近日，财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上指出，除了今年5月1日启动的营改增和7月1日启动的资源税改革等税制改革外，财税改革另一大重头戏——中央与地方财政事权和支出责任划分改革也将启动。下一步的工作重点是推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，出台改革指导意见，并选取部分领域率先启动改革试点。
　　2015年12月26日，楼继伟曾在十二届全国人大常委会第十八次会议上表示，2014年起草了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，上报了国务院，征求了很多部门的意见。根据指导意见提出的事权和支出责任划分改革的时间表和路线图，2016年将率先启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域的改革。那么，我国进行央地财政事权和支出责任划分改革的背景是什么？其重要性体现在哪些方面？目前取得了哪些进展？在改革过程中应注意什么问题？就此，《财会信报》记者采访了业界专家。
　　背景
　　事权和支出责任划分是财税体制改革的重头戏
　　中央财经大学财政学院教授肖鹏在接受《财会信报》采访时指出，我国的分税制至今已运行了20多年，在取得了巨大成效的同时，也逐渐暴露出来一些问题，包括地方事权和财力不匹配问题、地方政府的债务风险高问题以及地方税主体税种缺失等。因此，按照《深化财税体制改革方案》确定的改革路线图和时间表，2014～2015年在预算管理制度和税收改革上有重大推进后，下一步2016年将进行事权和支出责任的划分改革。
　　经济学家杨孟著在接受《财会信报》记者采访时表示，目前，1994年分税制财政体制改革所设定的提高“两个比重”（财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政总收入比重）的目标早已实现，财政收入稳定增长机制业已建立，为提高中央财政政策的宏观调控能力奠定了坚实的基础。自1994年至今的20多年里，我国财政体制在坚持这一基本框架不变的前提下进行了多次局部的调整和改革，但与新一轮财税体制改革的总体要求仍有较大差距。
　　他接着解释，党的十八届三中全会赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位，对财税体制的功能与作用给出了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释，明确了以“建立现代财政制度”作为改革的基本取向，摆正了财政和财税体制的位置。正是在这样的背景下，新一轮财税体制改革呈现出与以往完全不同的特征。在某种意义上说，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。进行中央与地方财政事权和支出责任划分改革是新一轮财税体制改革的重要组成部分。中央与地方财政事权和支出责任划分改革，旨在彻底根除因事权和支出责任划分不清所导致的责任不稳定、不合理、随意性大、政策短期化、缺乏稳定预期等弊端。
　　中央财经大学税务学院副院长张广通在接受《财会信报》采访时指出，在全面营改增后，财政部下一步之所以要进行央地财政事权和支出责任划分改革，是因为增值税是税制体系中最大的一个税种，而营业税是地方税收收入最主要的部分。营改增后，地方的财政收入明显减少，预算稳定受到了冲击，地方财政的平衡也受到了影响。随着税制改革不断深入，中央与地方之间的财政体制发生了变化，所以必须要进行调整，重新划分财政事权，稳定地方财政收入，给继续推进税制改革提供动力。
　　意义
　　事权和支出责任划分改革是央地财政关系的核心
　　肖鹏指出，事权和支出责任划分改革就是处理中央和地方事权和财力划分的问题，是理顺政府间财政关系的核心，涉及到中央政府在全国财政大蛋糕中拿走多少、承担多少事权，地方政府在全国财政大蛋糕中拿走多少、承担多少事权的问题。通常，在财力分配上，“弱中央、强地方”的格局不利于维护中央政府的权威，易产生离心力，导致国家的分裂；过于“强中央、弱地方”的财力分配格局则不利于调动地方发展经济和提供公共服务的积极性，因此，需要在二者之间取得一定的平衡。可以说，事权和支出责任划分改革是关系到中央与地方关系的核心问题。
　　杨孟著表示，事权和支出责任划分改革的重要性体现在以下几个方面。第一，有利于促进完善分税制财政体制。分税制财政体制改革的国际经验表明，只有科学界定政府事权和相应的支出责任，与之匹配相应的税源，才能最终建立起以各级政府主体税种为核心的税收体系，确立政府间财政分配关系。第二，有利于理顺各级财政关系。在多级政府体系下，只有明确政府间的事权，才能界定各级政府支出责任，并藉以划分财政收入，上下级间财力余缺则通过规范的转移支付等手段来调节。第三，有利于推进地方税体系建设。对于地方政府来说，为了破解事权与财权严重失衡的现实困局，不得不想方设法从“土地财政”、非税收入或讨好上级政府等方式中获取财政转移支付，弥补财力缺口。解决这一问题的根本途径除了建立完善的地方税体系、加速培育地方税主体税种外，别无他法。第四，有利于地方政府税政管理权的塑造。地方政府根据当地经济社会发展状况和资源禀赋，在履行必要程序的基础上，自行开征某些税种，是构建“一级政府、一级事权、一级财权”的内在需要，也是国际上的通行做法。第五，有利于合理界定和处理自主事权和委托事权之间的关系，科学评估各级政府间权责结构和绩效高低。第六，有利于正确引导政府投资行为，促进经济社会均衡发展。
　　难点
　　事权和支出责任划分改革有几大难题待破解
　　肖鹏认为，我国进行事权和支出责任划分改革，是在肯定1994年分税制改革成绩的基础上，针对分税制运行20多年来出现的问题不断进行调整。目前进行的事权上收、转移支付的清理规范，都可认为是推进事权和支出责任改革的试点，但大规模的改革还未推进。
　　他指出，这一改革的难点在于事权的划分。由于我国是单一制国家，最终的事权都是由中央政府兜底的，存在着某些事权在中央和地方之间难以清晰界定的问题。这样就难以明确由哪级政府来提供财力保障和承担支出责任。因此，有必要在改革过程中，通过试点的方式明确事权的分类，如哪些是中央事权、哪些是共有事权，哪些是地方事权。在此基础上，确定中央和地方政府在某类事权上的支出责任。 　　杨孟著指出，事权和支出责任划分改革有如下难点。一是激励机制不足以对冲改革动力不足的问题。现行的财政体制对于增强中央政府财力和中央财政的调控能力起到了重要作用，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，意味着事权和财权的重新界定，以及财力和支出责任的重新配置，也意味着对现行分税制财政体制“事权重心不断下移、财权重心不断上移”现状的矫正和纠偏，加之激励机制欠缺，改革的动力极易被上级政府以财政收入下滑和调控能力弱化为借口对冲。二是既得利益者对改革进程形成阻力。中央与地方财政事权和支出责任相适应的过程，其实就是一个利益重新分配和调整的过程，直接影响到中央和地方以及不同地方间的财力分配格局，必然遭致相关既得利益者的阻扰。如经济发达地区税收返还金额较大，是利益受损方，就很有可能以稳定为借口为改革设置路障。三是制度设计存在技术难度。如公共服务均等化的具体内容和标准，地区间公共服务均等化的界定，一般性转移支付公式设计，一般性转移支付如何更好地兼顾均等化与效率间的冲突等，技术难度都很大。
　　他强调，要解决上述问题，有三种途径。第一，细化事权和支出责任划分。清晰的事权和支出责任是财力与事权相匹配的重要前提，要明晰中央事权、中央和地方共同事权、地方事权，逐步理顺事权关系，适度加强中央事权和支出责任。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央应通过转移支付手段承担一部分地方事权支出责任。第二，重构财政收入划分体制。建立完善中央与地方、地方各级财政之间科学、规范的财力分配机制。在其税收收入能力与其支出责任基本匹配的基础上，统筹确定不同税种在中央与地方政府之间的分享比例，保持现有中央和地方财力格局总体稳定。第三，重构公共服务均等化政策目标体系，以总体目标为基础，具体制定各项基础公共服务均等化目标。同时，确立地区间公共服务均等化水平的评价标准，科学界定不同层级政府间基本公共服务的范围与标准，减少支出责任交叉重叠。第四，重构财政转移支付制度。创新转移支付制度，将税收返还并入一般性转移支付，在测算各地区税收收入能力的基础上，建立基于地区间公共服务均等化要求的一般性转移支付制度，完善一般性转移支付的稳定增长机制，增强专项转移支付制度的透明度。
　　建议
　　事权和支出责任划分改革要做好顶层设计、逐步推进
　　肖鹏表示，在推进事权和支出责任划分改革的过程中，需注意顶层设计和逐步推进的问题。一方面，要做好事权和支出责任的顶层设计工作；另一方面，要通过试点发现实施此项改革的难点和问题，协调好中央政府和地方政府的共同利益，实现二者的“激励相容”。此外，该项改革还应与税收制度改革相配合，做好地方主体税种的培育和确定。
　　张广通提出，分税制可以简单地表述为分权、分税、分机构（分管）、转移支付。这几项是分税制的主要内容，其中最基础的就是分权，财政收入、支出和转移支付都建立在中央与地方事权划分的基础上。随着税制改革不断深入，中央和地方事权和支出责任划分改革是我国下一步继续完善财税体制的前提和基础。而一直以来，我国事权划分不具体、不完善、不清晰、缺乏法律效力。而财政事权划分改革进展缓慢的原因之一，就是我国“上下一盘棋”的体制使得地方政府的自主权受到削弱。如果中央的政策变动比较频繁，地方就会无所适从，使中央和地方的关系不稳定。另外，随着税制改革不断推进，属于共享税的税种在增加，地方税在减少。由于财政收入下降，地方政府的部分职责受到限制，无法发挥。在这种情况下，中央与地方必然需要重新就事权划分进行谈判。十八大之后，我国已经建立起一个综合改革的大环境，旨在通过全面深化改革及各方面的配套措施来化解中央与地方之间存在的一些矛盾。因此，在这种有利于改革的环境下，应以法律的形式明确中央和地方的职责并严格遵守，相信事权划分改革的步伐将逐步加快。
　　杨孟著建议，在事权和支出责任划分改革的过程中，要注意以下几方面问题。一是要与新一轮财税体制改革的进度和力度匹配啮合。事权和支出责任划分改革作为新一轮财税体制改革的重要组成部分和关键环节，两者相互依赖、相互联系、相互影响、相互促进，因此，协调配合、统筹推进两者改革尤为重要。二是要搞清各级政府各自应提供的公共产品或服务内容，使其拥有足够的财力，以弥补提供公共产品或服务所需的成本支出。财力的多寡决定了各级政府提供公共产品或服务能力的大小。因此，财力与事权匹配是事权和支出责任划分改革的关键。三是要在有效监管的前提下，做到地方政府自主事权与其拥有的包括举债权在内的财权相匹配，委托事权与来自上级政府的专项转移支付等财力相匹配。四是要契合有利于充分发挥中央和地方两个积极性的目标。五是要有明确具体的规定事权实施机制。
　　他指出，为了推进事权划分改革，要建立事权和支出责任相适应的财政管理制度。第一，要合理界定不同层级政府的事权关系，为建立事权与财力相匹配的机制奠定基础。明确划分中央与地方各级政府的事权，应从传统的承认事实的划分事权方法，转向以受益、效率为依据的划分事权的方法上来。第二，要建立完善事权与财力相匹配的机制，增强可预期性。根据区域性原则和受益性原则，科学合理地划分各级政府的事权范围。第三，合理配置中央与地方的税种，适当扩大地方税政管理权，增强地方财力。第四，根据我国各地区经济发展水平，适度推广差异性的财税政策。第五，加快制定《财政转移支付法》，规范转移支付行为。按照公平、透明原则，健全和完善科学、规范的转移支付制度，加大对欠发达地区的转移支付力度，保证地区间人均可支配财力相对公平，进而促进公共服务支出均等化和区域经济协调发展。第六，加快完善省以下财政管理体制，缩减政府财政层级。
　　最后，杨孟著强调，为了改革的顺利实施，还要准确地界定事权。一是划分各级政府间的事权。应以各级政府职能边界的明晰界定为前提，在此基础上划分各级政府间的职责（事权）范围，并按照财权与事权相匹配的原则，在中央政府与地方各级政府之间界定相应的财权，将构成财力的主体税收按其税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以确保各级政府履行职能所需财力的需要。二是界定政府职能边界。主要以各级政府应提供的公共产品或服务为依据。全国受益的公共产品或服务应由中央政府提供，地方受益的公共产品或服务则由地方政府提供。对于受益区域性强，宜于地方政府实施，但属于中央政府事权范围内的公共产品或服务，可作为委托事权，所需财力由中央政府通过一般性转移支付工具解决。三是财权界定以税权的合理划分为基础。根据国际经验，可考虑如下税权安排：对于收入较多、影响较大、宜于在全国普遍开征的税种，中央享有立法权和解释权；对于宜于在全国普遍开征，但收入少、影响小的税种，中央享有立法权，地方享有税收政策解释权；对于不宜在全国普遍开征的税种，地方享有立法权和解释权。