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改革开放以来，商洛市的国有企业改革和全国一样，大致经历了责任制、承包制、股份制等由政策调整到制度创新的过程，并取得了阶段性进展。除极少数国有企业因种种原因尚未改制外，绝大多数原国有企业已进行了以股份制、股份合作制为主的多种形式改革。止２００３年底，全市国有工商企业２８０户中，已改制２４７户，占应改制企业的８５.７％。但由于当时的改制不彻底和不规范，一些深层次的矛盾及问题没有及时解决，致使一些已改制企业先天不足，缺乏活力。
企业改革的主要问题
改制时操作不规范，相关政策不配套等原因所致，使企业改革流于形式，从而遗留下了许多问题。其主要表现是：
一、运作不规范，改制不到位
１、改制方案不完善。在企业改制方案的设计上，没有采取多方案比较和筛选的办法。，从中选择一个适合本企业实际和顾及多方利益的较完善的实施方案。要么本着企业和职工的利益从而损害了国家和其他债权人的利益，要么是侵犯了企业广大职工的合法权益（特别是职工安置和补偿等）。且有的改制方案并未经职工或职代会讨论和同意，而是由原企业领导层决定的，引起职工不理解和有顾虑，不愿参与改革甚至有抵触情绪，没有形成改革的合力，还易引发新的矛盾和增加不稳定因素。
２、资产评估不够规范。在清产核资和资产评估过程中，对企业现存资产有低估现象，特别是对企业所占用土地的评估值上较为突出。而对于企业的呆坏帐核销有多报、虚报情况。在用资产解决改制前企业拖欠职工的集资款、工资、各种保险和安置费时有弄虚作假和随意提高标准等现象。还有的对原国有企业的无形资产部分未进行评估或低估，改制时既未作为国有股，也未由新企业出资购买，导致改制后新组建企业对国有资产的长期无偿占有、使用，造成国有资产人为流失。
３、出资人、出资额不到位。少数改制后有国有股权的企业政府没有委派监事或股权代表，而一些有能力采取出让方式取得土地使用权的企业仍愿继续沿用划拨土地的方式无偿使用也不愿将其设为国有股。有些企业职工入股的出资额不实，存在虚假出资或出资不足现象。个别企业职工所交股金没有进入新组建企业的总股本金，而是在体外循环，相当于集资，只分红而不承担任何责任和风险。且大多数企业都是采取“平均入股”的办法，经营管理层与一般职工所入股数额差距不大，从而没有承担最大的责任和风险。一般职工因入股数额较少（多为１０００－３０００元左右）没有风险意识，入股只求保身份防下岗，对股东的权利和义务知之甚少，参与企业管理的积极性不高，没有真正形成“联股联心”的利益共同体。
二、政策不配套，缺乏操作性
１、在改制时对清产核资、产权界定、资产评估、出售转让以及职工安置、呆坏帐处理等方面无统一明确政策。特别是与国企改革相关的部门如银行、税务、土管、社保等在政策配套方面跟不上或无相关依据，也无具体操作办法，使国企改革陷入孤军作战的被动局面。这一点在商洛市大多数企业无资产或负资产的情况下矛盾更加突出，极大地影响了国企改革的顺利进行。
２、由于在职工安置费及改制企业拖欠职工工资、医疗费和社会保险费等方面缺乏统一标准和可操作性，使改制企业出现高低不一、贫富不均的情况。在政府财力困难、企业无净资产的情况下，对原国企职工身份的买断补偿难以落实，身份无法转换，即使用切一块资产的办法来解决，由于无法变现也没有给职工兑现，补偿后也没有及时解除与原国有企业的劳动合同，进入新组建企业后也未签订新的劳动合同，使部分职工错误地认为仍是国有企业职工，有困难就找政府，忘记了自己已从“国企职工身份”变为“社会人”，产生长期依赖思想而不愿面对现实求生存。
３、由于债务处理难度大，原国企改制时大多采用的是由职工个人入股组建新的股份制或股份合作制企业，然后租赁原国有企业的资产进行生产经营，形成新老企业并存现象。新企业的董事长就是原国企的厂长或经理，即“一套人与两块牌子”，造成“自己与自己签租赁合同”来租赁原国企资产的现象，或是故意压低租金和所租用国有资产，这样负债继续由老国企背负且不断加重，而利润全归新企业甚至个人。对于所租赁原国有企业资产并没有按期交付租金，要么象征性交一点要么干脆不交，使国家白白蒙受损失。
三、改制不转制，改制流于形式
１、一些改制后企业在生产经营管理上仍沿用计划经济下的老思维模式，在企业内部人事、劳动和分配等问题上随意性很大，全员聘用制、竞争上岗以及打破工干界限等改革措施仍未得到落实，分配方式单一、“大锅饭”和“平均主义”并没有真正打破。或是个别企业在效益并不高的情况下，经营管理人员的工资收入过高，与普通职工的收入差距较大。竞争机制、激励机制和约束机制尚未完全确立，未能充分调动和发挥经营管理层及广大股东（职工）的积极性。形式上为股份制，但实质仍未变。
２、少数已改制企业没有严格按照《公司法》等规范运作，法人治理结构中的股东会、董事会、监事会流于形式，形同虚设，各自的作用没有得到充分有效地发挥。在一些企业仍存在一把手说了算，民主决策程序难以落实，有的企业从未召开过股东大会，重大事项和决策也不经全体股东讨论。还有的随意退股或不按规定提取法定公积金和公益金就分红，只顾眼前利益而不着眼于长远发展等现象，缺乏内、外部完整的互为补充的约束监督机制。
３、少数已改制企业（特别是股份合作制）的股本金总额偏低甚至极少（有的仅几千元），有的虽然注册资本金看起来不少，但很大比重上是用职工安置费及拖欠职工工资等划出的资产数，这些资产能利用的价值并不大，甚至有的已闲置多年早已贬值或失去价值，根本无法开展正常的生产和经营活动，改制后的企业只不过是个挂名公司而已，照样继续停产、停业或长期关门，与未改前一样。
四、企业缺乏活力，难以发展壮大
１、已改制企业中有的至今尚未找到能够支撑和带动企业长期发展的生产经营项目或产品，生产和经营仍然沿用原来的旧业，也不管是否有销路和市场。有的经营性企业易现抓现卖，带有很大的投机性、盲目性和不确定性，而不注重调整产业结构、产品开发或加快产品更新换代步伐，使企业的生产经营活动不但未发展壮大反而有日趋萎缩之势。
２、由于融资渠道不畅造成资金严重匮乏。多数改制后企业仅靠职工入股的一点有限资金来进行生产经营活动，在银行借贷且需要质押的情况下，有了好项目或产品而没有资金支持，有时会采取向社会公众高息集资或拆借来维持，有时会因筹集不到资金而痛失良机，影响并制约着企业的正常生产经营和发展，甚至扰乱了正常的金融秩序。
３、一些改制企业的经营管理者和股东（职工）总体的素质偏低，思想观念守旧，无法适应市场经济的冲击。同时企业原有的一些优秀人才因各种因素流失严重，形成“人才不断流失，职工不思进取”的局面，而出去干的人基本上从事的是自己原来所干的工作和业务，反过来又形成一股强大的竞争优势和压力，也直接影响到企业的生存和长远发展。
如何规范、完善企业改革
规范未改制国有企业的改制过程，完善、深化、提高已改制企业的各种体制和机制，是今后一个时期工作的重点和关键。
一、国企改革要因企制宜，积极稳妥地采取多种形式
商洛市现存的少数未改制企业，基本上是一般竞争性领域中的小型企业，属严重资不抵债、产品无市场、长期经营不善、职工人数较多，有的已长期停产处于关门倒闭状态。各种矛盾和困难较为突出，是改革中的“老大难”问题。对于这些企业，应结合各个企业的实际情况，在盘活有效资产，以存量吸引增量上下功夫。采取整体或分割转让、重组、联合、兼并、租赁（或还本租赁）和股份制、股份合作制等方式进行改革、改组、改造。对于个别技术落后、扭亏无望、严重资不抵债的企业要加大政策性关闭破产和依法破产力度。本着搞活企业、安置职工、维护稳定的原则，一企一策，分类指导，积极稳妥，有序操作，成熟一户，改制一户，决不能搞“图形式、赶时间、争进度”的运动。确保国家和其它各方及企业职工的合法权益，防止国有资产流失。
二、优化投资结构，促进股权多元化
已改制企业要大力面向社会，面向市场，积极吸收外部法人、民营资本和社会自然人以资金、技术、科研成果等生产要素入股，且股权比例不受限制，鼓励企业之间相互转让股权、交叉持股或兼并等多种方式重组。发展混合所有制经济，实现股权结构多元化。同时大力促进股权的内部转让和流动，提高企业经营管理层和技术业务骨干的持股比例，尤其是董事长、总经理的持股额要高于普通和其他管理者，具体比例以及增资扩股和股权转让办法可由公司章程或股东会决定。尽量使经营管理层和技术业务骨干多持股、持大股和控股经营，真正形成风险和压力机制，使其在承担较大风险的同时也有较大的收益，从而激发经营者的积极性，能真正对自己、对全体股东负责。对一些规模较小的股份合作制企业可转为私营企业或个人合伙企业。对经营管理层和股东的入股金额、形式和交纳时间、方式要进行公开和监督，确保出资额和出资人落实到位。
三、优化法人治理结构，完善内部运行机制
已改制企业要严格按照《公司法》将股东会、董事会、监事会及董事长和总经理的责任、权利、义务等职责落到实处，制订相应的议事规则和行为准则，使其在各自的职权范围内活动，形成互相监督、互相约束的制衡机制。有关部门要加强对已改制企业违反《公司法》等问题的检查和监督，促使企业以建立现代企业制度为目标规范运作。继续深化内部分配、人事和用工制度改革。实行以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，企业在政府确定的工资指导线及最低工资标准范围内自主决定本企业工资发放水平。把经营管理者的个人收入和企业的效益及长远发展相结合，试行董事长和总经理年薪制、奖励股权或分红权等分配办法和决策失误追究制，对于给企业造成重大损失的经营管理者要依法追究其责任。
四、优化资产负债结构，解决生产资金不足
改制企业要按有关政策，对各债权人的债务应尽可能由新组建的企业承担或合理清偿，要保障各债权人（特别是银行）的利益，使债务问题得到妥善处理。已改制企业应主动接受银行的信用监督，搞好银企关系，降低贷款风险。各银行对改制企业的合理贷款应予以支持，也可对某一项目或产品采取“封闭式贷款”的运行模式，加强对贷款的监督使用。企业也要想方设法多方融资或筹资，积极探索企业员工集体小额信用贷款、联保贷款的新路子。要加大招商引资力度，多方寻求资金及合作伙伴，广泛吸收社会各类闲散资金，以解决资金不足对生产的制约，促进企业不断持续发展。
企业改革的主要问题
改制时操作不规范，相关政策不配套等原因所致，使企业改革流于形式，从而遗留下了许多问题。其主要表现是：
一、运作不规范，改制不到位
１、改制方案不完善。在企业改制方案的设计上，没有采取多方案比较和筛选的办法。，从中选择一个适合本企业实际和顾及多方利益的较完善的实施方案。要么本着企业和职工的利益从而损害了国家和其他债权人的利益，要么是侵犯了企业广大职工的合法权益（特别是职工安置和补偿等）。且有的改制方案并未经职工或职代会讨论和同意，而是由原企业领导层决定的，引起职工不理解和有顾虑，不愿参与改革甚至有抵触情绪，没有形成改革的合力，还易引发新的矛盾和增加不稳定因素。
２、资产评估不够规范。在清产核资和资产评估过程中，对企业现存资产有低估现象，特别是对企业所占用土地的评估值上较为突出。而对于企业的呆坏帐核销有多报、虚报情况。在用资产解决改制前企业拖欠职工的集资款、工资、各种保险和安置费时有弄虚作假和随意提高标准等现象。还有的对原国有企业的无形资产部分未进行评估或低估，改制时既未作为国有股，也未由新企业出资购买，导致改制后新组建企业对国有资产的长期无偿占有、使用，造成国有资产人为流失。
３、出资人、出资额不到位。少数改制后有国有股权的企业政府没有委派监事或股权代表，而一些有能力采取出让方式取得土地使用权的企业仍愿继续沿用划拨土地的方式无偿使用也不愿将其设为国有股。有些企业职工入股的出资额不实，存在虚假出资或出资不足现象。个别企业职工所交股金没有进入新组建企业的总股本金，而是在体外循环，相当于集资，只分红而不承担任何责任和风险。且大多数企业都是采取“平均入股”的办法，经营管理层与一般职工所入股数额差距不大，从而没有承担最大的责任和风险。一般职工因入股数额较少（多为１０００－３０００元左右）没有风险意识，入股只求保身份防下岗，对股东的权利和义务知之甚少，参与企业管理的积极性不高，没有真正形成“联股联心”的利益共同体。
二、政策不配套，缺乏操作性
１、在改制时对清产核资、产权界定、资产评估、出售转让以及职工安置、呆坏帐处理等方面无统一明确政策。特别是与国企改革相关的部门如银行、税务、土管、社保等在政策配套方面跟不上或无相关依据，也无具体操作办法，使国企改革陷入孤军作战的被动局面。这一点在商洛市大多数企业无资产或负资产的情况下矛盾更加突出，极大地影响了国企改革的顺利进行。
２、由于在职工安置费及改制企业拖欠职工工资、医疗费和社会保险费等方面缺乏统一标准和可操作性，使改制企业出现高低不一、贫富不均的情况。在政府财力困难、企业无净资产的情况下，对原国企职工身份的买断补偿难以落实，身份无法转换，即使用切一块资产的办法来解决，由于无法变现也没有给职工兑现，补偿后也没有及时解除与原国有企业的劳动合同，进入新组建企业后也未签订新的劳动合同，使部分职工错误地认为仍是国有企业职工，有困难就找政府，忘记了自己已从“国企职工身份”变为“社会人”，产生长期依赖思想而不愿面对现实求生存。
３、由于债务处理难度大，原国企改制时大多采用的是由职工个人入股组建新的股份制或股份合作制企业，然后租赁原国有企业的资产进行生产经营，形成新老企业并存现象。新企业的董事长就是原国企的厂长或经理，即“一套人与两块牌子”，造成“自己与自己签租赁合同”来租赁原国企资产的现象，或是故意压低租金和所租用国有资产，这样负债继续由老国企背负且不断加重，而利润全归新企业甚至个人。对于所租赁原国有企业资产并没有按期交付租金，要么象征性交一点要么干脆不交，使国家白白蒙受损失。
三、改制不转制，改制流于形式
１、一些改制后企业在生产经营管理上仍沿用计划经济下的老思维模式，在企业内部人事、劳动和分配等问题上随意性很大，全员聘用制、竞争上岗以及打破工干界限等改革措施仍未得到落实，分配方式单一、“大锅饭”和“平均主义”并没有真正打破。或是个别企业在效益并不高的情况下，经营管理人员的工资收入过高，与普通职工的收入差距较大。竞争机制、激励机制和约束机制尚未完全确立，未能充分调动和发挥经营管理层及广大股东（职工）的积极性。形式上为股份制，但实质仍未变。
２、少数已改制企业没有严格按照《公司法》等规范运作，法人治理结构中的股东会、董事会、监事会流于形式，形同虚设，各自的作用没有得到充分有效地发挥。在一些企业仍存在一把手说了算，民主决策程序难以落实，有的企业从未召开过股东大会，重大事项和决策也不经全体股东讨论。还有的随意退股或不按规定提取法定公积金和公益金就分红，只顾眼前利益而不着眼于长远发展等现象，缺乏内、外部完整的互为补充的约束监督机制。
３、少数已改制企业（特别是股份合作制）的股本金总额偏低甚至极少（有的仅几千元），有的虽然注册资本金看起来不少，但很大比重上是用职工安置费及拖欠职工工资等划出的资产数，这些资产能利用的价值并不大，甚至有的已闲置多年早已贬值或失去价值，根本无法开展正常的生产和经营活动，改制后的企业只不过是个挂名公司而已，照样继续停产、停业或长期关门，与未改前一样。
四、企业缺乏活力，难以发展壮大
１、已改制企业中有的至今尚未找到能够支撑和带动企业长期发展的生产经营项目或产品，生产和经营仍然沿用原来的旧业，也不管是否有销路和市场。有的经营性企业易现抓现卖，带有很大的投机性、盲目性和不确定性，而不注重调整产业结构、产品开发或加快产品更新换代步伐，使企业的生产经营活动不但未发展壮大反而有日趋萎缩之势。
２、由于融资渠道不畅造成资金严重匮乏。多数改制后企业仅靠职工入股的一点有限资金来进行生产经营活动，在银行借贷且需要质押的情况下，有了好项目或产品而没有资金支持，有时会采取向社会公众高息集资或拆借来维持，有时会因筹集不到资金而痛失良机，影响并制约着企业的正常生产经营和发展，甚至扰乱了正常的金融秩序。
３、一些改制企业的经营管理者和股东（职工）总体的素质偏低，思想观念守旧，无法适应市场经济的冲击。同时企业原有的一些优秀人才因各种因素流失严重，形成“人才不断流失，职工不思进取”的局面，而出去干的人基本上从事的是自己原来所干的工作和业务，反过来又形成一股强大的竞争优势和压力，也直接影响到企业的生存和长远发展。
如何规范、完善企业改革
规范未改制国有企业的改制过程，完善、深化、提高已改制企业的各种体制和机制，是今后一个时期工作的重点和关键。
一、国企改革要因企制宜，积极稳妥地采取多种形式
商洛市现存的少数未改制企业，基本上是一般竞争性领域中的小型企业，属严重资不抵债、产品无市场、长期经营不善、职工人数较多，有的已长期停产处于关门倒闭状态。各种矛盾和困难较为突出，是改革中的“老大难”问题。对于这些企业，应结合各个企业的实际情况，在盘活有效资产，以存量吸引增量上下功夫。采取整体或分割转让、重组、联合、兼并、租赁（或还本租赁）和股份制、股份合作制等方式进行改革、改组、改造。对于个别技术落后、扭亏无望、严重资不抵债的企业要加大政策性关闭破产和依法破产力度。本着搞活企业、安置职工、维护稳定的原则，一企一策，分类指导，积极稳妥，有序操作，成熟一户，改制一户，决不能搞“图形式、赶时间、争进度”的运动。确保国家和其它各方及企业职工的合法权益，防止国有资产流失。
二、优化投资结构，促进股权多元化
已改制企业要大力面向社会，面向市场，积极吸收外部法人、民营资本和社会自然人以资金、技术、科研成果等生产要素入股，且股权比例不受限制，鼓励企业之间相互转让股权、交叉持股或兼并等多种方式重组。发展混合所有制经济，实现股权结构多元化。同时大力促进股权的内部转让和流动，提高企业经营管理层和技术业务骨干的持股比例，尤其是董事长、总经理的持股额要高于普通和其他管理者，具体比例以及增资扩股和股权转让办法可由公司章程或股东会决定。尽量使经营管理层和技术业务骨干多持股、持大股和控股经营，真正形成风险和压力机制，使其在承担较大风险的同时也有较大的收益，从而激发经营者的积极性，能真正对自己、对全体股东负责。对一些规模较小的股份合作制企业可转为私营企业或个人合伙企业。对经营管理层和股东的入股金额、形式和交纳时间、方式要进行公开和监督，确保出资额和出资人落实到位。
三、优化法人治理结构，完善内部运行机制
已改制企业要严格按照《公司法》将股东会、董事会、监事会及董事长和总经理的责任、权利、义务等职责落到实处，制订相应的议事规则和行为准则，使其在各自的职权范围内活动，形成互相监督、互相约束的制衡机制。有关部门要加强对已改制企业违反《公司法》等问题的检查和监督，促使企业以建立现代企业制度为目标规范运作。继续深化内部分配、人事和用工制度改革。实行以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，企业在政府确定的工资指导线及最低工资标准范围内自主决定本企业工资发放水平。把经营管理者的个人收入和企业的效益及长远发展相结合，试行董事长和总经理年薪制、奖励股权或分红权等分配办法和决策失误追究制，对于给企业造成重大损失的经营管理者要依法追究其责任。
四、优化资产负债结构，解决生产资金不足
改制企业要按有关政策，对各债权人的债务应尽可能由新组建的企业承担或合理清偿，要保障各债权人（特别是银行）的利益，使债务问题得到妥善处理。已改制企业应主动接受银行的信用监督，搞好银企关系，降低贷款风险。各银行对改制企业的合理贷款应予以支持，也可对某一项目或产品采取“封闭式贷款”的运行模式，加强对贷款的监督使用。企业也要想方设法多方融资或筹资，积极探索企业员工集体小额信用贷款、联保贷款的新路子。要加大招商引资力度，多方寻求资金及合作伙伴，广泛吸收社会各类闲散资金，以解决资金不足对生产的制约，促进企业不断持续发展。