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[摘 要] 政府干预理论是西方经济学中界定政府与市场关系的重要理论。政府干预理论是在混合经济环境中逐步产生和形成的。在这一理论的产生、发展过程中,始终伴随着关于政府干预有效与无效、在多大程度上有效的争论。理论上的争论来自于社会经济实践,同时也对社会经济政策产生一定的影响。本文结合当前我国福利彩票中存在的问题,指出政府角色不清和角色错位是福利彩票事业中出现问题的根本原因,从政府干预理论角度阐述重塑福利彩票事业中的政府角色。
[关键词] 政府干预 福利彩票
一、我国福利彩票事业的意义及目前我国福利彩票事业存在的问题
(一)我国福利彩票的意义
福利彩票对社会的影响和作用,可以从两个大的方面来认识。一是对意识形态即社会观念所产生的影响,二是对经济社会发展所产生的影响。以马克思主义辩证唯物论来分析,这二者之间又会产生相互影响,互为条件,也互为约束;既相辅相承,互为促进,又息息相关,相互制约;既互相矛盾,又共存共生。彩票对社会产生了多方面、全方位的作用影响。
(二)我国福利彩票事业中存在的问题
有关福利彩票的文献资料不少.这些文献资料大多从技术、经济和法律视角谈论了福利彩票问题。但对政府的角色和政府应承担的责任很少提及。这些文献研究认为,福利彩票事业中存在问题的原因如下:
一是彩票机构业务费管理不尽规范,彩票监管方式比较粗放。彩票销售机构财务管理、彩票公益金与发行费用管理制度不尽完善,发行费用比例过高。福利彩票销售机构中有相当一部分在资金的使用上存在随意性,对彩票公益金和发行费用没有实行“收取两条线”管理。一方面,彩票机构直接向资助单位拨付公益金,公益金使用缺少透明度和社会监督机制;另一方面,发行费用的支出标准不明确,随意性较大,超范围列支费用,最终导致发行费用超支。
二是一些彩票销售机构违反国家规定,变相更改游戏规则,存在不正当竞争行为。部分福利彩票销售机构对外委托彩票销售,没有经过公开招标、公平竞争、择优选用,而是根据上级主管部门的指定同委托单位签订销售协议,还擅自将应作公益金的弃奖奖金全部支付给协议方,这种销售协议条款与国家有关规定是相抵触的,最终造成应上缴财政专户的公益金流失,国家利益受到损害。
三是一些彩票机构财务管理违反财务会计制度,不正当使用福利基金。部分福利彩票销售机构长期对外出借社会福利金,挤占挪用福利基金,把应纳入公益金管理的弃奖奖金用于发行费支出或挪作他用,严重影响了彩票资金效益的发挥。
四是彩票销售机构对中奖者捐赠款的支出随意性较大,缺少监督环节。部分彩票机构并不经过严格地监督、审查,就将中奖者捐赠的款项任意支出,致使福利彩票资金的福利效用大大降低。
五是前阶段彩票王的出现,它就牵扯到了国家发行彩票的过程的公开、公正、公平、这个彩票的设计,最高的奖应该符合国情,但如果大奖设计的,就让它出现了所谓3.6个亿,这就是设计彩票的过程出现了问题,谁去发行彩票,发行的成本多大,这一系列的问题必须得公开,它牵扯到了这个政府的公信力。因为个人的隐私,一旦涉及到了公共的利益,它就必须变成公开的新闻报道,它就必须变成历史真实记载的一部分。
六是应该分开两个级别来规管,据我了解很多地方性的彩票,它的规管是当地政府的事情,如果这个彩金在某一个额度以下的话,我觉得是无可厚非的,因为可以结合当地的需要,来进行个别的设计,这个是好事情。但是如果彩金达到某一个高度的话,应该有中央的规管的机制来加强这方面的管理。
二、福利彩票事业的发展离不开政府的合理干预
(一)政府干预理论
什么是政府干预?有学者认为,“政府干预是指政府对经济运行的参与、调节、控制、限制活动”赵万江等认为,政府干预主要是指以行政手段代替市场进行资源配置的一种行为.。朱新梅认为,政府干预简单地说就是指政府公共行政,包括社会管理、公共服务、宏观调控、市场监管等公共行政领域。政府干预基于市场失灵、基于社会公正的需要、基于公共福利的需求;政府干预受伦理、法律和政府自身能力的限制,政府干预应止于私人领域:政府干预从层次上来看可以分为宏观调控和微观调控,从干预方式发挥的作用来看,可以分为直接干预和间接干预;政府干预最常见的方式有法律、经济手段、信息公开、评估与监督、直接行政等。
笔者认为,政府干预是政府通过制定法规政策或行政指令,各级政府部门和官员以此为依据对经济运行的调节、控制等活动。福利彩票事业的政府干预是指政府通过制定有关法律、法规和出台相关政策文件,对福利彩票事业的调节、管理、监督与支持.政府管制和政府资助是政府干预福利彩票事业的两个重要形式。政府资助是政府运用公共支出政策对福利彩票事业进行资助以实现对福彩事业的宏观调控;政府管制(regulation,也译为规制)是政府对福彩事业徽观主体的直接干预。
(二)政府干预理论的合理性
在市场经济条件下,政府干预的依据是:市场有其局限性或缺陷,不可能解决伴随经济发展带来的诸多社会问题,而我国的福利彩票事业正处于发展的过程中,由于福利彩票事业的不成熟性,所以更需要政府、市场和其他社会组织发挥合力,但政府干预必须处于核心地位。因为目前中国还处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育不完善,市场主体尚不健全,无法对市场机制进行灵活调节。所以,政府干预就变得至关重要,以保证社会稳定发展。政府对福利彩票事业的干预维护了广大彩民的权益。广大彩民作为福利彩票事业的受益主体,一方面享有作为中奖的基本权益,另一方面享有作为福利彩票事业服务的购买者的消费者权益。.政府对福利彩票的资助向弱势群体倾斜,在一定程度上促进了公平。
(三)政府干预存在的问题:矫正市场失灵与志愿失灵,谨防过度干预
作为非营利组织的福利彩票事业,在其资源配置过程中市场机制和志愿机制同时发挥作用,而市场机制和志愿机制都存在失灵的时候,这为政府的干预提供了理由。然而,政府也存在失灵的时候。“所谓市场失灵,是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵…主要表现在:信息的不完全性失灵、外部性失灵、公共性失灵、垄断性失灵、社会公平分配失灵、宏观性失灵等六个方面。
“市场的缺陷或市场的失灵不是把问题转交给政府去处理的充分条件,市场解决不好的问题,政府未必解决得好,甚至会把事情弄得更糟。在市场看不见的手无法使私人的不良行为变为符合公共利益的地方,可能也很难构造看得见的手去实行这一任务。”
通过上面的讨论,对于政府的干预我们可以明确以下几点:首先,政府与市场都不是万能的,他们都有自身的局限性,都是有适用的范围与界限的;其次,市场与政府的作用是相互补充的,相互协调的,他们的作用范围是随时间而变化的:在经济发展的初级阶段,政府的总体作用更多的体现对经济的促进作用。但随着经济的发展,社会事物日趋复杂,政府干预便日益体现出其弊端;再次,对政府干预的需求在不同国家有着不同的需求。以先发型与后发型作为区分,先发型国家对政府干预的总体需求是不紧迫的,在社会发展中起的作用总体是辅助性的。而后发型国家对政府干预呈现紧迫性需求,在社会发展中居于主导地位;最后,政府干预领域日益体现出一定的范围性特征。虽然在总体领域政府干预弊端日益突出,但在一些基础性与宏观性领域,对政府的干预需求却与日俱增。
三、给出的几点建议
(一)完善制度层面政策。
为了确保福利彩票公益金用得中规中矩,建立健全福利彩票公益金使用管理规章制度,保证其申请过程公开化,使用过程透明化,增加社会各界以及公民对福利彩票公益金的认可和信赖,民政部以国务院《关于进一步规范彩票管理的通知》精神为指导思想,于2003年下发了关于进一步加强社会福利彩票发行费、公益金使用管理工作的意见》,2005年下发了《关于进一步加强福利彩票公益金使用管理工作的通知。在财政部下发彩票发行与销售机构财务管理办法))之后,财政部和民政部又联合下发了社会福利基金使用管理暂行办法》,民政部办公厅印发了民政部本级福利彩票公益金使用管理暂行办法,对民政部、省级政府民政厅(局)、彩票发行机构等不同层级的职责加以确定,对发行福利彩票的返奖率、发行费和彩票公益金提取比例作出明确规定,对福利彩票发行、销售、资金管理等重要环节提出了具体要求。
(二)加强管理层面监督。
民政部对部本级福利彩票公益金采取项目和切块管理相结合的资助方式。对省级留用的福利彩票公益金采取项目使用情况由民政部和省(自治区、直辖市)民政厅(局)两级备案方式管理。民政部检察局和相关业务司局根据各省(自治区、直辖市)民政厅(局)报备的项目资助计划,不定期地组织抽查、检查,发现违规使用福利彩票公益金的,视情节轻重采取一定措施作相应的处理。强化自律层面责任。民政部明确要求各地民政部门要建立健全福利彩票公益金自查自纠长效机制,对本省(自治区、直辖市)使用的两级福利彩票公益金,要做到年年筛查,没有疏漏,不留死角。
(三)扩大公告层面参与。
为了提高福利彩票公益金使用的公信力,2009年民政部办公厅发文对福利彩票公益金社会公告问题,进一步要求各地要坚持按“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的发行宗旨确定分配原则,高度重视福利彩票公益金使用情况的公示工作,客观、及时、准确地向社会公示福利彩票公益金资助项目的情况,主动接受社会监督,提高社会知晓率;福利彩票公益金资助的社会公益活动,要在现场显著位置和宣传材料上标明“福利彩票公益金资助”字样,向社会公示,逐步形成相关管理制度,提高福利彩票的社会感召力、公信力。积极探索建立福利彩票公益金资助项目数据库,完善网络查询途径。
(四)外部的监管机构,在发生对于彩票的质疑时,监管机构能独立、公正地进行调查。
可以考虑成立民间的,半正式的对彩票进行监管的组织,这个组织对于彩票的发行等程序能经常性监管,出现质疑可以独立调查,并了解中奖彩民的个人信息,但对于彩民的信息要保守秘密。
参 考 文 献
【1】约瑟夫.E.斯蒂格利茨著.公共部门经济学(第三版)[M].北京:中国人民大学出版社.2005.172.
【2】阿耶.L.希尔受著.王国华译.公共财政与公共政策—政府的贵任与局限[M]北京:中国社会科学出版社.2006.24.
【3】孙荣等,2001,《政府经济学》,复旦大学出版社。
【4】萨瓦斯著.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社.2002■
[关键词] 政府干预 福利彩票
一、我国福利彩票事业的意义及目前我国福利彩票事业存在的问题
(一)我国福利彩票的意义
福利彩票对社会的影响和作用,可以从两个大的方面来认识。一是对意识形态即社会观念所产生的影响,二是对经济社会发展所产生的影响。以马克思主义辩证唯物论来分析,这二者之间又会产生相互影响,互为条件,也互为约束;既相辅相承,互为促进,又息息相关,相互制约;既互相矛盾,又共存共生。彩票对社会产生了多方面、全方位的作用影响。
(二)我国福利彩票事业中存在的问题
有关福利彩票的文献资料不少.这些文献资料大多从技术、经济和法律视角谈论了福利彩票问题。但对政府的角色和政府应承担的责任很少提及。这些文献研究认为,福利彩票事业中存在问题的原因如下:
一是彩票机构业务费管理不尽规范,彩票监管方式比较粗放。彩票销售机构财务管理、彩票公益金与发行费用管理制度不尽完善,发行费用比例过高。福利彩票销售机构中有相当一部分在资金的使用上存在随意性,对彩票公益金和发行费用没有实行“收取两条线”管理。一方面,彩票机构直接向资助单位拨付公益金,公益金使用缺少透明度和社会监督机制;另一方面,发行费用的支出标准不明确,随意性较大,超范围列支费用,最终导致发行费用超支。
二是一些彩票销售机构违反国家规定,变相更改游戏规则,存在不正当竞争行为。部分福利彩票销售机构对外委托彩票销售,没有经过公开招标、公平竞争、择优选用,而是根据上级主管部门的指定同委托单位签订销售协议,还擅自将应作公益金的弃奖奖金全部支付给协议方,这种销售协议条款与国家有关规定是相抵触的,最终造成应上缴财政专户的公益金流失,国家利益受到损害。
三是一些彩票机构财务管理违反财务会计制度,不正当使用福利基金。部分福利彩票销售机构长期对外出借社会福利金,挤占挪用福利基金,把应纳入公益金管理的弃奖奖金用于发行费支出或挪作他用,严重影响了彩票资金效益的发挥。
四是彩票销售机构对中奖者捐赠款的支出随意性较大,缺少监督环节。部分彩票机构并不经过严格地监督、审查,就将中奖者捐赠的款项任意支出,致使福利彩票资金的福利效用大大降低。
五是前阶段彩票王的出现,它就牵扯到了国家发行彩票的过程的公开、公正、公平、这个彩票的设计,最高的奖应该符合国情,但如果大奖设计的,就让它出现了所谓3.6个亿,这就是设计彩票的过程出现了问题,谁去发行彩票,发行的成本多大,这一系列的问题必须得公开,它牵扯到了这个政府的公信力。因为个人的隐私,一旦涉及到了公共的利益,它就必须变成公开的新闻报道,它就必须变成历史真实记载的一部分。
六是应该分开两个级别来规管,据我了解很多地方性的彩票,它的规管是当地政府的事情,如果这个彩金在某一个额度以下的话,我觉得是无可厚非的,因为可以结合当地的需要,来进行个别的设计,这个是好事情。但是如果彩金达到某一个高度的话,应该有中央的规管的机制来加强这方面的管理。
二、福利彩票事业的发展离不开政府的合理干预
(一)政府干预理论
什么是政府干预?有学者认为,“政府干预是指政府对经济运行的参与、调节、控制、限制活动”赵万江等认为,政府干预主要是指以行政手段代替市场进行资源配置的一种行为.。朱新梅认为,政府干预简单地说就是指政府公共行政,包括社会管理、公共服务、宏观调控、市场监管等公共行政领域。政府干预基于市场失灵、基于社会公正的需要、基于公共福利的需求;政府干预受伦理、法律和政府自身能力的限制,政府干预应止于私人领域:政府干预从层次上来看可以分为宏观调控和微观调控,从干预方式发挥的作用来看,可以分为直接干预和间接干预;政府干预最常见的方式有法律、经济手段、信息公开、评估与监督、直接行政等。
笔者认为,政府干预是政府通过制定法规政策或行政指令,各级政府部门和官员以此为依据对经济运行的调节、控制等活动。福利彩票事业的政府干预是指政府通过制定有关法律、法规和出台相关政策文件,对福利彩票事业的调节、管理、监督与支持.政府管制和政府资助是政府干预福利彩票事业的两个重要形式。政府资助是政府运用公共支出政策对福利彩票事业进行资助以实现对福彩事业的宏观调控;政府管制(regulation,也译为规制)是政府对福彩事业徽观主体的直接干预。
(二)政府干预理论的合理性
在市场经济条件下,政府干预的依据是:市场有其局限性或缺陷,不可能解决伴随经济发展带来的诸多社会问题,而我国的福利彩票事业正处于发展的过程中,由于福利彩票事业的不成熟性,所以更需要政府、市场和其他社会组织发挥合力,但政府干预必须处于核心地位。因为目前中国还处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场发育不完善,市场主体尚不健全,无法对市场机制进行灵活调节。所以,政府干预就变得至关重要,以保证社会稳定发展。政府对福利彩票事业的干预维护了广大彩民的权益。广大彩民作为福利彩票事业的受益主体,一方面享有作为中奖的基本权益,另一方面享有作为福利彩票事业服务的购买者的消费者权益。.政府对福利彩票的资助向弱势群体倾斜,在一定程度上促进了公平。
(三)政府干预存在的问题:矫正市场失灵与志愿失灵,谨防过度干预
作为非营利组织的福利彩票事业,在其资源配置过程中市场机制和志愿机制同时发挥作用,而市场机制和志愿机制都存在失灵的时候,这为政府的干预提供了理由。然而,政府也存在失灵的时候。“所谓市场失灵,是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵…主要表现在:信息的不完全性失灵、外部性失灵、公共性失灵、垄断性失灵、社会公平分配失灵、宏观性失灵等六个方面。
“市场的缺陷或市场的失灵不是把问题转交给政府去处理的充分条件,市场解决不好的问题,政府未必解决得好,甚至会把事情弄得更糟。在市场看不见的手无法使私人的不良行为变为符合公共利益的地方,可能也很难构造看得见的手去实行这一任务。”
通过上面的讨论,对于政府的干预我们可以明确以下几点:首先,政府与市场都不是万能的,他们都有自身的局限性,都是有适用的范围与界限的;其次,市场与政府的作用是相互补充的,相互协调的,他们的作用范围是随时间而变化的:在经济发展的初级阶段,政府的总体作用更多的体现对经济的促进作用。但随着经济的发展,社会事物日趋复杂,政府干预便日益体现出其弊端;再次,对政府干预的需求在不同国家有着不同的需求。以先发型与后发型作为区分,先发型国家对政府干预的总体需求是不紧迫的,在社会发展中起的作用总体是辅助性的。而后发型国家对政府干预呈现紧迫性需求,在社会发展中居于主导地位;最后,政府干预领域日益体现出一定的范围性特征。虽然在总体领域政府干预弊端日益突出,但在一些基础性与宏观性领域,对政府的干预需求却与日俱增。
三、给出的几点建议
(一)完善制度层面政策。
为了确保福利彩票公益金用得中规中矩,建立健全福利彩票公益金使用管理规章制度,保证其申请过程公开化,使用过程透明化,增加社会各界以及公民对福利彩票公益金的认可和信赖,民政部以国务院《关于进一步规范彩票管理的通知》精神为指导思想,于2003年下发了关于进一步加强社会福利彩票发行费、公益金使用管理工作的意见》,2005年下发了《关于进一步加强福利彩票公益金使用管理工作的通知。在财政部下发彩票发行与销售机构财务管理办法))之后,财政部和民政部又联合下发了社会福利基金使用管理暂行办法》,民政部办公厅印发了民政部本级福利彩票公益金使用管理暂行办法,对民政部、省级政府民政厅(局)、彩票发行机构等不同层级的职责加以确定,对发行福利彩票的返奖率、发行费和彩票公益金提取比例作出明确规定,对福利彩票发行、销售、资金管理等重要环节提出了具体要求。
(二)加强管理层面监督。
民政部对部本级福利彩票公益金采取项目和切块管理相结合的资助方式。对省级留用的福利彩票公益金采取项目使用情况由民政部和省(自治区、直辖市)民政厅(局)两级备案方式管理。民政部检察局和相关业务司局根据各省(自治区、直辖市)民政厅(局)报备的项目资助计划,不定期地组织抽查、检查,发现违规使用福利彩票公益金的,视情节轻重采取一定措施作相应的处理。强化自律层面责任。民政部明确要求各地民政部门要建立健全福利彩票公益金自查自纠长效机制,对本省(自治区、直辖市)使用的两级福利彩票公益金,要做到年年筛查,没有疏漏,不留死角。
(三)扩大公告层面参与。
为了提高福利彩票公益金使用的公信力,2009年民政部办公厅发文对福利彩票公益金社会公告问题,进一步要求各地要坚持按“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的发行宗旨确定分配原则,高度重视福利彩票公益金使用情况的公示工作,客观、及时、准确地向社会公示福利彩票公益金资助项目的情况,主动接受社会监督,提高社会知晓率;福利彩票公益金资助的社会公益活动,要在现场显著位置和宣传材料上标明“福利彩票公益金资助”字样,向社会公示,逐步形成相关管理制度,提高福利彩票的社会感召力、公信力。积极探索建立福利彩票公益金资助项目数据库,完善网络查询途径。
(四)外部的监管机构,在发生对于彩票的质疑时,监管机构能独立、公正地进行调查。
可以考虑成立民间的,半正式的对彩票进行监管的组织,这个组织对于彩票的发行等程序能经常性监管,出现质疑可以独立调查,并了解中奖彩民的个人信息,但对于彩民的信息要保守秘密。
参 考 文 献
【1】约瑟夫.E.斯蒂格利茨著.公共部门经济学(第三版)[M].北京:中国人民大学出版社.2005.172.
【2】阿耶.L.希尔受著.王国华译.公共财政与公共政策—政府的贵任与局限[M]北京:中国社会科学出版社.2006.24.
【3】孙荣等,2001,《政府经济学》,复旦大学出版社。
【4】萨瓦斯著.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社.2002■