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最近一个时期，关于制度改革的“顶层设计”成为人们关注的热点话题之一。就住房制度来说，中国城镇住房“顶层设计”的基础就是住有所居。
“住有所居”四个字是和联合国“人人享有适当住房”的目标密切联系在一起的。在“人人享有适当住房”这句话中，“人人”的含义是，少数人有房住不行，甚至多数人有房住也不行，制度目标必须是所有人都有房住；“适当”的含义是，穷人的房子不能太简，富人的房子也不能太奢。
“住有所居”四个字又是和中国的国情密切联系在一起的。其中，一是要能够满足不同层次人群立足于“住”的合理住房需求，包括低端群体的基本需求和一般城市居民的改善性需求。中国是一个发展中国家，需要通过政府和社会救助才能满足基本住房需求的人群所占比重要比发达国家大得多；中国又是一个已经走过严重“房荒”和住房危机阶段、处于经济快速发展和人民生活水平不断提高的国家，大量城市人群的住房需求正处在从脱困期向改善期的转变过程中。
二是要能满足人们在需要住的地方有房子住的需求。简单说就是，得满足数亿农村人口向城镇集中的住房需求。
三是“住”的一般和普遍标准是“有所居”，而不是过度占有资源的居住需求，更不是奢侈性的居住需求。这个道理很简单，中国是一个人多地少、资源匮乏的国家，必须走一条集约合理地利用资源、实现与环境友好的城市化、城镇化之路。
四是制度安排的立足点是“住”，而不是把房子作为投资牟利的工具。这意味着，抑制为卖而买的需求、离开房子本身的有用性单纯追求价值增值的需求，将是中国住房制度中长期稳定的题中应有之义。
特别强调，“住有所居”不是不鼓励老百姓买房和拥有自己产权房。在未来20年的发展过程中，住房制度仍会积极支持老百姓通过市场化的途径改善住房，支持老百姓“有产”；而且可以预言，在这个过程中，中国城镇居民买得起房子的家庭所占比重一定会加速提高。中国一定能够实现“大多数人买得起房”这一目标，而且实现这个目标所需的时间一定比那些发达国家短。
但是，在未来20年的发展周期中，制度设计还不能把所有人，或者大多数人“买得起房”定为基本目标。为什么？两个理由：一是能够承载数亿人口的城市建设过程决不是一蹴而就的，二是让大多数人拥有充分的私人资产累积能力、成为“中产阶级”的过程也不是一蹴而就的。制度设计不能立足于脱离客观可能性的主观愿望之上。
如何实现住有所居？核心就是“适得其所”。在任何国家，合理的住房需求一定是多元、多样、多层次的。我国要实现住有所居的目标，重点是建立让不同层次的社会人群满足不同层次住房需求的多样化的途径。多层次的人群通过多样化的途径，满足多元的需求，这就叫“适得其所”。以2020年为制度设计区间，需要重点解决的是四个方面的问题。
一是建立完善的住房保障体系。
要实现“住有所居”，首先需要建立完善的住房保障体系。
住房保障体系并非仅仅就是建廉租房。根据国际经验和我国的实践，完善的住房保障体系应当包括救助（救济）性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四个层次。这四个层次的“无缝对接”和一定程度的交叉覆盖，才能真正实现“人人享有适当住房”的目标。
廉租房就是救助性保障。目前估计，到2020年，城镇低端群体的救助性保障目标应为基本实现“应保尽保”，即最低收入且住房困难家庭，在政府的救助政策下，可以住上户均建筑面积30~50平方米左右的住房。其中，最低收入且住房困难户，指当时当地城镇居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面积低于10平方米的家庭；“应保尽保”的含义是符合上述条件的家庭，即时可解决，无需轮候。
援助性保障的对象是有一定自我改善能力，但能力不足或严重不足的人群。援助的含义是政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房。公共租赁住房、经济适用房、住房补贴、贴租、贴息以及对中小户型住房和适度改善型需求提供税赋减免和优惠利率等政策都是援助性保障措施。从我国目前的实际情况出发，有两个援助性保障措施迫切应当纳入制度视野。其一是发生恶性通胀、利率持续高涨时，对特定收入阶层的已购房人群实行财政贴息的政策；其二是为鼓励刚参加工作时间不长的年轻人群体先租后买，实行租房支出纳入减免“个税”范围的政策。
互助性保障的基本形式是公积金。公积金制度在我国实行以来，在保障中低收入群体住房需求方面已发挥很大作用。目前的问题，一是个人账户覆盖面尚不充分，二是代际互助功能过于弱小。
自助性保障是在政策鼓励、扶持下自己帮助自己的一种保障方式。目前在我国的住房保障体系中，自助性保障部分尚缺乏制度性的形式。从国外经验看，自助性保障的主要形式是住宅银行或个人住房储蓄账户。个人自愿存入住宅银行或住房储蓄账户的钱可以享受减或免个人所得税的政策优惠，但这部分储蓄的最终用途必须是住房消费。这种自助性保障方式的实质，是政府通过减免税负的形式提供购房补贴。
二是妥善解决农村人口“进城”的住房问题。
认识中国的城市化、城镇化，一定要认识大批农村人口、农业过剩劳动力向城市、城镇集中的国情。在未来发展中，我国住房矛盾将日益集中在向城镇迁徙、转移的进城务工农民（农民工）的住房问题上。
根据2011年国民经济统计公报，目前我国有2.5亿农民工常年外出务工。这些农民工主要住在四个地方。其一是地下空间，如人防层；其二是营业场所，如大排档餐馆等；其三是城乡接合部农民出租屋；其四是建筑工棚。对今后十年将占进城务工人员绝大多数的“第二代”农民工来说，留在大城市是他们的最终愿望。破题农民工住房问题已成为中国城镇化进程和完善住房制度中的迫切之需。其中，首先需要解决的制度障碍是土地制度和公共福利资源的均等化覆盖问题。例如宅基地置换问题和农民工享受城市住房保障的问题。
三是坚持改善性需求优先的市场调控政策。
在未来20年左右的周期内，我国大多数城镇居民住房将面临从脱困期向改善期的转变过程。
什么叫改善性需求？简单说，户均一间房叫作满足脱困需求，户均一套房叫作满足基本需求，人均一间房叫作满足改善性需求。迄今，我国城镇居民住房的平均水平是户均60平方米略多。60平方米左右的房型，就是满足基本住房需求的房型。如果全国城镇户均60平方米，一方面意味着还至少有25％~30％的家庭尚未满足基本需求，尚未达到“一套房”的居住水平；但另一方面，也意味着大多数家庭的住房需求已经或者正在升级为人均一间房的改善性需求。
改善性需求主要需依靠市场化的供给来满足。应当强调，住有所居目标的实现，主体部分必然是市场而非政府。完善和发展房地产市场、加快普通商品住房建设、扩大有效供给是根本之策。从我国过去10年的投资能力、建设规模、资金供给等方面因素看，要让改善性需求全部得到满足，至少需要20年左右的周期。也就是说，每年只能有5%左右的家庭得到改善。这就需要在制度设计上格外注重改善性需求优先的原则。迄今在土地供应、财政税收、信贷资金等方面对改善性需求的支持力度不应放松。
由于我国是一个发展中国家，满足改善性需求的最主要障碍之一，是房价和社会普通居民家庭收入之间存在着尖锐的矛盾。除了坚决抑制投机性需求等对房价的影响外，根本解决房价与收入之间的尖锐矛盾，需要有四个调整。其一是城市结构的调整，实现大中小城市协调发展；其二是土地制度的调整，形成与城市化相适应的、市场化的土地供应制度；其三是中央与地方财税关系的调整，赋予地方与事权和职责相一致的财税能力；其四是收入分配结构的调整，不断提高中低收入群体的私人资产累积能力。
（作者为中国城乡建设经济研究所所长）
“住有所居”四个字是和联合国“人人享有适当住房”的目标密切联系在一起的。在“人人享有适当住房”这句话中，“人人”的含义是，少数人有房住不行，甚至多数人有房住也不行，制度目标必须是所有人都有房住；“适当”的含义是，穷人的房子不能太简，富人的房子也不能太奢。
“住有所居”四个字又是和中国的国情密切联系在一起的。其中，一是要能够满足不同层次人群立足于“住”的合理住房需求，包括低端群体的基本需求和一般城市居民的改善性需求。中国是一个发展中国家，需要通过政府和社会救助才能满足基本住房需求的人群所占比重要比发达国家大得多；中国又是一个已经走过严重“房荒”和住房危机阶段、处于经济快速发展和人民生活水平不断提高的国家，大量城市人群的住房需求正处在从脱困期向改善期的转变过程中。
二是要能满足人们在需要住的地方有房子住的需求。简单说就是，得满足数亿农村人口向城镇集中的住房需求。
三是“住”的一般和普遍标准是“有所居”，而不是过度占有资源的居住需求，更不是奢侈性的居住需求。这个道理很简单，中国是一个人多地少、资源匮乏的国家，必须走一条集约合理地利用资源、实现与环境友好的城市化、城镇化之路。
四是制度安排的立足点是“住”，而不是把房子作为投资牟利的工具。这意味着，抑制为卖而买的需求、离开房子本身的有用性单纯追求价值增值的需求，将是中国住房制度中长期稳定的题中应有之义。
特别强调，“住有所居”不是不鼓励老百姓买房和拥有自己产权房。在未来20年的发展过程中，住房制度仍会积极支持老百姓通过市场化的途径改善住房，支持老百姓“有产”；而且可以预言，在这个过程中，中国城镇居民买得起房子的家庭所占比重一定会加速提高。中国一定能够实现“大多数人买得起房”这一目标，而且实现这个目标所需的时间一定比那些发达国家短。
但是，在未来20年的发展周期中，制度设计还不能把所有人，或者大多数人“买得起房”定为基本目标。为什么？两个理由：一是能够承载数亿人口的城市建设过程决不是一蹴而就的，二是让大多数人拥有充分的私人资产累积能力、成为“中产阶级”的过程也不是一蹴而就的。制度设计不能立足于脱离客观可能性的主观愿望之上。
如何实现住有所居？核心就是“适得其所”。在任何国家，合理的住房需求一定是多元、多样、多层次的。我国要实现住有所居的目标，重点是建立让不同层次的社会人群满足不同层次住房需求的多样化的途径。多层次的人群通过多样化的途径，满足多元的需求，这就叫“适得其所”。以2020年为制度设计区间，需要重点解决的是四个方面的问题。
一是建立完善的住房保障体系。
要实现“住有所居”，首先需要建立完善的住房保障体系。
住房保障体系并非仅仅就是建廉租房。根据国际经验和我国的实践，完善的住房保障体系应当包括救助（救济）性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四个层次。这四个层次的“无缝对接”和一定程度的交叉覆盖，才能真正实现“人人享有适当住房”的目标。
廉租房就是救助性保障。目前估计，到2020年，城镇低端群体的救助性保障目标应为基本实现“应保尽保”，即最低收入且住房困难家庭，在政府的救助政策下，可以住上户均建筑面积30~50平方米左右的住房。其中，最低收入且住房困难户，指当时当地城镇居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面积低于10平方米的家庭；“应保尽保”的含义是符合上述条件的家庭，即时可解决，无需轮候。
援助性保障的对象是有一定自我改善能力，但能力不足或严重不足的人群。援助的含义是政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房。公共租赁住房、经济适用房、住房补贴、贴租、贴息以及对中小户型住房和适度改善型需求提供税赋减免和优惠利率等政策都是援助性保障措施。从我国目前的实际情况出发，有两个援助性保障措施迫切应当纳入制度视野。其一是发生恶性通胀、利率持续高涨时，对特定收入阶层的已购房人群实行财政贴息的政策；其二是为鼓励刚参加工作时间不长的年轻人群体先租后买，实行租房支出纳入减免“个税”范围的政策。
互助性保障的基本形式是公积金。公积金制度在我国实行以来，在保障中低收入群体住房需求方面已发挥很大作用。目前的问题，一是个人账户覆盖面尚不充分，二是代际互助功能过于弱小。
自助性保障是在政策鼓励、扶持下自己帮助自己的一种保障方式。目前在我国的住房保障体系中，自助性保障部分尚缺乏制度性的形式。从国外经验看，自助性保障的主要形式是住宅银行或个人住房储蓄账户。个人自愿存入住宅银行或住房储蓄账户的钱可以享受减或免个人所得税的政策优惠，但这部分储蓄的最终用途必须是住房消费。这种自助性保障方式的实质，是政府通过减免税负的形式提供购房补贴。
二是妥善解决农村人口“进城”的住房问题。
认识中国的城市化、城镇化，一定要认识大批农村人口、农业过剩劳动力向城市、城镇集中的国情。在未来发展中，我国住房矛盾将日益集中在向城镇迁徙、转移的进城务工农民（农民工）的住房问题上。
根据2011年国民经济统计公报，目前我国有2.5亿农民工常年外出务工。这些农民工主要住在四个地方。其一是地下空间，如人防层；其二是营业场所，如大排档餐馆等；其三是城乡接合部农民出租屋；其四是建筑工棚。对今后十年将占进城务工人员绝大多数的“第二代”农民工来说，留在大城市是他们的最终愿望。破题农民工住房问题已成为中国城镇化进程和完善住房制度中的迫切之需。其中，首先需要解决的制度障碍是土地制度和公共福利资源的均等化覆盖问题。例如宅基地置换问题和农民工享受城市住房保障的问题。
三是坚持改善性需求优先的市场调控政策。
在未来20年左右的周期内，我国大多数城镇居民住房将面临从脱困期向改善期的转变过程。
什么叫改善性需求？简单说，户均一间房叫作满足脱困需求，户均一套房叫作满足基本需求，人均一间房叫作满足改善性需求。迄今，我国城镇居民住房的平均水平是户均60平方米略多。60平方米左右的房型，就是满足基本住房需求的房型。如果全国城镇户均60平方米，一方面意味着还至少有25％~30％的家庭尚未满足基本需求，尚未达到“一套房”的居住水平；但另一方面，也意味着大多数家庭的住房需求已经或者正在升级为人均一间房的改善性需求。
改善性需求主要需依靠市场化的供给来满足。应当强调，住有所居目标的实现，主体部分必然是市场而非政府。完善和发展房地产市场、加快普通商品住房建设、扩大有效供给是根本之策。从我国过去10年的投资能力、建设规模、资金供给等方面因素看，要让改善性需求全部得到满足，至少需要20年左右的周期。也就是说，每年只能有5%左右的家庭得到改善。这就需要在制度设计上格外注重改善性需求优先的原则。迄今在土地供应、财政税收、信贷资金等方面对改善性需求的支持力度不应放松。
由于我国是一个发展中国家，满足改善性需求的最主要障碍之一，是房价和社会普通居民家庭收入之间存在着尖锐的矛盾。除了坚决抑制投机性需求等对房价的影响外，根本解决房价与收入之间的尖锐矛盾，需要有四个调整。其一是城市结构的调整，实现大中小城市协调发展；其二是土地制度的调整，形成与城市化相适应的、市场化的土地供应制度；其三是中央与地方财税关系的调整，赋予地方与事权和职责相一致的财税能力；其四是收入分配结构的调整，不断提高中低收入群体的私人资产累积能力。
（作者为中国城乡建设经济研究所所长）