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摘 要：2014年春季，埃博拉病毒在西非地区再次出现。作为全球公共卫生治理的领头羊，世界卫生组织（WHO）在此次抗击埃博拉的行动中发挥着重要作用。但同时，世卫组织又存在着诸多不作为的情况，这无疑与其自身存在的一些问题相关。本文将就埃博拉问题治理中世卫组织的作用和不足进行探讨
关键词：埃博拉 世界卫生组织（WHO） 全球卫生治理
2014年春季，西非地区遭到埃博拉病毒侵袭。此次埃博拉疫情被认为是有史以来最严重的一次疫情。疫情始发于几内亚，而后迅速蔓延至利比里亚、尼日利亚等国，随后波及欧洲美国。疫情也引起了世界各国和各种国际组织的广泛关注，目前多国的医疗和防疫力量都相继加入了抗击埃博拉的行动中。据世界卫生组织（WHO）最新报告显示，截止至2014年11月2日，埃博拉累计确诊、疑似和可能感染病例达13042例，其中死亡4818例。疫情表现出规模大、感染情况严重复杂、感染及死亡人数多等突出特征。世卫组织也于2014年8月8日，将此次疫情定性为“国际关注的突发公共卫生事件”。
一、埃博拉治理中世卫组织发挥的积极作用
1.提供埃博拉疫情权威信息和文件。2014年8月，WHO发布了专门指导抗击埃博拉的权威文件《埃博拉疫情应对线路图》。“线路图”目的在于阻止埃博拉在受疫情影响的国家传播，并且防止疾病扩散到世界其他地区。并预计在未来半年时间内花费将近5亿美元，推动受疫情严重影响的国家配备必要医疗服务、重建卫生系统。此外，世卫组织还针对预防控制、旅游口岸管理出台了《感染埃博拉病毒指南概要：埃博拉预防控制指南工具包》《WHO关于口岸埃博拉管理临时指南》等相关文件。世卫组织正与各国航空、海事部门密切合作，为入境口岸提供有效计划，以便在发现来自埃博拉疫情国家旅客出现相关症状时使用。这些文件对于防止埃博拉在已出现疫情的国家进一步扩散和防止埃博拉疫情国际化都起到重要作用。
2.完善全球疾病预警系统、加强全球公共卫生治理。在应对埃博拉的同时，世卫组织号召国际社会共同做出努力，确保穷国建立起比较完备的卫生监控系统和疫情预报警戒系统。世卫组织也积极筹备建立比较完善的全球疾病预警系统，埃博拉病例输入问题将为该系统奠定牢固基础，在本次埃博拉疫情结束之后该系统会继续发挥作用，使这些国家为未来数年可能出现的其它突发卫生事件做出更好准备。
二、世界卫生组织的缺失和不足
1.危机应对反应滞后、形势误判。此次埃博拉疫情的蔓延之迅速凸显了当今全球卫生治理体系的弊端。埃博拉问题早在2014年2月份就在西非爆发，但是直到将近半年后才引起国际社会的广泛关注。直到8月8日，距离年初首例埃博拉病毒出现20周后，世卫组织才发布了全球预警。相较于埃博拉的蔓延速度，国际社会尤其是世卫组织的反应滞后让人有些吃惊。此外，据英国媒体报道，世卫组织内部流出的一份报告中显示了在获悉今年3月几内亚爆发埃博拉疫情后，世卫组织存在着种种不作为的情况。世卫组织总干事陈冯富珍也表明，她未被告知埃博拉疫情爆发的全部情况，有关应对工作与疫情传播“规模”和“复杂性”不相称。由此看出，在埃博拉疫情爆发初期，世卫组织存在应急人员能力不足、信息缺失、形势误判和行动滞后等诸多问题，这些导致了埃博拉疫情未能得到及时控制。
2.治理中存在资金不足、财政困境短板。实际上，世卫组织应对危机时的力不从心甚至迟缓滞后，主要是因为其内部严重的“财政困局”。例如，世卫组织提出的2012—2013 年度的预算为48亿美元，而实际上仅批准39.6亿美元。在《WHO2014—2015年财政预算》中对1998—2015年世界卫生组织总体财政预算及收支情况进行了说明，这一预算表也揭示出世卫组织当前在财政上捉襟见肘的状况。世卫组织的主要财政收入有两种渠道：（1）评定会费，即各成员国根据自身人口和财富为基础所缴纳的会费；（2）自愿捐助，即主要发达国家、基金会附加条件的捐助。联合国会员国会费“零增长”原则的存在，使得WHO对自愿捐助的依赖程度日趋严重。但是自从2008年全球金融危机以来，主要捐助国都大幅削减了捐助金额。更糟糕的是，WHO预算收入、支出分别以美元和瑞士法郎结算，随着近年来美元的贬值，其购买力也大大缩水。
3.面临制度性困境、治理效率低下。媒体披露的世卫组织内部报告草案中列出的几个主要问题：在疫区的世卫专家没有向日内瓦世卫总部及时递交报告；官僚主义问题使得应急资金不能及时用于非洲疫区防控；由于未能获得相关国家签证，世卫专家不能及时抵达疫区提供帮助。这反映出世卫组织存在的制度困境：组织庞大、系统僵化和治理效率低下的结构性问题。世卫组织采取区域分权治理模式，总部对于地区办公室预算和决策基本没有发言权。在全球公共卫生治理方面，世卫组织六个地区办公室经常各自为政，对世卫组织的全球公共卫生治理协调带来巨大障碍。
4.政策受制于大国、缺乏全球卫生正义性。2014年9月，美国发现首例埃博拉感染病例，西班牙也出现欧洲首例埃博拉病患者。此后，美国等大国积极采取行动，奥巴马任命埃博拉问题高级专员应对处理埃博拉疫情，派遣军事人员前往疫情灾区提供医疗和后勤支持，美国军方也承诺为援助西非国家抗击埃博拉提供巨额资金。欧盟相关国家及制药公司也积极宣布将斥巨资用于埃博拉疫苗的研究经费。与此同时，世卫组织的各项行动也变得畅通、迅速了。这与此前主要发达国家和世卫组织的“不作为”形成鲜明对比。在民族国家为主要国际关系行为体的国际体系中，国际利益仍然是各个国家采取行动的主要考量。国际组织中的成员国也不能幸免。这使得国际组织的决策难以真正有利于全球公共利益。WHO作为一个政府间国际组织，其各项决议都是各个主要国家相互妥协并反映全球权力结构的结果。此次世卫组织关于埃博拉疫情的全球公共卫生治理过程中，这种内部的权力结构的影响主要体现在两个方面：第一，成员国中主导性大国对于埃博拉疫情的认识和判断会严重影响世界卫生组织的判断和行动。第二，世卫组织的决策更多地服务于发达国家，而非医疗卫生状况不佳的发展中国家，其政策缺乏全球卫生正义性。一方面，世卫组织应对埃博拉迟缓甚至误判，很大程度上是受到一些发达国家的影响。像美国这种发达国家，对埃博拉病毒的传播认识一度陷入“误区”，认为埃博拉病毒不会在富裕国家蔓延。而大国在世卫组织中的话语权又相当有分量。因此，这样的判断无疑会影响世卫组织作为整体而做出的政策判断。
此外，世卫组织的工作重点似乎是为西欧北美等主要发达国家和地区构筑起一道疾病预防的“马其诺防线”。在以美国为代表的发达国家的主导下，世卫组织全球公共卫生治理的工作重心不是加强亚非拉广大发展中国家的基础卫生设施建设，相反，它把全球疾病监控机制的建设作为其有优先发展的目标。这一点集中反映了当前全球公共卫生治理体系中依然存在着不合理和非正义性。
三、结语
世卫组织的这些问题，反映出当前全球公共卫生治理体系存在着诸多不合理、不完善的地方，改革是势在必行的。但是，在应对世界传染性疾病方面，仅仅依靠世卫组织的力量是远远不够的，全球公共卫生治理需要的是全球共同的努力。
目前，我们亟需加大对非洲国家的援助，为其提供资金、人员和医疗设备，加强埃博拉等疾病疫苗的研究，從而帮助非洲国家度过埃博拉困局。从长远来看，国际社会应该标本兼治，促进非洲国家的经济社会发展，为非洲国家提供资金、技术和人力，帮助其建立起比较完备的公共卫生医疗体系，这样才是防止埃博拉及其他传染病的根本之道。
参考文献：
[1]张云辉，王姝等. 埃博拉出血热研究现状及2014年疫情进展[J]. 传染病信息，2014年第4期：3 .
[2] 世界卫生组织. 埃博拉疫情应对线路图[R]. 日内瓦：世界卫生组织，2014年. 世界卫生组织官网http：//www.who.int/csr/resources/publications/ebola/ response -road map/zh/.pdf.
[3]世界卫生组织. 媒体中心：世卫组织回应曾流露到媒体的埃博拉内部文件[R]. 日内瓦：世界卫生组织，2014年.
[4]晋继勇. 世界卫生组织改革评析[J]. 外交评论，2013年第1期：142.
关键词：埃博拉 世界卫生组织（WHO） 全球卫生治理
2014年春季，西非地区遭到埃博拉病毒侵袭。此次埃博拉疫情被认为是有史以来最严重的一次疫情。疫情始发于几内亚，而后迅速蔓延至利比里亚、尼日利亚等国，随后波及欧洲美国。疫情也引起了世界各国和各种国际组织的广泛关注，目前多国的医疗和防疫力量都相继加入了抗击埃博拉的行动中。据世界卫生组织（WHO）最新报告显示，截止至2014年11月2日，埃博拉累计确诊、疑似和可能感染病例达13042例，其中死亡4818例。疫情表现出规模大、感染情况严重复杂、感染及死亡人数多等突出特征。世卫组织也于2014年8月8日，将此次疫情定性为“国际关注的突发公共卫生事件”。
一、埃博拉治理中世卫组织发挥的积极作用
1.提供埃博拉疫情权威信息和文件。2014年8月，WHO发布了专门指导抗击埃博拉的权威文件《埃博拉疫情应对线路图》。“线路图”目的在于阻止埃博拉在受疫情影响的国家传播，并且防止疾病扩散到世界其他地区。并预计在未来半年时间内花费将近5亿美元，推动受疫情严重影响的国家配备必要医疗服务、重建卫生系统。此外，世卫组织还针对预防控制、旅游口岸管理出台了《感染埃博拉病毒指南概要：埃博拉预防控制指南工具包》《WHO关于口岸埃博拉管理临时指南》等相关文件。世卫组织正与各国航空、海事部门密切合作，为入境口岸提供有效计划，以便在发现来自埃博拉疫情国家旅客出现相关症状时使用。这些文件对于防止埃博拉在已出现疫情的国家进一步扩散和防止埃博拉疫情国际化都起到重要作用。
2.完善全球疾病预警系统、加强全球公共卫生治理。在应对埃博拉的同时，世卫组织号召国际社会共同做出努力，确保穷国建立起比较完备的卫生监控系统和疫情预报警戒系统。世卫组织也积极筹备建立比较完善的全球疾病预警系统，埃博拉病例输入问题将为该系统奠定牢固基础，在本次埃博拉疫情结束之后该系统会继续发挥作用，使这些国家为未来数年可能出现的其它突发卫生事件做出更好准备。
二、世界卫生组织的缺失和不足
1.危机应对反应滞后、形势误判。此次埃博拉疫情的蔓延之迅速凸显了当今全球卫生治理体系的弊端。埃博拉问题早在2014年2月份就在西非爆发，但是直到将近半年后才引起国际社会的广泛关注。直到8月8日，距离年初首例埃博拉病毒出现20周后，世卫组织才发布了全球预警。相较于埃博拉的蔓延速度，国际社会尤其是世卫组织的反应滞后让人有些吃惊。此外，据英国媒体报道，世卫组织内部流出的一份报告中显示了在获悉今年3月几内亚爆发埃博拉疫情后，世卫组织存在着种种不作为的情况。世卫组织总干事陈冯富珍也表明，她未被告知埃博拉疫情爆发的全部情况，有关应对工作与疫情传播“规模”和“复杂性”不相称。由此看出，在埃博拉疫情爆发初期，世卫组织存在应急人员能力不足、信息缺失、形势误判和行动滞后等诸多问题，这些导致了埃博拉疫情未能得到及时控制。
2.治理中存在资金不足、财政困境短板。实际上，世卫组织应对危机时的力不从心甚至迟缓滞后，主要是因为其内部严重的“财政困局”。例如，世卫组织提出的2012—2013 年度的预算为48亿美元，而实际上仅批准39.6亿美元。在《WHO2014—2015年财政预算》中对1998—2015年世界卫生组织总体财政预算及收支情况进行了说明，这一预算表也揭示出世卫组织当前在财政上捉襟见肘的状况。世卫组织的主要财政收入有两种渠道：（1）评定会费，即各成员国根据自身人口和财富为基础所缴纳的会费；（2）自愿捐助，即主要发达国家、基金会附加条件的捐助。联合国会员国会费“零增长”原则的存在，使得WHO对自愿捐助的依赖程度日趋严重。但是自从2008年全球金融危机以来，主要捐助国都大幅削减了捐助金额。更糟糕的是，WHO预算收入、支出分别以美元和瑞士法郎结算，随着近年来美元的贬值，其购买力也大大缩水。
3.面临制度性困境、治理效率低下。媒体披露的世卫组织内部报告草案中列出的几个主要问题：在疫区的世卫专家没有向日内瓦世卫总部及时递交报告；官僚主义问题使得应急资金不能及时用于非洲疫区防控；由于未能获得相关国家签证，世卫专家不能及时抵达疫区提供帮助。这反映出世卫组织存在的制度困境：组织庞大、系统僵化和治理效率低下的结构性问题。世卫组织采取区域分权治理模式，总部对于地区办公室预算和决策基本没有发言权。在全球公共卫生治理方面，世卫组织六个地区办公室经常各自为政，对世卫组织的全球公共卫生治理协调带来巨大障碍。
4.政策受制于大国、缺乏全球卫生正义性。2014年9月，美国发现首例埃博拉感染病例，西班牙也出现欧洲首例埃博拉病患者。此后，美国等大国积极采取行动，奥巴马任命埃博拉问题高级专员应对处理埃博拉疫情，派遣军事人员前往疫情灾区提供医疗和后勤支持，美国军方也承诺为援助西非国家抗击埃博拉提供巨额资金。欧盟相关国家及制药公司也积极宣布将斥巨资用于埃博拉疫苗的研究经费。与此同时，世卫组织的各项行动也变得畅通、迅速了。这与此前主要发达国家和世卫组织的“不作为”形成鲜明对比。在民族国家为主要国际关系行为体的国际体系中，国际利益仍然是各个国家采取行动的主要考量。国际组织中的成员国也不能幸免。这使得国际组织的决策难以真正有利于全球公共利益。WHO作为一个政府间国际组织，其各项决议都是各个主要国家相互妥协并反映全球权力结构的结果。此次世卫组织关于埃博拉疫情的全球公共卫生治理过程中，这种内部的权力结构的影响主要体现在两个方面：第一，成员国中主导性大国对于埃博拉疫情的认识和判断会严重影响世界卫生组织的判断和行动。第二，世卫组织的决策更多地服务于发达国家，而非医疗卫生状况不佳的发展中国家，其政策缺乏全球卫生正义性。一方面，世卫组织应对埃博拉迟缓甚至误判，很大程度上是受到一些发达国家的影响。像美国这种发达国家，对埃博拉病毒的传播认识一度陷入“误区”，认为埃博拉病毒不会在富裕国家蔓延。而大国在世卫组织中的话语权又相当有分量。因此，这样的判断无疑会影响世卫组织作为整体而做出的政策判断。
此外，世卫组织的工作重点似乎是为西欧北美等主要发达国家和地区构筑起一道疾病预防的“马其诺防线”。在以美国为代表的发达国家的主导下，世卫组织全球公共卫生治理的工作重心不是加强亚非拉广大发展中国家的基础卫生设施建设，相反，它把全球疾病监控机制的建设作为其有优先发展的目标。这一点集中反映了当前全球公共卫生治理体系中依然存在着不合理和非正义性。
三、结语
世卫组织的这些问题，反映出当前全球公共卫生治理体系存在着诸多不合理、不完善的地方，改革是势在必行的。但是，在应对世界传染性疾病方面，仅仅依靠世卫组织的力量是远远不够的，全球公共卫生治理需要的是全球共同的努力。
目前，我们亟需加大对非洲国家的援助，为其提供资金、人员和医疗设备，加强埃博拉等疾病疫苗的研究，從而帮助非洲国家度过埃博拉困局。从长远来看，国际社会应该标本兼治，促进非洲国家的经济社会发展，为非洲国家提供资金、技术和人力，帮助其建立起比较完备的公共卫生医疗体系，这样才是防止埃博拉及其他传染病的根本之道。
参考文献：
[1]张云辉，王姝等. 埃博拉出血热研究现状及2014年疫情进展[J]. 传染病信息，2014年第4期：3 .
[2] 世界卫生组织. 埃博拉疫情应对线路图[R]. 日内瓦：世界卫生组织，2014年. 世界卫生组织官网http：//www.who.int/csr/resources/publications/ebola/ response -road map/zh/.pdf.
[3]世界卫生组织. 媒体中心：世卫组织回应曾流露到媒体的埃博拉内部文件[R]. 日内瓦：世界卫生组织，2014年.
[4]晋继勇. 世界卫生组织改革评析[J]. 外交评论，2013年第1期：142.