察业务规范化建设;强化案件监管,确保实体公正和程序合法;再造集约化流程,提升业务部门的办案效率;借助信息化手段,服务阳光检务和领导决策。最终建设目标是服务办案活动、服务领导决策,服务于阳光检务。
(二)案件管理机制改革可行模式的发展思考
通过成立一个对外窗口,实现案件的统一受理、分派、移送以及对外信息查询、阅卷、赃证物管理;成立一个案件监管中心,实现办案过程的跟踪监督与质量评估,提高办案透明度;加强部门间的沟通协调,建立一个以案件管理系统为操作平台的案件收发、案件查询、案件办理、部门协作、资源共享的中心,主要设想如下:
1.设立专门的案件管理部门。建立案件受理大厅,对各业务部门所办案材料的统一进出实行统一管理,做到八个统一:统一收案,统一分案,统一送案,统一录入信息,统一打印文书,统一流程监控,统一质量考评,统一管理赃证物。
2.专门研发案件管理系统。打破原来各业务部门各自为政的模式,将自侦、侦查监督、公诉、民行、监所、控申等检察业务统一纳入案件管理中心管理范围,全部实行网上流转,实行自动或手动轮案等。
3.不断强大综合查询功能。根据系统设定的综合查询功能,自动提取各种统计数据,生成预先设定的专项指标,进行汇总、分析,并对其加以量化考核,从而预测案件走势,提升各业务部门办案质量和工作效率,分析把握案件质量,为领导决策提供及时有效的数据和信息,不断强化案件管理系统辅助办案的功能。
4.建立案件监督控制体系。运用先进的信息化技术,解决数据孤岛问题,实现本院部门之间业务信息共享,对案件的流程过程实行实体监控和程序监控,程序监控方面,案件管理系统通过设定办案的期限,实现程序节点的控制,建立动态监督机制和案件管理预警机制,对每一个办案环节进行同步跟踪监控。
5.建立案件质量考评机制。从实体质量、程序质量和卷宗文书三方面对案件质量进行定期或不定期的检查,对各业务部门办理的案件是否符合诉讼程序进行日常考核,在综合评估案件质量的同时,对办案中存在的普遍性问题进行针对性分析,提出规范性意见。
6.加强对赃证物的统一管理。通过使用条形码技术,建立赃证物管理信息库,堵塞管理漏洞,实行统一管理,确保赃证物随案移送,依法及时处理。
案件管理机制改革的提出和实践,是一项对现行检察机制进行改革的一项重大举措,是贯彻最高人民检察院加强案件管理的体现,也是在检察改革实践中贯彻落实科学发展观的实际行动。在探索案件管理机制的路途上,我们必须以科学发展观为指导,准确把握检察工作的特点与规律,努力创新工作思路,不拘泥于传统思想,不束缚现成的工作经验,不止于已有的成绩,站在新的起点上不断开创检察案件管理工作的新局面,努力推动检察工作全面协调可持续发展。
注释
①孙谦.论检察管理的主体与客体.中国刑事法杂志.1994(3).
参考文献:
[1]黄亚珍.检察机关案件管理机制改革之构想.国家检察官学院学报.2005.13(5).
[2]石京学.论案件管理机制与诉讼程序监督.检察论丛.第9卷.
[3]白新潮.构建新型案件管理机制的四大要点.http://www.spp.gov.cn
[4]郑州市人民检察院.加强案件管理正确行使检察权.http://news.shangdu.com.
关键词案件管理 检察业务 检察改革
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-253-02
建立科学的检察管理体制,运用现代管理科学改善检察机关的管理,是推进中国特色社会主义检察制度建设必不可少的。①在检察机关案件数量不断攀升,执法规范化要求越来越高的形势下,检察机关应以科学发展观为指导,以强化自身执法活动的监督为立足点,以保障检察权依法正确行使为价值取向,结合检察工作特点与实际需要,大力推行案件管理机制改革,实行案件集中管理,依托现代化管理理念和信息化手段,积极探索构建与之相适应的科学的健全的案件管理机制作为保障。
一、现有案件管理机制模式的弊端
(一)只注重内部规范操作,相互制约机制不完善
检察机关传统的案件管理模式是典型的粗放型、封闭性管理。各业务部门在检察长、检委会和分管检察长的宏观指导下,享有较高的自主管理权,对本部门办理的案件进行自我管理、自我规范、自我监督、自我评估、封闭运行。这表现为各相关业务部门的平行配置,管理范围受职权局限只能各管一段,无法对案件进行连续的管理,这种管理模式对于调动办案积极性、保障办案质量和效率有一定的正面意义。但从长期、全局角度来看,其缺陷和弊端也是显而易见的,因为检察机关是作为一个整体参与诉讼全过程,因组织结构上缺乏统一控制,实行粗放式管理,往往在检察环节上导致超时办案、线索积压和流失等问题,尤其在案多人少的情况下,更容易忽视工作细节和法律文书的规范制作,造成案件质量不高、社会效果不佳,极易导致指挥管理权力的弱化,造成难以适应新形势下提高办案质量和执法水平的迫切要求。
(二)案件统计手段落后,信息流转途径不畅
案件没有一个统一的部门来管理,始终处于一种各部门各管自己的状态,报喜不报忧,案件在流转过程中缺乏明确认识,在文书、数字、简要案情、综合情况分析上报的层面上还容易发生隐瞒不报、上报不全面、不准确甚至弄虚作假的问题。有时也因为综合、指导部门对案件情况不明,各部门统计案件信息资料的方式、标准不同,其统计的案件数据信息与统计部门掌握的往往不一致,信息综合工作需要浪费大量的时间、精力去各部门了解、追踪案件的动态信息,工作效率不高,指导的主动性、针对性不强。
案件信息流转途径不畅,致使领导不能准确掌握案件办理动态,以及时采取措施解决案件管理工作中普遍存在的问题或倾向性问题,往往是以亡羊补牢式的“清理”来代替日常的案件管理。
(三)案件管理缺乏规范性,随意性大,影响案件质量
在案件管理中,经常存在办案效率低、随意执法、人为因素影响案件公正处理等问题。目前案件管理不够规范,办案人员或多或少存在执法的随意性。这源于两个原因:一方面是立法在一些程序上的规定上过于原则,没有细化,操作性不够,有待完善;另一方面,一些办案人员仅凭经验自以为是处理程序上的问题,而不是根据程序规定规范自己的执法行为,往往导致不少执法随意性的发生,这影响着案件质量,影响着检察工作总体要求的落实。
(四)对内、对外监督均存在不足
对内监督的缺陷主要体现在程序回流上,由于检察机关执法办案程序回流制度的存在,各个诉讼环节对案件质量的要求标准不尽相同,对案件事实、证据要求标准不一,处理方法主要是否定上一个环节所认定的事实或对上一个环节提出相应的意见或者建议。对于后者的诉讼程序的回流,导致检察机关内部案件监督实际上相当薄弱,在案件管理、评估上突出表现为静态性、事后性,反映了检察机关内部监督的配合有余、监督不足问题。
对外监督的主要缺陷主要反映在对公安机关报送案件的期间监督不力。公、检察机关之间经长期以来的磨合,普遍存在“借时间”的问题。公安机关或者检察机关因为办案期间临近届满或者办案时间不足,彼此之间相互借用对方的时间,具体操作办法就是在送达回证上将时间提前或者延后签署,以保证在公安、检察两个环节均不出现超期羁押现象。此外,退回补充侦查制度也经常成为两个机关相互配合、借用时间的手段。
二、案件管理机制改革的现实需要与积极意义
(一)案件管理机制改革的现实需要
随着检察改革的不断发展,工作水平的不断提升,实行案件管理机制改革显得尤为必要和重要。建立健全科学的案件管理机制,符合现代司法理念,符合检察改革发展的总体方向,抓住了检察工作的本质问题和内在规律,是强化法律监督能力和效果的可靠保障。同时,实践也证明,检察机关要发挥好法律监督职能必须建立科学高效的办案机制,必须加强对办案工作的管理,以提高执法水平和办案质量为目标,针对当前检察机关案件管理工作中的薄弱环节和问题大胆地进行改革创新,主动跳出长期以来封闭性的工作机制,结合实际建立完善内部监督制约机制,加强对案件的管理工作,更好地推动检察机关履行法律监督职能。
(二)案件管理机制改革的积极意义
在现阶段实行案件管理机制改革是增强检察机关司法属性、强力发挥检察权的法律监督职能,加强检察权的内部制约,科学改善检察机关管理的一条符合中国特色检察制度的改革之举,其现实意义是显而易见的,体现在以下方面:
1.案件管理机制改革有利于检察业务与检察事务分离。推行案件管理机制改革,打破传统案件管理的线条、条块格局,建立网络环境下的动态体体系,使案件机构与其他业务部门构成一个有机整体,把检察事务从检察业务分离出来,对检察办案各阶段工作进行规范、监控、监督,实现办案全程科学、有效地分部门分阶段分流程的即时性监控,进行统一管理、统一调度、统一考评、统一监控,这是一种科学的案件管理模式,有利于整合人力资源,减少不必要的重复劳动,达到了全院公开、透明、畅顺的大循环效果,实现了检察业务与检察事务相分离,提高了案件管理工作的力度和效率。
2.案件管理機制改革有利于程序审查与实体审查分离。建立案件管理新机制,实现程序审查与实体审查的分离,将检察机关程序审查、程序监督、程序公正与检察权的实体运行相分离,是打通程序监督的重要途径。当前诉讼程序的重要性已越来越被重视,司法机关均采取了各项严厉措施纠正程序违法,加大执行程序的力度。但一项制度能否得到严格遵守,只靠执法者自我约束是远远不够的,可行的办法是要有一种外在力量的约束,其一关键就是推行案件管理机制改革,对案件进行统一的指挥、协调、督办,对违反程序的行为进行预警纠正并予通报,充分加强了程序监督,关键是为了实现监督与办案分立,程序与实体分离的效果,这是诉讼程序监督的需要,是案件管理机制改革的精华所在。
3.案件管理机制改革有利于领导全面掌握信息和正确决策。以成立专门案件管理机构为操作平台进行的案件管理机制改革,能够及时、全面地了解全院的业务信息,打破了部门之间的壁垒,消除了信息流动的瓶颈,消灭了案件管理中的糊涂帐,便于检察长、检委会和上级院在检察一体化的通盘运筹下,准确掌握案件的流向及办案进度,对具体案件及检察资源的合理配置及时做出正确决策,充分发挥检察机关的整体优势和效能,同时,强化了对案件的监督和时限控制,增强了工作的原则性、系统性和预见性。
三、案件管理机制改革的定位与可行模式的发展思考
在前面我们已经指出现有案件管理模式存在的弊端,并分析了推行案件管理机制改革的必要性,我们可以得出这样一个结论:当前绝大部分检察机关案件管理工作体系中仍缺乏一种主动、健全、完善、科学的案件管理机制,探索案件管理机制改革之路已成为检察实践的发展需要。
(一)案件管理机制改革的基本要求与目的
检察机关必须坚持以科学发展观统领检察工作,深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作,大力推进检察体制和工作机制改革。通过构建统一的案件管理系统,实现案件办理与案件监督职能分离,由各部门分散管理转化为专门机构集中管理,由传统的静态管理转化为全过程的动态管理,由事后监督转为为事前、事中监督,进一步規范执法行为,提高办案质量,促进司法公正,进一步促进检察工作科学发展。
我们设定案件管理机制改革的目的是:强化内部监督,促进检察业务规范化建设;强化案件监管,确保实体公正和程序合法;再造集约化流程,提升业务部门的办案效率;借助信息化手段,服务阳光检务和领导决策。最终建设目标是服务办案活动、服务领导决策,服务于阳光检务。
(二)案件管理机制改革可行模式的发展思考
通过成立一个对外窗口,实现案件的统一受理、分派、移送以及对外信息查询、阅卷、赃证物管理;成立一个案件监管中心,实现办案过程的跟踪监督与质量评估,提高办案透明度;加强部门间的沟通协调,建立一个以案件管理系统为操作平台的案件收发、案件查询、案件办理、部门协作、资源共享的中心,主要设想如下:
1.设立专门的案件管理部门。建立案件受理大厅,对各业务部门所办案材料的统一进出实行统一管理,做到八个统一:统一收案,统一分案,统一送案,统一录入信息,统一打印文书,统一流程监控,统一质量考评,统一管理赃证物。
2.专门研发案件管理系统。打破原来各业务部门各自为政的模式,将自侦、侦查监督、公诉、民行、监所、控申等检察业务统一纳入案件管理中心管理范围,全部实行网上流转,实行自动或手动轮案等。
3.不断强大综合查询功能。根据系统设定的综合查询功能,自动提取各种统计数据,生成预先设定的专项指标,进行汇总、分析,并对其加以量化考核,从而预测案件走势,提升各业务部门办案质量和工作效率,分析把握案件质量,为领导决策提供及时有效的数据和信息,不断强化案件管理系统辅助办案的功能。
4.建立案件监督控制体系。运用先进的信息化技术,解决数据孤岛问题,实现本院部门之间业务信息共享,对案件的流程过程实行实体监控和程序监控,程序监控方面,案件管理系统通过设定办案的期限,实现程序节点的控制,建立动态监督机制和案件管理预警机制,对每一个办案环节进行同步跟踪监控。
5.建立案件质量考评机制。从实体质量、程序质量和卷宗文书三方面对案件质量进行定期或不定期的检查,对各业务部门办理的案件是否符合诉讼程序进行日常考核,在综合评估案件质量的同时,对办案中存在的普遍性问题进行针对性分析,提出规范性意见。
6.加强对赃证物的统一管理。通过使用条形码技术,建立赃证物管理信息库,堵塞管理漏洞,实行统一管理,确保赃证物随案移送,依法及时处理。
案件管理机制改革的提出和实践,是一项对现行检察机制进行改革的一项重大举措,是贯彻最高人民检察院加强案件管理的体现,也是在检察改革实践中贯彻落实科学发展观的实际行动。在探索案件管理机制的路途上,我们必须以科学发展观为指导,准确把握检察工作的特点与规律,努力创新工作思路,不拘泥于传统思想,不束缚现成的工作经验,不止于已有的成绩,站在新的起点上不断开创检察案件管理工作的新局面,努力推动检察工作全面协调可持续发展。
注释
①孙谦.论检察管理的主体与客体.中国刑事法杂志.1994(3).
参考文献:
[1]黄亚珍.检察机关案件管理机制改革之构想.国家检察官学院学报.2005.13(5).
[2]石京学.论案件管理机制与诉讼程序监督.检察论丛.第9卷.
[3]白新潮.构建新型案件管理机制的四大要点.http://www.spp.gov.cn
[4]郑州市人民检察院.加强案件管理正确行使检察权.http://news.shangdu.com.