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摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式是推动社会各项事业建设步伐和效率的有效方式之一，能够集中解决项目资金需求量大等客观问题。但是PPP模式由于涉及社会资金庞大，包含业务流程复杂，合作主体众多，如何在确保公共服务效率与质量不受影响的前提下，做好财务风险的防范与控制，避免出现资金浪费与利用不当的情况，这是业界重要的研究课题之一。文章对PPP项目预算管理的作用进行客观分析，对我国政府规范PPP项目建设而制定的各项政策进行了全面陈述，对当前预算管理与风险控制存在的问题进行了客观解析，从而针对性地提出了提高PPP项目预算管理与风险控制效果的策略方法。
关键词：PPP项目;预算管理;风险控制
随着我国社会事业建设需求的不断扩大，为了推动建设步伐和效率，调动更多社会力量参与其中，政府与时俱进，开拓创新，创造了诸多行之有效的投资策略，这其中政府和社会资本合作（PPP）模式，便是经过实践证明能够取得显著成效的方法之一。但是PPP模式由于涉及社会资金庞大，做好财务风险的防范与控制显得尤为重要。笔者认为，厘清社会与政府在PPP项目建设中应该承担的财务责任，做好在整个PPP项目生命周期内的预算管理，是推动PPP项目保持健康稳定状态，有序顺路运作的关键举措。本文将从这个角度进行专业论述。
一、PPP项目预算管理在风险控制中的作用分析
（一）设置预算管理红线是防范PPP项目风险隐患的重要手段
社会公共项目通过PPP项目，可以起到带动社会资本参与，从而减少政府财政负担，实现社会资源优化配置等作用。但是，PPP项目无论以什么样的形式运作，政府不可避免地要承担一定的支付职责，这是发挥政府强大的信誉担保作用，吸引社会资本共同参与建设的必要条件。PPP项目政府财政投入的形式包含通过占有一定股权的形式来提供资金，直接支付相关费用，建立可行性缺口补贴制度，税费优惠减免等形式。因此，不论哪种支付，政府都会直接、间接地承担一定财务职责，会成为政府财政预算的重要组成部分，而设置明确的财务预算管理红线，让财务支付职责始终控制在能够承受的范围内，这是避免出现政府财务整体出现风险的重要保证。
（二）通过财务预算管理能够对PPP项目财政风险进行提前预判和警示
PPP项目的特点体现在建设时间周期长，涉及利益对象众多和建设过程充满不确定性等方面。一些不可控的因素，会给政府财政带来额外的财务负担，一旦超出承受范围，就会形成债务风险。而通过我国现代财政制度的改革，将PPP项目财政支出包含在预算调控对象范围之内，开展预算资金的未来使用推演，这样就能够提前知晓财务资金使用过程中可能存在的风险和隐患，从而部署落實好针对性的防控应对策略。
（三）成立相应的预算管理制度可以多措并举降低风险隐患
预算管理制度中的一系列流程环节对PPP项目资金使用都能够起到对应的监管控制，避免造成资金使用不规范等情况。比如预算审批可以对PPP项目中的资金额度对财政负担是否合理进行审查监督;预算绩效评估可以成为项目资金使用效果的参考依据，及时发现项目中资金使用存在的各种缺乏规范性的问题;预算信息公开制度可以让项目的资金使用情况及时披露，得到社会公众的有效监督。
二、我国PPP项目政府预算管理相关政策解读
为推动PPP项目模式健康合理，又好又快地发展，各级政府结合自身实际发展情况，均制定出台了一系列的鼓励性和规范性文件。这其中，法律法规类的政策文件由全国人大和国务院负责制定，部门规章由财务部联合多部委一起联合制定，地方PPP项目实施规划方案由地方政府制定。这其中涉及到PPP项目预算管理的相关政策文件主要包含以下三个方面：
一是PPP项目政府财政承受能力预算管理相关政策文件制定方面，国家专门出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》文件，该文件从资金使用责任主体识别、项目使用资金测算、项目资本综合风险评估和项目信息披露等不同的角度方向，对PPP项目的财务管理提出了可行性的执行依据，该文件对项目承受能力的科学评估与论证，是对项目财政支出管理的正确规范，能够通过对项目财政风险的有效管控而做到项目的健康可持续建设推进。
二是PPP项目政府承诺支出被列入到政府整体财政预算管控之中，在国家各部委和地方政府关于PPP项目的稳健建设部署中，纷纷通过财政预算的改革，推动政府和社会资本合作的指导意见等政策文件的出台，明确要求对项目合同中关于需要政府履行的支付职责，应该与政府中长期的财政规划一起统筹制定，并且要在政府财务报告中明确预算规模，制定落实步骤。
三是地方政府要根据预算法、采购法等相关法律法规的规定要求，对PPP项目做好政府预算审批和资金使用标准评估工作，要根据预算审批，执行审批和决算审批流程及时做好资金的预算审核工作。
三、我国PPP项目预算管理及风险控制存在的问题分析
我国对于PPP项目的建设运营制定了比较完善的规范性政策体系，对其管理也取得了积极的成效。但是我国PPP预算管理在实践中仍然处于初级阶段，在执行过程中还存在着许多客观存在的问题，各类风险隐患还没有得到根本性的解决。其问题主要体现在以下几个方面：
第一，地方政府在PPP项目财政承受力论证执行中往往存在很多漏洞。当下PPP项目财政可承受力论证主要依据的是财政部出台《PPP项目财政承受力论证指引》这一项政策文件，不仅没有既定的法律约束力，而且政策覆盖面不足，不能起到既定的指导作用。而且在文件规定中存在论证方式片面笼统的情形，对项目的执行、管理、评估并不能起到科学合理的指导作用。
第二，PPP项目中存在对物有所值论把关不严而带来的管理隐患。虽然我国明确规定，PPP项目要想获得采购、建设、运行等相关许可条件，必须在执行前通过物有所值的相关验证标准方可执行，而政府承担的项目资金支出才可以通过预算管理审批而进行使用。但是在具体的审核实行过程中，普遍存在走过场，敷衍了事的情况，使得物有所值论在具体的项目审核中不能及时客观地发现隐藏的风险隐患。 第三，在项目预算管理制度上，定性评估起着主导作用，定量评估起着辅助作用，未来逐渐实现定性与定量评估的转变，而当前的这种管理形式，让全生命周期内的PPP项目依照各项原则打分的弹性空间很大，不能够对项目实行起到精准的评估作用。另外地方政府为了追求政绩而加速项目落地，对项目的相关论证不严密，对项目建设中的规划部严谨，对社会与政府之间的权责关系界定不明确，到时预算管理形同虚设的情形普遍存在。
第四，许多政府本身在PPP项目中存在预算管理和风险控制不够科学完善的情况。一是管理欠缺精准度，二是地方政府存在缺乏按照合同约定和要求来随意挤占、挪用PPP项目资金的情况，三是政府关于PPP项目相关的投资、补贴等方面的预算信息存在对外公布不及时。
四、提高PPP项目预算管理与风险控制的策略
（一）要加强PPP项目财政承受能力论证制度的建设
第一，要对符合PPP项目的财政承受能力论证范围的内容进行明确的划分，要把与项目相关的财政投资、补贴、付费等相关支出项目都囊括在内。然后再严格按照财政承受能力论证的相关要求来进行审核评估，防止出现财政风险隐患。
第二，对现阶段财政承受能力论证政策中规定的地方政府在进行PPP项目建设中需要遵循的要求和标准要进一步完善，比如考虑到一些政府的财政实际情况，以及政府性基金预算还处于改革转型期，存在财政预算波动性较大的情况，因此在PPP项目建设中硬性要求政府承诺支出占比不能超过全年财政预算支出的10%，可能不适用于政府推动社会事业建设的实际需要，为此应该予以适当的放宽。而政府同时也要在财政支出承受能力控制管理制度上进行针对性的调整，从而确保能够让这种变动起到推动项目建设的正面作用。
第三，要提高政府对财政承受能力论证制度的重视程度，让该制度在推动项目预算管理和风险控制在安全范围内，避免出现较大建设运营风险的作用。因此政府要严格按照正规流程来推动相关工作，不能片面地追求速度而忽略论证过程，也不能盲目扩大项目数量而导致财务风险增加。为此，政府严格按照国务院颁布的《 PPP项目财政承受能力论证管理条例》的相关要求来提高自身财政风险承受能力。
（二）完善PPP项目政府预算管理制度
首先，政府要根据自己的建设规划编制与之对应的中长期财政预算，并采取滚动编制，与年度预算全面对接的形式来将PPP项目承诺支出包含在内。政府要将PPP项目承诺支出在财政预算上排在优先保障的位置，保障项目顺利推进。
其次，要设置预算管理警示功能。要以中长期预算编制为时间段，结合财务信息收集，大数据分析现代化技术手段，结合现有的PPP项目执行中的各种情况，对未来PPP项目建設进行科学合理的预测，如果发现某个项目可能会存在预算与成本支出矛盾突出的情况，要及时提出警示，让相关部门做好工作梳理和排查，找出风险隐患的根源，并提出针对性的解决策略。
（三）提升PPP项目政府预算资金的信息公开透明度
一是政府在年度财务预算、决算报告中，应该对全年度政府参与投入的PPP项目中的安排支出总额，可行性缺口补贴总额进行专门具体的信息说明，并接受社会各界的监督和质询，及时回应各种关切，通过社会监督来让参与到项目的相关人员自觉提高自己的按章行事，依法履职尽责的意识。二是要在政府资产报告，政府财政报告中，着重对项目涉及到的政府财务支出的坏账率、回报率、预算投入情况进行全面科学的分析，从而对项目预算管理与风险控制的实际进行客观的披露，让社会各界对地方经济运营状态有一个理性的认识。
五、北京地铁四号线PPP项目案例分析
随着社会经济的飞速发展，北京近十几年来的轨道交通也迎来了新的发展机遇，北京地铁4号线是北京市轨道交通网中的大动脉，按照初步设计概算总项目投资需要153亿元，北京地铁的经营体制无法承担这一资金重担，因此必须创出一条新路。后按建设责任主体将北京地铁4号线划分为了A、B两部分，A部分由四号线公司负责投资建设，B部分则由社会投资者组建的项目特许经营公司负责投资建设。地铁4号线PPP融资项目是北京市基础设施投融资领域改革的重大举措，也是我国城市轨道交通领域第一个市场化融资成功的项目，一直以来备受社会的关注，这个项目的成功也为国内其他基础设施项目运作提供了很好的借鉴。
总之，本文通过探讨PPP项目预算管理在风险控制中的作用，对PPP项目预算管理的相关政策进行解读，分析了我国当前PPP项目预算管理在风险控制中存在的主要问题，再针对这些问题提出了针对性的风险控制策略，希望能够通过本文的研究，助力于提升PPP项目预算管理的风险控制效果，充分发挥项目管理对风险控制的作用。
参考文献：
[1]孙忠秋.政府和社会资本合作（PPP）项目预算管理及风险控制[J].中国战略新兴产业，2019（28）：49.
[2]严涌.政府和社会资本合作（PPP）项目与融资租赁结合方式及风险管理研究[J].科技经济市场，2019（11）：90-93.
[3]薄涛.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].现代商业，2018，485（04）：117-118.
[4]刘晓明.政府和社会资本合作（PPP）模式项目运行风险点及对策研究——以山西省为例[J].经济师，2019（02）：18-19.
[5]刘小琪.政府与社会资本合作财政风险监管问题研究[J].经贸实践，2018（15）：23-24.
[6]齐妍，刘志东.政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化的风险识别与管理[J].中国市场，2018（01）：49-50.
[7]沈蕾，孙春晓.政府和社会资本合作（PPP）项目动态初选体系研究——基于BIM技术与敏感性分析的协同[J].生产力研究，2019（06）：84-89.
*基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“政府与社会资本合作模式（PPP）在滇中新区建设中的运用研究”（2020J1216）。
（作者单位：昆明理工大学津桥学院）
关键词：PPP项目;预算管理;风险控制
随着我国社会事业建设需求的不断扩大，为了推动建设步伐和效率，调动更多社会力量参与其中，政府与时俱进，开拓创新，创造了诸多行之有效的投资策略，这其中政府和社会资本合作（PPP）模式，便是经过实践证明能够取得显著成效的方法之一。但是PPP模式由于涉及社会资金庞大，做好财务风险的防范与控制显得尤为重要。笔者认为，厘清社会与政府在PPP项目建设中应该承担的财务责任，做好在整个PPP项目生命周期内的预算管理，是推动PPP项目保持健康稳定状态，有序顺路运作的关键举措。本文将从这个角度进行专业论述。
一、PPP项目预算管理在风险控制中的作用分析
（一）设置预算管理红线是防范PPP项目风险隐患的重要手段
社会公共项目通过PPP项目，可以起到带动社会资本参与，从而减少政府财政负担，实现社会资源优化配置等作用。但是，PPP项目无论以什么样的形式运作，政府不可避免地要承担一定的支付职责，这是发挥政府强大的信誉担保作用，吸引社会资本共同参与建设的必要条件。PPP项目政府财政投入的形式包含通过占有一定股权的形式来提供资金，直接支付相关费用，建立可行性缺口补贴制度，税费优惠减免等形式。因此，不论哪种支付，政府都会直接、间接地承担一定财务职责，会成为政府财政预算的重要组成部分，而设置明确的财务预算管理红线，让财务支付职责始终控制在能够承受的范围内，这是避免出现政府财务整体出现风险的重要保证。
（二）通过财务预算管理能够对PPP项目财政风险进行提前预判和警示
PPP项目的特点体现在建设时间周期长，涉及利益对象众多和建设过程充满不确定性等方面。一些不可控的因素，会给政府财政带来额外的财务负担，一旦超出承受范围，就会形成债务风险。而通过我国现代财政制度的改革，将PPP项目财政支出包含在预算调控对象范围之内，开展预算资金的未来使用推演，这样就能够提前知晓财务资金使用过程中可能存在的风险和隐患，从而部署落實好针对性的防控应对策略。
（三）成立相应的预算管理制度可以多措并举降低风险隐患
预算管理制度中的一系列流程环节对PPP项目资金使用都能够起到对应的监管控制，避免造成资金使用不规范等情况。比如预算审批可以对PPP项目中的资金额度对财政负担是否合理进行审查监督;预算绩效评估可以成为项目资金使用效果的参考依据，及时发现项目中资金使用存在的各种缺乏规范性的问题;预算信息公开制度可以让项目的资金使用情况及时披露，得到社会公众的有效监督。
二、我国PPP项目政府预算管理相关政策解读
为推动PPP项目模式健康合理，又好又快地发展，各级政府结合自身实际发展情况，均制定出台了一系列的鼓励性和规范性文件。这其中，法律法规类的政策文件由全国人大和国务院负责制定，部门规章由财务部联合多部委一起联合制定，地方PPP项目实施规划方案由地方政府制定。这其中涉及到PPP项目预算管理的相关政策文件主要包含以下三个方面：
一是PPP项目政府财政承受能力预算管理相关政策文件制定方面，国家专门出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》文件，该文件从资金使用责任主体识别、项目使用资金测算、项目资本综合风险评估和项目信息披露等不同的角度方向，对PPP项目的财务管理提出了可行性的执行依据，该文件对项目承受能力的科学评估与论证，是对项目财政支出管理的正确规范，能够通过对项目财政风险的有效管控而做到项目的健康可持续建设推进。
二是PPP项目政府承诺支出被列入到政府整体财政预算管控之中，在国家各部委和地方政府关于PPP项目的稳健建设部署中，纷纷通过财政预算的改革，推动政府和社会资本合作的指导意见等政策文件的出台，明确要求对项目合同中关于需要政府履行的支付职责，应该与政府中长期的财政规划一起统筹制定，并且要在政府财务报告中明确预算规模，制定落实步骤。
三是地方政府要根据预算法、采购法等相关法律法规的规定要求，对PPP项目做好政府预算审批和资金使用标准评估工作，要根据预算审批，执行审批和决算审批流程及时做好资金的预算审核工作。
三、我国PPP项目预算管理及风险控制存在的问题分析
我国对于PPP项目的建设运营制定了比较完善的规范性政策体系，对其管理也取得了积极的成效。但是我国PPP预算管理在实践中仍然处于初级阶段，在执行过程中还存在着许多客观存在的问题，各类风险隐患还没有得到根本性的解决。其问题主要体现在以下几个方面：
第一，地方政府在PPP项目财政承受力论证执行中往往存在很多漏洞。当下PPP项目财政可承受力论证主要依据的是财政部出台《PPP项目财政承受力论证指引》这一项政策文件，不仅没有既定的法律约束力，而且政策覆盖面不足，不能起到既定的指导作用。而且在文件规定中存在论证方式片面笼统的情形，对项目的执行、管理、评估并不能起到科学合理的指导作用。
第二，PPP项目中存在对物有所值论把关不严而带来的管理隐患。虽然我国明确规定，PPP项目要想获得采购、建设、运行等相关许可条件，必须在执行前通过物有所值的相关验证标准方可执行，而政府承担的项目资金支出才可以通过预算管理审批而进行使用。但是在具体的审核实行过程中，普遍存在走过场，敷衍了事的情况，使得物有所值论在具体的项目审核中不能及时客观地发现隐藏的风险隐患。 第三，在项目预算管理制度上，定性评估起着主导作用，定量评估起着辅助作用，未来逐渐实现定性与定量评估的转变，而当前的这种管理形式，让全生命周期内的PPP项目依照各项原则打分的弹性空间很大，不能够对项目实行起到精准的评估作用。另外地方政府为了追求政绩而加速项目落地，对项目的相关论证不严密，对项目建设中的规划部严谨，对社会与政府之间的权责关系界定不明确，到时预算管理形同虚设的情形普遍存在。
第四，许多政府本身在PPP项目中存在预算管理和风险控制不够科学完善的情况。一是管理欠缺精准度，二是地方政府存在缺乏按照合同约定和要求来随意挤占、挪用PPP项目资金的情况，三是政府关于PPP项目相关的投资、补贴等方面的预算信息存在对外公布不及时。
四、提高PPP项目预算管理与风险控制的策略
（一）要加强PPP项目财政承受能力论证制度的建设
第一，要对符合PPP项目的财政承受能力论证范围的内容进行明确的划分，要把与项目相关的财政投资、补贴、付费等相关支出项目都囊括在内。然后再严格按照财政承受能力论证的相关要求来进行审核评估，防止出现财政风险隐患。
第二，对现阶段财政承受能力论证政策中规定的地方政府在进行PPP项目建设中需要遵循的要求和标准要进一步完善，比如考虑到一些政府的财政实际情况，以及政府性基金预算还处于改革转型期，存在财政预算波动性较大的情况，因此在PPP项目建设中硬性要求政府承诺支出占比不能超过全年财政预算支出的10%，可能不适用于政府推动社会事业建设的实际需要，为此应该予以适当的放宽。而政府同时也要在财政支出承受能力控制管理制度上进行针对性的调整，从而确保能够让这种变动起到推动项目建设的正面作用。
第三，要提高政府对财政承受能力论证制度的重视程度，让该制度在推动项目预算管理和风险控制在安全范围内，避免出现较大建设运营风险的作用。因此政府要严格按照正规流程来推动相关工作，不能片面地追求速度而忽略论证过程，也不能盲目扩大项目数量而导致财务风险增加。为此，政府严格按照国务院颁布的《 PPP项目财政承受能力论证管理条例》的相关要求来提高自身财政风险承受能力。
（二）完善PPP项目政府预算管理制度
首先，政府要根据自己的建设规划编制与之对应的中长期财政预算，并采取滚动编制，与年度预算全面对接的形式来将PPP项目承诺支出包含在内。政府要将PPP项目承诺支出在财政预算上排在优先保障的位置，保障项目顺利推进。
其次，要设置预算管理警示功能。要以中长期预算编制为时间段，结合财务信息收集，大数据分析现代化技术手段，结合现有的PPP项目执行中的各种情况，对未来PPP项目建設进行科学合理的预测，如果发现某个项目可能会存在预算与成本支出矛盾突出的情况，要及时提出警示，让相关部门做好工作梳理和排查，找出风险隐患的根源，并提出针对性的解决策略。
（三）提升PPP项目政府预算资金的信息公开透明度
一是政府在年度财务预算、决算报告中，应该对全年度政府参与投入的PPP项目中的安排支出总额，可行性缺口补贴总额进行专门具体的信息说明，并接受社会各界的监督和质询，及时回应各种关切，通过社会监督来让参与到项目的相关人员自觉提高自己的按章行事，依法履职尽责的意识。二是要在政府资产报告，政府财政报告中，着重对项目涉及到的政府财务支出的坏账率、回报率、预算投入情况进行全面科学的分析，从而对项目预算管理与风险控制的实际进行客观的披露，让社会各界对地方经济运营状态有一个理性的认识。
五、北京地铁四号线PPP项目案例分析
随着社会经济的飞速发展，北京近十几年来的轨道交通也迎来了新的发展机遇，北京地铁4号线是北京市轨道交通网中的大动脉，按照初步设计概算总项目投资需要153亿元，北京地铁的经营体制无法承担这一资金重担，因此必须创出一条新路。后按建设责任主体将北京地铁4号线划分为了A、B两部分，A部分由四号线公司负责投资建设，B部分则由社会投资者组建的项目特许经营公司负责投资建设。地铁4号线PPP融资项目是北京市基础设施投融资领域改革的重大举措，也是我国城市轨道交通领域第一个市场化融资成功的项目，一直以来备受社会的关注，这个项目的成功也为国内其他基础设施项目运作提供了很好的借鉴。
总之，本文通过探讨PPP项目预算管理在风险控制中的作用，对PPP项目预算管理的相关政策进行解读，分析了我国当前PPP项目预算管理在风险控制中存在的主要问题，再针对这些问题提出了针对性的风险控制策略，希望能够通过本文的研究，助力于提升PPP项目预算管理的风险控制效果，充分发挥项目管理对风险控制的作用。
参考文献：
[1]孙忠秋.政府和社会资本合作（PPP）项目预算管理及风险控制[J].中国战略新兴产业，2019（28）：49.
[2]严涌.政府和社会资本合作（PPP）项目与融资租赁结合方式及风险管理研究[J].科技经济市场，2019（11）：90-93.
[3]薄涛.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].现代商业，2018，485（04）：117-118.
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[6]齐妍，刘志东.政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化的风险识别与管理[J].中国市场，2018（01）：49-50.
[7]沈蕾，孙春晓.政府和社会资本合作（PPP）项目动态初选体系研究——基于BIM技术与敏感性分析的协同[J].生产力研究，2019（06）：84-89.
*基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“政府与社会资本合作模式（PPP）在滇中新区建设中的运用研究”（2020J1216）。
（作者单位：昆明理工大学津桥学院）