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摘要 从基本环节入手，分析了农业科研单位预算绩效管理存在的问题，并提出了改进科技项目绩效管理的途径。
关键词 农业科研；项目预算；绩效管理
中图分类号 F320.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0157-02
Abstract Starting from the basic links， we analyzed the problems in performance budgeting system in agricultural research units. And the approaches to improve the performance management of science and technology project were put forward.
Key words Agricultural science and technology；Project budget；Performance management
早在二十世纪七八十年代，为了挖掘政府管理的内部潜能，改进政府管理目标，突出鼓励结果管理导向，增强管理责任，提高政府管理效率，将源于企业管理的绩效管理理念引入政府管理领域，旨在作为一种全新的政府管理模式来评价和改进政府工作管理的绩效，其目的是通过建立与企业绩效管理相类似的政府部门战略目标管理模式，即绩效管理模式将政府部门的职能和战略细分为不同层级的工作目标、不同差异性的绩效、不同评价方式的内容以及不同职能改进的措施等，不断改进与政府部门工作职能和发展战略相适应的绩效管理体系，使绩效管理成为政府部门行政效能不断提高的有效方法。
政府部门管理的农业科技项目是政府公共财政支出的重要组成部分，其效能的体现是政府工作目标实现的内容之一。近年来，国家对农业科技工作的重视不断提高，科研经费投入也逐年增加，经费的使用效益备受关注，原有的科研经费绩效管理模式已不能适应科研单位管理要求。因此，加强科研项目的绩效管理显得尤为重要。要实现农业科技项目的绩效优化，就需要建立与绩效管理相适应的预算设计方案、层级工作指标、阶段性或终极性目标、监督预算执行方式、档期或延伸性绩效评价等机制，依法监管，科学评价农业科技项目运行。农业科技项目的绩效管理是建立在评价预算绩效目标的基础上，项目的设立、实施、评价和反馈为基本环节，每一个环节相互衔接，形成一个完整循环体。鉴于此，笔者从基本环节入手，分析农业科研单位预算绩效管理存在的问题，并提出了改进科技项目绩效管理的途径。
1 农业科技项目绩效管理存在的问题
1.1 树立绩效管理意识不强 在农业科技项目绩效管理方面，①偏重项目申立，轻视项目管理，特别是忽视了项目的绩效管理；②偏重项目资金使用，轻视项目资金的预算与使用效能，特别是缺乏项目资金与绩效相关联的评价方式或方法；③偏重编制项目管理条例，轻视项目管理的立法，从而使绩效管理出现法律法规缺失、评价目标与指标或轻或重、保障体系支撑能力匮乏等现象，项目产出与资金支出缺乏合理的或可供评价的逻辑关系。
1.2 设置绩效目标质量不高 绩效目标是评价农业科技项目执行特点、结果和产出的指标，绩效目标设计的多寡直接影响项目绩效的大小。在绩效目标的设置上，为获得项目的资助，科技人员经常陷入项目绩效考核指标的多寡，忽视了项目设立的层级目标与项目资金支持的关联性，特别是青年科技人员表现的大目标、高目标、多结果的行为尤为突出。重大项目联合设立中，受多学科、专业的研究领域交汇，项目的绩效目标具有多元化、不确定性，导致项目目标设置不对称，预算偏移，绩效目标设置或高或低，缺少較好适控度，形成项目绩效评价的困惑圈。
1.3 实施绩效管理深度不够 科学管理是确保农业科技项目绩效合理表达的手段。实现项目绩效科学管理则需要具有系统地、科学地、便捷地的绩效管理与评价体系，其中支撑该体系存在的重要因素包括了绩效评价指标、信息采集、评价队伍和评价机构等。目前，表现在项目绩效管理工作薄弱的症状有：绩效评价指标较为繁琐，缺乏较强的关联性；信息采集不完整，差异性较大；综合性评价队伍和专业机构匮乏，受学科、专业获取面的影响，评价标准不一。这些也是项目绩效管理非理性表达的根源之一。
1.4 应用反馈绩效管理评价结果不足 预算绩效评价工作的最大价值是将绩效评价成果转化应用，即将评价结论与预算编制相结合，以评价结果控制项目预算资金的再分配，督促项目执行者积极探寻有效提高项目资金的使用效率的途径。然而在项目实际预算管理中，由于评价工作反馈滞后，无法尽快形成实质性的激励约束作用[1-2]；项目完成与评价的滞后使得项目执行与预算安排的时间衔接不畅，制约了评价结果的应用。因此，绩效评价的结果难以对预算部门和项目实施单位形成较强的约束力。激励约束机制不够健全，评价结果与预算管理的作用尚未有机结合，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。
2 改进科技项目绩效管理的途径
2.1 建立科技项目绩效管理机制 科技项目绩效管理机制应突出项目工作目标与项目工作预算相协调，实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，形成围绕绩效目标控制、预算编制执行、绩效监督反馈三位一体的运行模式。
（1）预算绩效目标管理是农业科技项目预算绩效管理的基础。在预算编制阶段，将所有纳入预算管理的项目列为预算绩效目标对象，将项目绩效目标和指标列入预算编制信息采集范围，体现在部门预算编制的各个环节。项目绩效目标要与项目合同对应，做到依据合理，考核指标层级分明，衡量适度；同时，要发挥项目绩效目标的先导作用，绩效目标的考核指标要与预算编制同步申报、审核和批复，形成绩效目标与预算编制相互制约、相互激励和相互促进的运行方式。 （2）预算绩效运行监控是农业科技项目预算绩效管理的保障。以预算支出绩效评价为核心，全程监控项目预算绩效。即在项目支出绩效运行监控过程中，跟踪管理和督促检查项目资金支出进度和绩效目标运行情况，纠偏扬长，确保项目绩效目标的顺利实现。当发现项目预算支出绩效运行轨迹与项目合同所规定的绩效目标发生偏离时，应及时发出示警报告，采取有效措施，予以纠正；当运行轨迹偏移严重时，应及时暂缓或终止项目执行；因政策变化、突发事件等因素影响目标实现时，应按照绩效目标管理要求和审核流程，及时调整绩效目标。要充分发挥项目绩效监督的作用，关注项目初期、中期和终期的绩效评价，全程监控农业科技项目资金的运行。
（3）充分利用项目决算数据，提高预算绩效评价的准确性和有效性。当项目预算执行结束后，预算部门或项目管理部门应及时采集项目预算执行过程层级目标信息、阶段任务完成信息和决算数据信息，客观评价项目支出的实际效能，公正评价项目绩效完成程度，提高项目预算绩效评价的准确性和有效性。
（4）应用预算绩效评价结果是解决项目预算绩效管理的关键。采用合理的项目绩效评价结果应用方式，可以充分利用优势绩效管理信息，根据不同类型农业科技项目的运行特点，建立有效的评价方式和途径，促进项目预算绩效管理发挥实效。①绩效管理部门根据绩效评价结果对项目执行部门下达绩效评价意见，提出项目存在的主要问题及整改意见，被评价部门根据结果反馈意见认真整改，在规定时间内将整改落实情况反馈至评价部门。②建立绩效评价结果与预算支出对接制度，评优奖优，限期整改，多策并举。
2.2 完善科技项目绩效评价体系 完善预算绩效评价体系就必须规范项目绩效评价的主体范围，建立合理的绩效评价指标，选择适度的绩效评价方式和方法，才能保证科技项目绩效科学评价。
（1）规范绩效评价主体。强化预算部门绩效评价主体功能，农业科研项目的主管部门在项目执行单位自评的基础上，负责项目支出绩效的内部评价，探索引入第三方评价，在项目主管部门委托的情况下第三方可以独立开展绩效评价。
（2）不断改进绩效评价方法。根据农业科技项目的类型，选择适度的项目绩效评价方式是客观解读项目运行过程中预算支出合理性的必要条件。评价项目的经济性时，可以考察项目所耗费资源的获取或购买成本是否最低；评价项目的效率性时，可以依据投入和产出的关联度，考察资源耗费数量与产出数量之间的比例关系，最小投入量可以获得最大产出量；评价项目的效益性时[3]，以达到政策目标、经营目标、其他预算结果等为约束因子，考察农业科研项目的产出与成果的关联度，综合活动的实施能否形成合力，促成预算成果目标的实现。同时，在多种评价目标的选择中，各类绩效评价方法可以相互贯通，形成适宜主体目标绩效评价的评价方式。
（3）改进项目绩效评价个性指标体系。财政部将绩效评价指标分为共性指标和个性指标，其中共性指标适用于所有评价对象的绩效考核指标，包括预算编制和执行情况、财务管理状况、经济效益、社会效益等[4]。个性指标是针对预算单位或项目特点设定的适用于不同单位项目的绩效评价指标，针对农业科研项目受气候条件制约、受病虫害影响、受研究瞬间灵感的影响而发生的探索性试验等特殊性，可能出现的失误和错误而产生的费用及成本支出，需要逐步改进项目绩效评价的个性指标体系。
2.3 健全项目绩效评价智库和信息平台 农业科技项目绩效评价综合智库包含专家学者资源库、中介机构资源库和监督指导资源库。农业科技项目绩效评价综合智库实行动态管理，为预算绩效管理提供智力支持和制衡监督[5-8]。
（1）建立农业科技项目绩效专家资源库。建设涵盖生物育种、植物保护、微生物、农业机械、质量安全、农业经济、农业工程、財务管理等不同学术专业的项目绩效评价专家库；根据专家的工作能力、工作态度、业务专长等，实行分类管理，优胜劣汰；特别要高度关注项目绩效评价专家的诚信度，建立专家诚信档案，实行诚信绩效评价制度。
（2）建立中间方评价机构资源库。汇集会计师事务所、资产评估、行业咨询等社会中介力量，确立符合预算绩效管理工作需要的社会中介机构，纳入资源库中；建立第三方绩效评价监控机制，委托第三方评审项目绩效评价报告质量的考核，确保项目绩效评价工作质量，营造“真评价、评实价”的项目绩效评价氛围。
（3）建立项目绩效评价的监督资源库。建立纪检监察、审计、群众代表参加的项目绩效评价监督资源库，积极接受纪检监察、审计、群众代表等监督，规范项目绩效评价的工作行为。
3 结语
建立行之有效的项目绩效管理体系就必须直观体现项目绩效评价的指标、评价标准和方法，整合项目预算绩效管理数据才能提高科研项目的资金使用效率和科研成果质量，从而创造出更多的社会效益和经济效益。
参考文献
[1] 夏先德.全过程预算绩效管理机制研究[J].财政研究，2013（4）：11-16.
[2] 黄芳.加强医院预算管理与业绩评价体系探析[J].财会研究，2015（5）：56-57，60.
[3] 单晓敏.完善我国财政支出绩效管理的研究[D].苏州：苏州大学，2013.
[4] 李文婕.江苏省盐城市财政预算绩效管理研究[D].镇江：江苏大学，2017.
[5] 兰军瑞.高校项目建设专项资金绩效评价研究[J].会计之友，2014（20）：31-33.
[6] 赵丽萍，王冬梅，刘书聪，等.农业科研单位科研经费绩效管理的探讨[J].农业科技管理，2015（3）：38-40.
[7] 洪淑琴.关于稳步推进我国财政支出绩效评价工作的若干思考[J].行政事业资产与财务，2011（1）：28-30.
[8] 王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.
关键词 农业科研；项目预算；绩效管理
中图分类号 F320.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0157-02
Abstract Starting from the basic links， we analyzed the problems in performance budgeting system in agricultural research units. And the approaches to improve the performance management of science and technology project were put forward.
Key words Agricultural science and technology；Project budget；Performance management
早在二十世纪七八十年代，为了挖掘政府管理的内部潜能，改进政府管理目标，突出鼓励结果管理导向，增强管理责任，提高政府管理效率，将源于企业管理的绩效管理理念引入政府管理领域，旨在作为一种全新的政府管理模式来评价和改进政府工作管理的绩效，其目的是通过建立与企业绩效管理相类似的政府部门战略目标管理模式，即绩效管理模式将政府部门的职能和战略细分为不同层级的工作目标、不同差异性的绩效、不同评价方式的内容以及不同职能改进的措施等，不断改进与政府部门工作职能和发展战略相适应的绩效管理体系，使绩效管理成为政府部门行政效能不断提高的有效方法。
政府部门管理的农业科技项目是政府公共财政支出的重要组成部分，其效能的体现是政府工作目标实现的内容之一。近年来，国家对农业科技工作的重视不断提高，科研经费投入也逐年增加，经费的使用效益备受关注，原有的科研经费绩效管理模式已不能适应科研单位管理要求。因此，加强科研项目的绩效管理显得尤为重要。要实现农业科技项目的绩效优化，就需要建立与绩效管理相适应的预算设计方案、层级工作指标、阶段性或终极性目标、监督预算执行方式、档期或延伸性绩效评价等机制，依法监管，科学评价农业科技项目运行。农业科技项目的绩效管理是建立在评价预算绩效目标的基础上，项目的设立、实施、评价和反馈为基本环节，每一个环节相互衔接，形成一个完整循环体。鉴于此，笔者从基本环节入手，分析农业科研单位预算绩效管理存在的问题，并提出了改进科技项目绩效管理的途径。
1 农业科技项目绩效管理存在的问题
1.1 树立绩效管理意识不强 在农业科技项目绩效管理方面，①偏重项目申立，轻视项目管理，特别是忽视了项目的绩效管理；②偏重项目资金使用，轻视项目资金的预算与使用效能，特别是缺乏项目资金与绩效相关联的评价方式或方法；③偏重编制项目管理条例，轻视项目管理的立法，从而使绩效管理出现法律法规缺失、评价目标与指标或轻或重、保障体系支撑能力匮乏等现象，项目产出与资金支出缺乏合理的或可供评价的逻辑关系。
1.2 设置绩效目标质量不高 绩效目标是评价农业科技项目执行特点、结果和产出的指标，绩效目标设计的多寡直接影响项目绩效的大小。在绩效目标的设置上，为获得项目的资助，科技人员经常陷入项目绩效考核指标的多寡，忽视了项目设立的层级目标与项目资金支持的关联性，特别是青年科技人员表现的大目标、高目标、多结果的行为尤为突出。重大项目联合设立中，受多学科、专业的研究领域交汇，项目的绩效目标具有多元化、不确定性，导致项目目标设置不对称，预算偏移，绩效目标设置或高或低，缺少較好适控度，形成项目绩效评价的困惑圈。
1.3 实施绩效管理深度不够 科学管理是确保农业科技项目绩效合理表达的手段。实现项目绩效科学管理则需要具有系统地、科学地、便捷地的绩效管理与评价体系，其中支撑该体系存在的重要因素包括了绩效评价指标、信息采集、评价队伍和评价机构等。目前，表现在项目绩效管理工作薄弱的症状有：绩效评价指标较为繁琐，缺乏较强的关联性；信息采集不完整，差异性较大；综合性评价队伍和专业机构匮乏，受学科、专业获取面的影响，评价标准不一。这些也是项目绩效管理非理性表达的根源之一。
1.4 应用反馈绩效管理评价结果不足 预算绩效评价工作的最大价值是将绩效评价成果转化应用，即将评价结论与预算编制相结合，以评价结果控制项目预算资金的再分配，督促项目执行者积极探寻有效提高项目资金的使用效率的途径。然而在项目实际预算管理中，由于评价工作反馈滞后，无法尽快形成实质性的激励约束作用[1-2]；项目完成与评价的滞后使得项目执行与预算安排的时间衔接不畅，制约了评价结果的应用。因此，绩效评价的结果难以对预算部门和项目实施单位形成较强的约束力。激励约束机制不够健全，评价结果与预算管理的作用尚未有机结合，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。
2 改进科技项目绩效管理的途径
2.1 建立科技项目绩效管理机制 科技项目绩效管理机制应突出项目工作目标与项目工作预算相协调，实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，形成围绕绩效目标控制、预算编制执行、绩效监督反馈三位一体的运行模式。
（1）预算绩效目标管理是农业科技项目预算绩效管理的基础。在预算编制阶段，将所有纳入预算管理的项目列为预算绩效目标对象，将项目绩效目标和指标列入预算编制信息采集范围，体现在部门预算编制的各个环节。项目绩效目标要与项目合同对应，做到依据合理，考核指标层级分明，衡量适度；同时，要发挥项目绩效目标的先导作用，绩效目标的考核指标要与预算编制同步申报、审核和批复，形成绩效目标与预算编制相互制约、相互激励和相互促进的运行方式。 （2）预算绩效运行监控是农业科技项目预算绩效管理的保障。以预算支出绩效评价为核心，全程监控项目预算绩效。即在项目支出绩效运行监控过程中，跟踪管理和督促检查项目资金支出进度和绩效目标运行情况，纠偏扬长，确保项目绩效目标的顺利实现。当发现项目预算支出绩效运行轨迹与项目合同所规定的绩效目标发生偏离时，应及时发出示警报告，采取有效措施，予以纠正；当运行轨迹偏移严重时，应及时暂缓或终止项目执行；因政策变化、突发事件等因素影响目标实现时，应按照绩效目标管理要求和审核流程，及时调整绩效目标。要充分发挥项目绩效监督的作用，关注项目初期、中期和终期的绩效评价，全程监控农业科技项目资金的运行。
（3）充分利用项目决算数据，提高预算绩效评价的准确性和有效性。当项目预算执行结束后，预算部门或项目管理部门应及时采集项目预算执行过程层级目标信息、阶段任务完成信息和决算数据信息，客观评价项目支出的实际效能，公正评价项目绩效完成程度，提高项目预算绩效评价的准确性和有效性。
（4）应用预算绩效评价结果是解决项目预算绩效管理的关键。采用合理的项目绩效评价结果应用方式，可以充分利用优势绩效管理信息，根据不同类型农业科技项目的运行特点，建立有效的评价方式和途径，促进项目预算绩效管理发挥实效。①绩效管理部门根据绩效评价结果对项目执行部门下达绩效评价意见，提出项目存在的主要问题及整改意见，被评价部门根据结果反馈意见认真整改，在规定时间内将整改落实情况反馈至评价部门。②建立绩效评价结果与预算支出对接制度，评优奖优，限期整改，多策并举。
2.2 完善科技项目绩效评价体系 完善预算绩效评价体系就必须规范项目绩效评价的主体范围，建立合理的绩效评价指标，选择适度的绩效评价方式和方法，才能保证科技项目绩效科学评价。
（1）规范绩效评价主体。强化预算部门绩效评价主体功能，农业科研项目的主管部门在项目执行单位自评的基础上，负责项目支出绩效的内部评价，探索引入第三方评价，在项目主管部门委托的情况下第三方可以独立开展绩效评价。
（2）不断改进绩效评价方法。根据农业科技项目的类型，选择适度的项目绩效评价方式是客观解读项目运行过程中预算支出合理性的必要条件。评价项目的经济性时，可以考察项目所耗费资源的获取或购买成本是否最低；评价项目的效率性时，可以依据投入和产出的关联度，考察资源耗费数量与产出数量之间的比例关系，最小投入量可以获得最大产出量；评价项目的效益性时[3]，以达到政策目标、经营目标、其他预算结果等为约束因子，考察农业科研项目的产出与成果的关联度，综合活动的实施能否形成合力，促成预算成果目标的实现。同时，在多种评价目标的选择中，各类绩效评价方法可以相互贯通，形成适宜主体目标绩效评价的评价方式。
（3）改进项目绩效评价个性指标体系。财政部将绩效评价指标分为共性指标和个性指标，其中共性指标适用于所有评价对象的绩效考核指标，包括预算编制和执行情况、财务管理状况、经济效益、社会效益等[4]。个性指标是针对预算单位或项目特点设定的适用于不同单位项目的绩效评价指标，针对农业科研项目受气候条件制约、受病虫害影响、受研究瞬间灵感的影响而发生的探索性试验等特殊性，可能出现的失误和错误而产生的费用及成本支出，需要逐步改进项目绩效评价的个性指标体系。
2.3 健全项目绩效评价智库和信息平台 农业科技项目绩效评价综合智库包含专家学者资源库、中介机构资源库和监督指导资源库。农业科技项目绩效评价综合智库实行动态管理，为预算绩效管理提供智力支持和制衡监督[5-8]。
（1）建立农业科技项目绩效专家资源库。建设涵盖生物育种、植物保护、微生物、农业机械、质量安全、农业经济、农业工程、財务管理等不同学术专业的项目绩效评价专家库；根据专家的工作能力、工作态度、业务专长等，实行分类管理，优胜劣汰；特别要高度关注项目绩效评价专家的诚信度，建立专家诚信档案，实行诚信绩效评价制度。
（2）建立中间方评价机构资源库。汇集会计师事务所、资产评估、行业咨询等社会中介力量，确立符合预算绩效管理工作需要的社会中介机构，纳入资源库中；建立第三方绩效评价监控机制，委托第三方评审项目绩效评价报告质量的考核，确保项目绩效评价工作质量，营造“真评价、评实价”的项目绩效评价氛围。
（3）建立项目绩效评价的监督资源库。建立纪检监察、审计、群众代表参加的项目绩效评价监督资源库，积极接受纪检监察、审计、群众代表等监督，规范项目绩效评价的工作行为。
3 结语
建立行之有效的项目绩效管理体系就必须直观体现项目绩效评价的指标、评价标准和方法，整合项目预算绩效管理数据才能提高科研项目的资金使用效率和科研成果质量，从而创造出更多的社会效益和经济效益。
参考文献
[1] 夏先德.全过程预算绩效管理机制研究[J].财政研究，2013（4）：11-16.
[2] 黄芳.加强医院预算管理与业绩评价体系探析[J].财会研究，2015（5）：56-57，60.
[3] 单晓敏.完善我国财政支出绩效管理的研究[D].苏州：苏州大学，2013.
[4] 李文婕.江苏省盐城市财政预算绩效管理研究[D].镇江：江苏大学，2017.
[5] 兰军瑞.高校项目建设专项资金绩效评价研究[J].会计之友，2014（20）：31-33.
[6] 赵丽萍，王冬梅，刘书聪，等.农业科研单位科研经费绩效管理的探讨[J].农业科技管理，2015（3）：38-40.
[7] 洪淑琴.关于稳步推进我国财政支出绩效评价工作的若干思考[J].行政事业资产与财务，2011（1）：28-30.
[8] 王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.