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摘要：乡镇国库是国库组织体系中最基层的组织单位，本文在对代理乡镇国库现行模式的利弊分析后，对其未来的发展趋势进行了探讨。
关键词：代理乡镇国库 趋势
由于基层人民银行只设在县（区）域一级，因此乡镇国库一般由人民银行委托当地商业银行或信用社代理。在相当长一段时间，代理乡镇国库对乡镇级预算收支的正常运行发挥着重要的作用。近年来，随着财税体制改革的推进和国库业务发展的不断加快，代理乡镇国库业务日渐萎缩，其存在的价值和意义也受到一定的质疑。本文以海南省代理乡镇国库模式为例，对乡镇国库未来发展趋势进行了探讨。
一、现行代理乡镇国库的基本情况
（一）代理乡镇国库业务开展情况
1、业务范围。目前，海南代理乡镇国库的业务类型主要包括非税业务和库款支拨业务。以往代理乡镇国库的主要业务税收业务已基本上收到市县级征收，并通过财税库银横向联网系统（TIPS）实现电子扣税直接集中收缴到各市县人民银行国库。另外，有部分市县非税收入也集中匯缴到市县财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，按旬或月划转给人民银行国库。乡镇支出业务基本上是手工实拨，主要是社保支出和教育、文卫等专项经费支出，乡镇人员工资经费、行政经费基本实现了市县财政国库集中支付。
2、运行模式。目前，海南各市县代理乡镇国库业务的模式可以说是各不相同，在“乡财县管”改革前，代理乡镇国库一般都采用“传统模式”；“乡财县管”改革后，各市县代理乡镇国库根据财政体制改革开展程度的不同，主要采用了“上收模式”和“撤库模式”。具体来看：
（1）传统模式。代理乡镇国库实施“传统模式”的大都是未实现“乡财县管”的市县，其特点是“一级乡镇政府、一级乡镇财政、一级代理乡镇国库”，代理乡镇国库一般都设在当地乡镇的农行或信用社网点。
（2）上收模式。实施代理乡镇国库“上收模式”的主要是已经实施“乡财县管”改革的市县。其特点是原有设在乡镇的代理国库上收到县级的商业银行（农行、工行）或农信社来代理，一般是一家商业银行或农信社为几个乡镇国库开设库款户，代理几个乡镇的业务；原有代理行已没有履行职责，已弱化为履行经收处的职责。
（3）撤库模式。乡镇国库实行“撤库模式”的特点是不再设置乡镇代理国库库款户，将原有乡镇代理国库库款户的余额全部转入到县级人民银行国库库款户，乡镇收支业务全部归并为县一级的业务，也就是说，乡镇相当于县级的一个预算单位来核算。
二、代理乡镇国库各种模式的利弊分析
（一）传统模式
在“传统模式”下，由于代理乡镇国库设置在当地乡镇，所以乡镇政府、财政部门和预算单位用款比较方便，乡镇财政与代理乡镇国库联系比较紧密。但这种模式下，弊端一是内控制度不健全。代理乡镇国库受制于管理和人员等多方面原因，对国库各项制度的执行情况不容乐观，部分制度形同摆设：如按国库制度要求配备2-3名专职国库人员的制度难以落实，并且从事国库人员大都为兼职人员，不能完全履行国库岗位职责。二是会计基础工作薄弱。如与征收机关对账流于形式，与当地财政部门的会计资料交接手续不全或未办理，存在风险隐患。
（二）上收模式
在“上收模式”下，好处一是适应“乡财县管”改革的需要，二是县级金融机构的内控管理、人员配备和会计基础工作要好于乡级金融机构，人民银行对其集中监管也更为有力，国库资金风险会相对有所下降。但“上收模式”下，也仍旧存在弊端：一方面，国库监管职责履行仍不到位，商业银行或信用社由于其“企业”身份的制约，在代理国库业务中难以真正履行监管职能，财税机关在观念上视代理乡镇国库为普通商业银行或信用社，没有接受代理国库监管的意愿：如代理乡镇国库在库款支拨时缺少监督制约机制，既没有同级财政部门提供的年度财政预算支出计划报告，拨付专款或预算外单位时，也未要求财政部门提供相关的文件，大额拨款不经审批而办理的现象较为普遍。另一方面，由于一家代理行往往代理几个乡镇的业务，代理乡镇国库工作量会增加，同时由于大部分乡镇库款支拨业务没有实施集中支付，所以乡镇财政要经常来回奔波，乡镇财政与代理乡镇国库的联系不太便利。
（三）撤库模式
实行代理乡镇国库收回人民银行经理的“撤库模式”，人民银行无论是在履行国库职能、服务地方政府等方面都较商业银行或信用社具有较大的优势，表现在一是国库资金在人民银行高度集中管理和相对封闭运行下有利于提高预算执行过程的监控力度和信息透明度，维护财政资金的安全；二是人民银行国库拥有先进的电子化系统，收入入库和库款支拨时间有效加快，有利于提高国库资金的运行效率。但弊端在于人民银行县市支库人员本来就少，将原有的乡镇国库的业务都集中起来，必然会增加工作量，因此，人民银行县支库能否承受乡镇国库集中后的业务压力将是关键。
三、代理乡镇国库改革的方向
根据以上对代理乡镇国库各种模式的利弊分析，可以看出“传统模式”比较落后，已基本不适应财政国库制度改革的需要；“上收模式”是实施“乡财县管”后一种过渡期的做法；而“撤库模式”则是乡镇国库发展的最终目标。总行国库局也是鼓励有条件的地区逐渐收回代理国库由人民银行直接经理。总体上来看，乡镇国库改革的方向应该是逐步取消“传统模式”，鼓励推进“上收模式”，条件成熟的促成实施“撤库模式”。但值得注意的是，由于国库机构改革是随着财政体制改革而改革的，因此，乡镇国库改革的进程将视各市县“乡财县管”改革的开展情况而定。
（一）上收或收回代理乡镇国库的必要性
1、乡镇国库业务不断萎缩。随着2004年农村税费改革后“农业税”的取消以及我省国库电子化进程的不断加快，TIPS电子缴税已基本取代纸质税票，各市县乡镇国库的税收业务已集中到县人民银行国库统一收纳。在这种情况下，乡镇国库的收入业务只剩下为数不多的非税收入业务，而很多市县又逐渐把乡镇非税收入也直缴国库，因此代理乡镇的业务主要集中在支出业务上。代理乡镇国库业务不断萎缩，乡镇国库存在的价值越来越难以体现。 2、代理乡镇国库“代而不理”。代理乡镇国库虽然是国库的最基层组织机构，却不能完全履行国库职责，尤其是国库监管职责。由于代理机构可以从代理业务中获取一定的收益，除了显性收益如代办手续费、国库存款收益和资金拨付手续费；还有财政部门由于国库业务的存在，将其基本户或其他财政性业务也放在代理国库等隐性收益。正是由于这些利益的存在，代理行普遍把财政部门作为一个重要客户来经营，根本无法有效履行国库监督财政库款的职责，国库资金风险也无法有效防范。
3、财政体制改革的需要。在“乡财县管”改革的不断推进下，由于乡镇财政的预算执行职能很多集中到县（市）级财政部门统一管理，各市县纷纷在财政局内部设立专门的“会计集中核算中心”，集中核算各乡镇的财政收支业务，比如万宁、保亭等市县，这就要求乡镇国库也随之集中到市县级，原有乡镇国库职能自然被取代。从我省的情況看，上收或收回代理乡镇国库业务的市县都是实行了“乡财县管”，由当地政府和财政推动而改革实现上收的。
4、国库业务的不断发展。一是随着国库3T系统的建设，代理乡镇国库分散的、小规模的手工操作显然不适应这种集约化、规模化、基于高科技处理手段的全新的国库业务体系的要求。二是国库管理制度改革的最终发展目标是将各预算部门、单位及相关部门在商业银行开立的预算内和预算外资金账户集中于人民银行开立的单一账户中，代理乡镇国库不符合国库管理制度改革的长远要求。
（二）代理乡镇国库改革的步骤
1、短期：上收到市县级商业银行或信用社代理，有效防范制度和人员风险。短期来看，将代理乡镇国库上收到市县级商业银行或信用社代理是可行的，一是代理国库上收，适应了财政体制扁平化的需要；二是代理国库基本在农行或农信社系统内变更，业务变动不大，操作性更强，财政部门容易接受；三是便于人民银行集中监管，上收后，人民银行监管和年审的对象缩减到1-2家，相对容易监管其业务。
但代理乡镇国库上收到各市县后，人民银行需要督促代理行履行好国库职责，一是制定相应的代理国库业务操作管理办法，提升代理行的内部管理水平，确保防范国库资金风险。二是要求代理行加强对相关国库制度的学习，规范代理乡镇国库业务的账务处理。三是提高代理行对国库监管重要性的认识，全面、完整、准确地理解和掌握代理国库职能的含义，加强对财政部门的监督，切实履行代理国库的职责和权限。
2、长期：收回人民银行经理，切实履行经理国库职责。
（1）可行性。随着人民银行经理国库的政策、技术和财税部门外部环境的完善，可逐步探索将代理乡镇国库收回由人民银行直接经理。从政策条件看，经理国库业务、组织管理各级国库工作是国家赋予人民银行的一项重要职责，人民银行多年积累的完善的管理体制和丰富的管理经验，也为人民银行集中经理国库奠定了基础。从技术条件看，随着“3T”（即国库会计数据集中系统TCBS、国库信息处理系统TIPS和国库管理信息系统TMIS）系统的上线以及国库集中支付改革的推行，目前人民银行电子化系统已具备了税收收入和财政库款支拨的信息化条件，极大地缓解了代理国库上收人民银行后的国库业务压力。从人民银行县支行的发展定位看，县级人民银行集中经理国库既符合建立国库专业管理机构的需要，又适应了人民银行分支机构职能转换的要求，同时也巩固了人民银行经理国库的地位，有利于充分发挥县支库的监督作用。
（2）难点。一是从体制上看，“一级政府、一级财政、一级国库”，只有财政体制先行，将乡镇财政纳入县级财政管理，乡镇国库才具备收回人民银行经理的条件；如果由人民银行去推动，可能会遭遇到地方政府和财政部门的阻力。二是从乡镇财政电子化程度看，乡镇财政拨款实现电子支付直接影响着乡镇国库上收至人民银行后国库部门所能承受的业务量压力。目前，没有实施“乡财县管”的乡镇财政所基本上都是采取手工支拨方式；实施“乡财县管”的乡镇财政所，使用政府财政管理信息系统（GFMIS）进行支拨业务处理，但没有与人民银行国库联网共享拨款信息。在这种情况下，即使人民银行拥有非常先进的3T系统，也无法发挥电子化系统的优势，凭现有的县市支行国库人力无法应付乡镇集中后的拨款的庞大业务量。三是从人员来看，存在数量和素质上的实际困难。如果“乡财县管”后，乡镇财政所使用GFMIS实现支拨业务的电子化，并与人民银行实现支出联网，那么人民银行县市支行国库不会增加太多工作量，现有国库人员数量基本足够，可能对一些乡镇数量较多或乡镇支拨业务量较大的县市，需要酌情增加1-2人；同时县乡国库业务集中后对国库的监管要求相应提高，这就需要国库人员从“核算型”转变为“核算管理”型，对县市国库人员素质将形成新的挑战。
（3）建议。一是建议人民银行和财政部门联合制定全省“乡财县管”改革指导意见及操作办法，统一财政体制和代理乡镇国库的改革模式，避免改革过渡期间的国库资金风险。二是建议人民银行和财政部门协商，加快乡镇支出业务的电子化联网步伐和乡镇国库集中支付改革的力度。三是建议人民银行对县支行人员和业务进行全面的整合，充分利用现有的人力资源，充实国库人员；同时要加强国库人员的培训，提高国库人员素质，使其向综合性管理人才转变。
关键词：代理乡镇国库 趋势
由于基层人民银行只设在县（区）域一级，因此乡镇国库一般由人民银行委托当地商业银行或信用社代理。在相当长一段时间，代理乡镇国库对乡镇级预算收支的正常运行发挥着重要的作用。近年来，随着财税体制改革的推进和国库业务发展的不断加快，代理乡镇国库业务日渐萎缩，其存在的价值和意义也受到一定的质疑。本文以海南省代理乡镇国库模式为例，对乡镇国库未来发展趋势进行了探讨。
一、现行代理乡镇国库的基本情况
（一）代理乡镇国库业务开展情况
1、业务范围。目前，海南代理乡镇国库的业务类型主要包括非税业务和库款支拨业务。以往代理乡镇国库的主要业务税收业务已基本上收到市县级征收，并通过财税库银横向联网系统（TIPS）实现电子扣税直接集中收缴到各市县人民银行国库。另外，有部分市县非税收入也集中匯缴到市县财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，按旬或月划转给人民银行国库。乡镇支出业务基本上是手工实拨，主要是社保支出和教育、文卫等专项经费支出，乡镇人员工资经费、行政经费基本实现了市县财政国库集中支付。
2、运行模式。目前，海南各市县代理乡镇国库业务的模式可以说是各不相同，在“乡财县管”改革前，代理乡镇国库一般都采用“传统模式”；“乡财县管”改革后，各市县代理乡镇国库根据财政体制改革开展程度的不同，主要采用了“上收模式”和“撤库模式”。具体来看：
（1）传统模式。代理乡镇国库实施“传统模式”的大都是未实现“乡财县管”的市县，其特点是“一级乡镇政府、一级乡镇财政、一级代理乡镇国库”，代理乡镇国库一般都设在当地乡镇的农行或信用社网点。
（2）上收模式。实施代理乡镇国库“上收模式”的主要是已经实施“乡财县管”改革的市县。其特点是原有设在乡镇的代理国库上收到县级的商业银行（农行、工行）或农信社来代理，一般是一家商业银行或农信社为几个乡镇国库开设库款户，代理几个乡镇的业务；原有代理行已没有履行职责，已弱化为履行经收处的职责。
（3）撤库模式。乡镇国库实行“撤库模式”的特点是不再设置乡镇代理国库库款户，将原有乡镇代理国库库款户的余额全部转入到县级人民银行国库库款户，乡镇收支业务全部归并为县一级的业务，也就是说，乡镇相当于县级的一个预算单位来核算。
二、代理乡镇国库各种模式的利弊分析
（一）传统模式
在“传统模式”下，由于代理乡镇国库设置在当地乡镇，所以乡镇政府、财政部门和预算单位用款比较方便，乡镇财政与代理乡镇国库联系比较紧密。但这种模式下，弊端一是内控制度不健全。代理乡镇国库受制于管理和人员等多方面原因，对国库各项制度的执行情况不容乐观，部分制度形同摆设：如按国库制度要求配备2-3名专职国库人员的制度难以落实，并且从事国库人员大都为兼职人员，不能完全履行国库岗位职责。二是会计基础工作薄弱。如与征收机关对账流于形式，与当地财政部门的会计资料交接手续不全或未办理，存在风险隐患。
（二）上收模式
在“上收模式”下，好处一是适应“乡财县管”改革的需要，二是县级金融机构的内控管理、人员配备和会计基础工作要好于乡级金融机构，人民银行对其集中监管也更为有力，国库资金风险会相对有所下降。但“上收模式”下，也仍旧存在弊端：一方面，国库监管职责履行仍不到位，商业银行或信用社由于其“企业”身份的制约，在代理国库业务中难以真正履行监管职能，财税机关在观念上视代理乡镇国库为普通商业银行或信用社，没有接受代理国库监管的意愿：如代理乡镇国库在库款支拨时缺少监督制约机制，既没有同级财政部门提供的年度财政预算支出计划报告，拨付专款或预算外单位时，也未要求财政部门提供相关的文件，大额拨款不经审批而办理的现象较为普遍。另一方面，由于一家代理行往往代理几个乡镇的业务，代理乡镇国库工作量会增加，同时由于大部分乡镇库款支拨业务没有实施集中支付，所以乡镇财政要经常来回奔波，乡镇财政与代理乡镇国库的联系不太便利。
（三）撤库模式
实行代理乡镇国库收回人民银行经理的“撤库模式”，人民银行无论是在履行国库职能、服务地方政府等方面都较商业银行或信用社具有较大的优势，表现在一是国库资金在人民银行高度集中管理和相对封闭运行下有利于提高预算执行过程的监控力度和信息透明度，维护财政资金的安全；二是人民银行国库拥有先进的电子化系统，收入入库和库款支拨时间有效加快，有利于提高国库资金的运行效率。但弊端在于人民银行县市支库人员本来就少，将原有的乡镇国库的业务都集中起来，必然会增加工作量，因此，人民银行县支库能否承受乡镇国库集中后的业务压力将是关键。
三、代理乡镇国库改革的方向
根据以上对代理乡镇国库各种模式的利弊分析，可以看出“传统模式”比较落后，已基本不适应财政国库制度改革的需要；“上收模式”是实施“乡财县管”后一种过渡期的做法；而“撤库模式”则是乡镇国库发展的最终目标。总行国库局也是鼓励有条件的地区逐渐收回代理国库由人民银行直接经理。总体上来看，乡镇国库改革的方向应该是逐步取消“传统模式”，鼓励推进“上收模式”，条件成熟的促成实施“撤库模式”。但值得注意的是，由于国库机构改革是随着财政体制改革而改革的，因此，乡镇国库改革的进程将视各市县“乡财县管”改革的开展情况而定。
（一）上收或收回代理乡镇国库的必要性
1、乡镇国库业务不断萎缩。随着2004年农村税费改革后“农业税”的取消以及我省国库电子化进程的不断加快，TIPS电子缴税已基本取代纸质税票，各市县乡镇国库的税收业务已集中到县人民银行国库统一收纳。在这种情况下，乡镇国库的收入业务只剩下为数不多的非税收入业务，而很多市县又逐渐把乡镇非税收入也直缴国库，因此代理乡镇的业务主要集中在支出业务上。代理乡镇国库业务不断萎缩，乡镇国库存在的价值越来越难以体现。 2、代理乡镇国库“代而不理”。代理乡镇国库虽然是国库的最基层组织机构，却不能完全履行国库职责，尤其是国库监管职责。由于代理机构可以从代理业务中获取一定的收益，除了显性收益如代办手续费、国库存款收益和资金拨付手续费；还有财政部门由于国库业务的存在，将其基本户或其他财政性业务也放在代理国库等隐性收益。正是由于这些利益的存在，代理行普遍把财政部门作为一个重要客户来经营，根本无法有效履行国库监督财政库款的职责，国库资金风险也无法有效防范。
3、财政体制改革的需要。在“乡财县管”改革的不断推进下，由于乡镇财政的预算执行职能很多集中到县（市）级财政部门统一管理，各市县纷纷在财政局内部设立专门的“会计集中核算中心”，集中核算各乡镇的财政收支业务，比如万宁、保亭等市县，这就要求乡镇国库也随之集中到市县级，原有乡镇国库职能自然被取代。从我省的情況看，上收或收回代理乡镇国库业务的市县都是实行了“乡财县管”，由当地政府和财政推动而改革实现上收的。
4、国库业务的不断发展。一是随着国库3T系统的建设，代理乡镇国库分散的、小规模的手工操作显然不适应这种集约化、规模化、基于高科技处理手段的全新的国库业务体系的要求。二是国库管理制度改革的最终发展目标是将各预算部门、单位及相关部门在商业银行开立的预算内和预算外资金账户集中于人民银行开立的单一账户中，代理乡镇国库不符合国库管理制度改革的长远要求。
（二）代理乡镇国库改革的步骤
1、短期：上收到市县级商业银行或信用社代理，有效防范制度和人员风险。短期来看，将代理乡镇国库上收到市县级商业银行或信用社代理是可行的，一是代理国库上收，适应了财政体制扁平化的需要；二是代理国库基本在农行或农信社系统内变更，业务变动不大，操作性更强，财政部门容易接受；三是便于人民银行集中监管，上收后，人民银行监管和年审的对象缩减到1-2家，相对容易监管其业务。
但代理乡镇国库上收到各市县后，人民银行需要督促代理行履行好国库职责，一是制定相应的代理国库业务操作管理办法，提升代理行的内部管理水平，确保防范国库资金风险。二是要求代理行加强对相关国库制度的学习，规范代理乡镇国库业务的账务处理。三是提高代理行对国库监管重要性的认识，全面、完整、准确地理解和掌握代理国库职能的含义，加强对财政部门的监督，切实履行代理国库的职责和权限。
2、长期：收回人民银行经理，切实履行经理国库职责。
（1）可行性。随着人民银行经理国库的政策、技术和财税部门外部环境的完善，可逐步探索将代理乡镇国库收回由人民银行直接经理。从政策条件看，经理国库业务、组织管理各级国库工作是国家赋予人民银行的一项重要职责，人民银行多年积累的完善的管理体制和丰富的管理经验，也为人民银行集中经理国库奠定了基础。从技术条件看，随着“3T”（即国库会计数据集中系统TCBS、国库信息处理系统TIPS和国库管理信息系统TMIS）系统的上线以及国库集中支付改革的推行，目前人民银行电子化系统已具备了税收收入和财政库款支拨的信息化条件，极大地缓解了代理国库上收人民银行后的国库业务压力。从人民银行县支行的发展定位看，县级人民银行集中经理国库既符合建立国库专业管理机构的需要，又适应了人民银行分支机构职能转换的要求，同时也巩固了人民银行经理国库的地位，有利于充分发挥县支库的监督作用。
（2）难点。一是从体制上看，“一级政府、一级财政、一级国库”，只有财政体制先行，将乡镇财政纳入县级财政管理，乡镇国库才具备收回人民银行经理的条件；如果由人民银行去推动，可能会遭遇到地方政府和财政部门的阻力。二是从乡镇财政电子化程度看，乡镇财政拨款实现电子支付直接影响着乡镇国库上收至人民银行后国库部门所能承受的业务量压力。目前，没有实施“乡财县管”的乡镇财政所基本上都是采取手工支拨方式；实施“乡财县管”的乡镇财政所，使用政府财政管理信息系统（GFMIS）进行支拨业务处理，但没有与人民银行国库联网共享拨款信息。在这种情况下，即使人民银行拥有非常先进的3T系统，也无法发挥电子化系统的优势，凭现有的县市支行国库人力无法应付乡镇集中后的拨款的庞大业务量。三是从人员来看，存在数量和素质上的实际困难。如果“乡财县管”后，乡镇财政所使用GFMIS实现支拨业务的电子化，并与人民银行实现支出联网，那么人民银行县市支行国库不会增加太多工作量，现有国库人员数量基本足够，可能对一些乡镇数量较多或乡镇支拨业务量较大的县市，需要酌情增加1-2人；同时县乡国库业务集中后对国库的监管要求相应提高，这就需要国库人员从“核算型”转变为“核算管理”型，对县市国库人员素质将形成新的挑战。
（3）建议。一是建议人民银行和财政部门联合制定全省“乡财县管”改革指导意见及操作办法，统一财政体制和代理乡镇国库的改革模式，避免改革过渡期间的国库资金风险。二是建议人民银行和财政部门协商，加快乡镇支出业务的电子化联网步伐和乡镇国库集中支付改革的力度。三是建议人民银行对县支行人员和业务进行全面的整合，充分利用现有的人力资源，充实国库人员；同时要加强国库人员的培训，提高国库人员素质，使其向综合性管理人才转变。