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摘 要：我国加入世界贸易组织（WTO）以来签署的双边或多边区域自贸协定进一步扩大了农业开放。从目前来看，我国农业经受住了开放带来的挑战和压力。我国已进入新一轮高水平开放阶段，农业缺乏比较优势的问题逐步显现，未来农业要继续经受住开放带来的挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革。一方面，应调整农业生产的品种结构和区域布局，重塑农业支持保护制度，努力提高我国农业的产业素质和竞争力。另一方面，应谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力，提高开放条件下的国家粮食安全治理能力。
关键词：制度型开放;农业战略性调整;粮食安全治理;加入WTO
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）05-0005-20
以2001年加入世界贸易组织（WTO）为标志，我国进入深度参与经济全球化、全面提高对外开放水平的新阶段。以党的十八届三中全会提出构建开放型经济新体制为标志，我国进入以制度型开放为重要特征、推进更高水平开放的新阶段。在开放进程中，我国农业作为总体上缺乏竞争优势的产业部门，经受住了考验，转型升级稳步推进。随着新一轮高水平开放举措效应的逐步显现、农业自身比较优势的动态变化，未来我国农业实际承受的挑战和压力将进一步加大。应对这种挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革，努力提高农业的产业素质和竞争力，同时也需要谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力和开放条件下的国家粮食安全治理能力。
一、清醒认识加入WTO以来我国农业的发展态势
就加入WTO将给我国农业带来什么影响，在早期是有争论的。加入WTO以来的农业发展绩效一定程度上回应了这些争论，但问题并未终结，加入WTO对我国农业的影响将持续释放，压力和挑战需要逐步消化。
（一）全球领先的開放程度
我国加入WTO时，在农业方面作出了较高的开放承诺。无论是与WTO创始成员和其他新加入成员相比，还是与我国农业自身资源禀赋相比，这种开放程度都是偏高的。我国农业开放已处于全球领先地位，成为全球农产品关税水平较低和贸易自由化程度最高的国家之一[1-2]。从WTO《农业协定》的三大领域来看，都可以发现我国农业作出了领先于大多数成员的开放承诺。
一是大幅降低市场准入门槛。承诺取消所有非关税措施，对全部农产品实行关税化管理。尽管加入WTO谈判期间我国农产品平均关税已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我国仍承诺加入WTO后继续削减，2010年过渡期结束时削减至15.2%，累计降幅达67%[1]。我国加入WTO过渡期结束后的农产品最终关税水平，约为世界平均水平的1/4，远低于发展中国家成员56%和发达国家成员39%的平均水平。虽然我国对部分农产品进口实行关税配额管理，但豆油、菜籽油、棕榈油仅在过渡期内实行，自2006年起取消配额;自2005年起小麦、玉米、大米配额外最惠国税率降至65%，食糖、棉花配额外最惠国税率分别降至50%和40%。我国承诺放弃适用WTO《农业协定》第5条关于特殊保障条款的权利，当农产品进口数量增加或价格下降到一定幅度、对国内相关产业造成实质损害或损害威胁时，只能适用触发门槛更高的《保障措施协定》进行贸易救济。
二是只获得极为有限的国内支持政策空间。我国放弃适用为发展中国家成员量身定制的《农业协定》第6.2条关于“发展箱”的权利，对农业可普遍获得的投资补贴、低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入品补贴必须计入现行综合支持总量，而不能像其他发展中国家成员一样免于削减。我国以1996—1998年为减让基期，此期间扭曲生产或贸易的农业综合支持量为负值：非特定产品综合支持量为294.02亿元，占农业总产值的1.44%;特定产品综合支持量中仅玉米为9.35亿元，其他产品均为负值;此期间我国农业税费负担约为1200亿元。综合计算，我国农业综合支持量约为-900亿元，这意味着我国农业国内支持水平约为-5%[3]。基于这一情况，我国未能根据《农业协定》第6.3条的规定获得基期农业综合支持量（AMS）权利，这意味着我国加入WTO以后的“黄箱”措施仅限于微量允许。根据《农业协定》第6.4条的规定，发达国家成员特定产品微量允许（某一产品的“黄箱”措施占该产品产值的比例）和非特定产品微量允许（各产品普遍受益的“黄箱”措施占农业总产值的比例）上限分别为5%，发展中国家成员分别为10%，但我国分别只有8.5%，未能充分享受到发展中国家成员的特殊和差别待遇。
三是承诺不使用任何出口补贴措施。加入WTO之前的一个时期内，由于国内玉米和棉花出现过剩，我国曾给予过出口补贴。加入WTO时我国承诺不再对农产品出口提供补贴。与此形成鲜明对照的是，美国、欧盟等发达国家成员自WTO成立以来一直为农产品出口提供各种形式的补贴。尽管2015年WTO第十届部长级会议形成具有约束力的决议，同意停止和逐步淘汰农业出口补贴，要求发达国家成员立即取消出口补贴、发展中国家成员2018年取消出口补贴，特定的“加工品、奶制品和猪肉”等产品可延至2020年，25个国家作出了削减出口补贴的承诺，但从实际执行情况来看，出口补贴的削减并未达到预定目标。
加入WTO以来，我国在按加入WTO时的承诺扩大农业对外开放和按WTO规则调整完善国内农业政策的同时，还通过签订双边或多边区域贸易协定实行更大程度的开放。截至2019年底，我国已与25个国家和地区签署17个自贸协定。在这些自贸协定中，农产品市场开放程度比WTO框架下的开放程度更高。例如，中国-东盟自贸区自2004年1月1日起实施早期收获计划，下调农产品关税，到2006年约600项农产品的关税降为零;自2005年7月起，除2004年已实施降税的早期收获产品和少量敏感产品外，双方对其他约7000个税目的产品实施降税。 （二）总体平稳的发展绩效
尽管农业的开放程度很高，但加入WTO以来我国农业发展依然总体平稳，延续了加入WTO之前的向上走势，并未出现加入WTO前夕一些人所担心的农业将受到冲击、农民将大规模失业的情景。
一是农业增加值平稳增长。2002—2019年，我国第一产业增加值年均增长4.01%，比1979—2001年年均4.62%的增长速度略有下降。这种下降主要是农产品需求增长速度随恩格尔系数下降而下降导致的，是经济发展到一定阶段后的正常现象。与此前的大起大落相比，加入WTO以来的农业增长稳定性得到显著改善。1979—2001年，第一产业增加值增长速度峰谷相差14.4个百分点;2002—2019年，峰谷差仅为3.7个百分点（见图1）。第一产业增长稳定性的增强，与农业基础设施在防汛抗旱中发挥了支撑作用、举国体制在抗御重大植物病虫害和动物疫情风险中发挥了保障作用等有关，也与国家对农业的调控作用密不可分。粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策、缓解生猪市场价格周期性波动调控预案等市场调控政策的制定实施，降低了农产品市场波动幅度，为提高农业增长的稳定性创造了有利条件。
二是农产品生产全面增长。加入WTO前夕，一些研究认为我国缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品，如玉米将面临进口冲击，生产将出现下降[4]。事实是，即使是缺乏比较优势的土地密集型农产品也保持了增长势头。2002—2019年全国粮食产量增加了21 120万吨，超过了1979—2001年14 787万吨的增长幅度;在2002—2019年的粮食产量增长中，玉米产量增长占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型农产品也都维持了长期增长走势（见图2）。高度依赖粮食的畜牧养殖业，在玉米产量增长和大豆进口增加的支撑下，同样维持了长期增长走势。具有较强竞争优势的勞动、资金、技术密集型农产品，如蔬菜、水果、茶叶、水产品等，更是实现了较快增长（见图3）。就连进口大量增加的大豆，国内生产也未明显萎缩。可以认为，加入WTO以来没有一种农产品因遭受进口冲击而明显萎缩。加入WTO以来我国工业化和城镇化快速发展、居民收入水平快速提高创造的新增需求，既容纳了不断增加的农产品进口，又为国内农产品生产增长提供了巨大市场空间。
三是农业现代化进程得到快速推进。在加入WTO以来快速工业化和城镇化的带动下，我国农业现代化也进入快速推进阶段。农业生产规模化水平明显提高，全国农村承包地流转面积从2004年的446.2万公顷提高到2018年的3533.3万公顷。2016年末，全国耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的28.6%，规模化养殖生猪存栏占生猪存栏总数的62.9%，家禽规模化存栏占比达到73.9%[5]。农业生产机械化程度快速提高，全国农作物耕种收综合机械化水平从2001年的32%提高到2019年的70%，农业已进入全程、全面机械化新阶段。农业生产绿色化迎来转折性变化，全国化肥使用量从2015年6022.6万吨的峰值下降到2018年的5653.4万吨，农药使用量从2014年180.69万吨的峰值下降到2018年的150万吨，2018年全国畜禽粪污综合利用率达到70%、秸秆综合利用率达到84%、农用地膜回收率达到60%。全国农业科技进步贡献率从2005年的48%提高到2019年的59.2%。
四是农业就业份额快速下降。全国第一产业就业人数从2001年的36 399万人减少到2018年的20 258万人，累计减少16 141万人;第一产业就业份额从2001年的50%下降到2018年的26.1%，累计下降23.9个百分点。这种下降是在农业劳动生产率和农业产出上升的基础上实现的，是工业化和城镇化带来的积极变化，与农业生产萎缩情景下的农业就业减少有本质的不同。
五是农民收入快速增长。全国农民人均可支配收入2002—2019年年均增长8.1%，高于1979—2001年年均7.4%的增长速度。农民收入来源发生深刻变化，2001—2019年工资性收入占比从32%提高到41.1%，转移性收入占比从3.7%提高到20.6%。这意味着加入WTO以来工业化和城镇化对农民收入的拉动作用以及社会保障和农业补贴政策对农民收入的支撑作用远远超过了农产品进口增加对农业经营收入的不利影响。
（三）悄然发生的深刻转型
观察加入WTO以来的我国农业发展，在看到平稳的一面的同时，也要看到已经和正在发生的深刻转型。既不能夸大加入WTO对我国农业的冲击，也不能对深层次矛盾和问题视而不见。必须清醒地认识到，加入WTO给我国农业带来的挑战会随着工业化和城镇化水平的提高而进一步释放和显性化。目前来看，有两大挑战已经摆在我们面前。
1.农业对外依存度快速上升
加入WTO之前，由于我国工业化和城镇化程度不高，农业劳动力的机会成本低，我国主要农产品的生产成本和市场价格普遍低于国外水平，农业在低水平地满足国内消费需求的同时，甚至还承担着出口创汇的功能。这是我国在加入WTO谈判过程中对农产品市场准入作出偏高开放承诺的“底气”所在。加入WTO初期，这一格局没有发生实质性变化。在这种情况下，尽管农产品市场开放程度较高，农业却未受到进口的明显冲击。但从2004年开始，我国农产品贸易持续出现逆差（见图4）。在逆差的背后，孕育着深刻的变化。
第一，国内外农产品生产成本和价格倒挂幅度不断扩大，价差驱动型进口压力逐步增加。2004年前后，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农民工工资出现跳跃式上涨，农业生产用工的机会成本随之上涨。土地流转率提高导致地租显性化，农业补贴特别是对新型经营主体补贴的增加导致单位面积土地租金上涨。受此推动，大宗农产品成本和价格逐步超过主要出口国水平，国外农产品逐步翻越运费、关税等贸易成本之墙进入我国市场，价差驱动型进口开始成为常态。目前，配额外最惠国税率已无法挡住棉花和食糖的进口，配额税率也已无法挡住大米、小麦、玉米的进口，实行单一关税管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉类等产品早就无法挡住国外产品的进入。 第二，国内生产增长赶不上需求增长，缺口驱动型进口压力逐步增加。加入WTO以来，我国粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜产品、水产品等大宗农产品产量都有不同幅度的增长。但我国人均国内生产总值已从2001年的1053美元提高到2019年的10 276美元，同期人口总量从12.76亿人增加到14亿人，城镇人口总量从4.81亿人增加到8.48亿人，这些变量共同推动全社会对农产品的需求不断增长。总体而言，尽管目前稻谷、小麦等产品依然存在一定的超出正常值库存，棉花、食糖、玉米等产品一度出现过超正常值库存，但即便剔除这一因素，我国多数大宗农产品的生产增长未能赶上需求增长。2001—2019年，棉花进口从19.7万吨扩大到193.7万吨，食糖进口从119.9万吨扩大到339万吨，大豆进口从1394万吨扩大到8851.1万吨，油菜籽进口从172.4万吨扩大到273.7万吨，食用植物油进口从167.5万吨扩大到1152.7万吨，这种进口增长具有缺口驱动型特征。
第三，劳动力成本上涨导致劳动密集型农产品的出口优势衰减。蔬菜、水果、水产品是我国传统的出口品类，随着劳动力成本上涨，这些劳动密集型农产品逐步丧失竞争优势。水果出口2001年的8亿美元扩大到2019年的74.5亿美元，同期进口从3.5亿美元扩大到103.6亿美元，自2018年起出现逆差。蔬菜和水产品长期保持贸易顺差，顺差规模分别从2001年的22.4亿美元和23亿美元扩大到2017年的峰值149.7亿美元和98亿美元，2018年蔬菜和水产品的贸易顺差分别同比下降3.7%和23.9%，2019年蔬菜贸易顺差与2018年基本持平，水产品贸易顺差同比进一步下降74.1%。这是一种短期回调还是趋势性下降，需要给予密切关注。
第四，农产品进出口结构基本体现了农业资源禀赋特征。2001—2019年，我国农产品进出口贸易总额从279亿美元增长至2300.7亿美元，年均增长12.4%。其中，出口从160.5亿美元增长到791亿美元，年均增长9.3%;进口从118.5亿美元增长到1509.7亿美元，年均增长15.2%。这表明，我国农业对外依存度已步入快速上升通道。在农产品进口结构中，以土地密集型农产品为主，目前主要土地密集型农产品已全部处于净进口状态;在农产品出口结构中，以劳动密集型农产品为主。这种进出口结构，大体符合我国人多地少的农业资源禀赋特征，既满足了全社会对优质农产品不断增长的需求，又减轻了国内资源环境承受的压力。
2.农业国内支持水平快速上升
加入WTO之前，我国部分农产品的政府收购价低于固定外部参考价，农民需要缴纳农业税，农业总体上还是工业化的原始积累者。当时有人认为，国内支持承诺的高低并没有多大实际意义，问题不在于国家有钱担心有违WTO规则而发不出去，而在于如何将有限的国家财政资源用好[3]。基于这种现实，我国在农业国内支持承诺方面作出了较大让步。但随着工业化和城镇化水平的提高，工农和城乡关系开始出现转折性变化，我国农业政策经历了急剧转型。加入WTO以来我国农业国内支持政策的变化呈现以下特征：
第一，国家对农业从攫取转向补贴。以2004年为转折点，农业成为工业化的反哺对象。一方面，从2000年开始实行农村税费体制改革试点，逐步降低农业税税率，最终于2006年废除农业税。另一方面，先后从2004年和2006年起在主产区实行稻谷和小麦最低收购价政策，后来拓展到一度对玉米、棉花、油菜籽、食糖实行临时收储政策;从2004年起对种粮农民实行直接补贴、农作物良种补贴和农机具购置补贴，从2006年起实行农资综合补贴。
第二，农业国内支持总量持续快速增长。根据我国向WTO的通报，我国农业国内支持总量从2001年的885亿元增长到2016年的15 070亿元，年均增长16%;同期全国农林牧业总产值从23 364.87亿元增长到87 213.11亿元，年均增长9%，农业国内支持总量占农林牧业总产值的比重从7%提高到17%。
第三，农业国内支持结构发生较大变化。在“绿箱”政策持续快速上升的同时，“黄箱”政策的力度也逐步加大，2016年首次出现了“蓝箱”政策。尤其是自2011年起出现了特定产品现行综合支持量（AMS）越过了微量允许上限的问题。这表明，虽然加入WTO后我国对WTO规则的熟知程度在提高，但在政策设计过程中运用WTO规则的意识和能力依然不够。
二、从两个维度研判新一轮高水平开放对我国农业的深远影响
我国已进入全面开放、制度型开放、自主开放为主要特征的高水平开放新阶段[6]。在新一轮开放中，农业一方面要继续消化加入WTO时的承诺和已签订区域贸易协定逐步释放出来的挑战和压力，另一方面还要承受开放的新举措、农业产业优势的新变化带来的新挑战和新压力。从经贸规则来看，开放标准的提高、约束纪律的加严、补贴空间的收窄，使农业日益真切感受到约束。从产业优势来看，成本水平的上升、国内外倒挂幅度的扩大、竞争优势的衰减、比较劣势的凸显，使农业日益真切感受到冲击。
（一）经贸规则之变对农业的深远影响
1.自主谋变
构建开放型经济新体制对农业的影响。党的十八届三中全会强调，“构建开放型经济新体制”，“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”。党的十九大报告指出，“推动形成全面开放新格局”，“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”。2018年中央经济工作会议指出，“要推动全方位对外开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年中央政府工作报告强调，“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。党的十九届四中全会提出，“建设更高水平开放型经济新体制”，“实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，推动制造业、服务业、农业扩大开放”。在中央作出的这一系列重大开放决定中，制度型开放居于核心位置，对我国经济社会各领域都将产生深远影响。推进制度型开放，需要借鉴和對标国际先进规则，主动和自主完善我国经贸法律和规则体系[7-8]。我国农业目前实行的规则、规制、管理、标准等，不少需要与国际先进水平看齐。为此，既要完善价格、收储、投资、信贷、保险等农业支持保护制度，又要完善动植物新品种保护制度，还要完善检验检疫、生物安全管理等农业技术性壁垒措施。 签订区域贸易协定对农业的影响。在WTO最惠国待遇基础上，为了实现更高水平的贸易和投资自由化便利化，达成双边或多边区域贸易协定是一个流行趋势。我国也主动通过这种方式促进区域经济一体化。从我国已经签订的17个自贸协定来看，其对农业带来的影响是非常明显的。以《中国-新西兰自由贸易协定》为例，自2008年10月1日生效以来，我国分阶段降低新西兰全脂奶粉进口关税税率，2019年降至零关税，这导致我国全脂奶粉进口持续增长，挤占了国内奶业增长空间。由于新西兰占据我国进口全脂奶粉的绝大部分市场份额，2018年达到89.7%，国内客户也逐渐把新西兰全脂奶粉的风味当作了衡量其他产品的标准。《中国-新西兰自由贸易协定》的影响并没有完全释放出来，根据该协定，我国对全脂奶粉的特殊保障措施到2024年将失效，届时我国奶业将承受更大竞争压力。目前我国正与27个国家和地区进行12个自贸协定谈判或升级谈判，与8个国家就建立或升级双边自贸协定进行联合可行性研究。在这些国家和地区中，不少在农业方面具有较强竞争优势，如加拿大、挪威，一旦达成自贸协定，我国农业将面临更大压力。
扩大外资准入对农业的影响。在准备加入WTO的过程中，我国即着手规范利用外资的制度和政策。1995年国家发布《外商投资产业目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，1997年进行了修订。2002—2017年，国家又先后六次对《外商投资产业指导目录》进行修订。从2018年起，按照准入前国民待遇加负面清单的新要求，发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。总体而言，加入WTO以来我国逐步扩大了外商投资农业的准入范围。将2019年全国版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》与2011年修订的《外商投资产业指导目录》相比，可以发现，农业对外资的开放程度大大提高：在种业方面，取消除小麦和玉米外的其他农作物新品种选育和种子生产的中方控股要求;在农产品加工方面，取消对棉花（籽棉）、大米、面粉加工和玉米深加工的限制，取消对豆油等食用油脂加工、生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产的中方控股要求，取消对我国传统工艺的绿茶及特种茶加工（名茶、黑茶等）的禁止;在农产品和农资流通方面，取消对粮食收购，对粮食、棉花、植物油、食糖、烟草、农药、农膜、化肥的批发、零售、配送，对大型农产品批发市场建设、经营的限制。此外，自2013年以来，我国先后设立18个自贸试验区，探索更大程度的开放举措。与2018年和2019年全国版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》相比，2018年和2019年版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》先后将小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比由不超过49%放宽至不超过66%，并取消了禁止投资中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞的规定。扩大外资准入，为我国农业发展带来了新理念、新技术、新模式，特别是促进了畜禽养殖、饲料加工、粮油加工等的现代化进程，但对种业安全的潜在影响需要引起高度关注。
2.积极应变
世贸争端案裁决结果对农业的影响。截至2019年底，我国在WTO争端解决机制下作为被诉方的磋商案件共44件，其中涉及农业的被诉案共4件①。这些争端案的裁决结果，特别是未支持中国主张的裁决结果，对我国农业贸易政策改革产生了倒逼作用。例如，2016年9月，美国贸易代表办公室向WTO提出磋商请求，指称中国对小麦、稻谷、玉米的市场价格支持超过微量允许上限;2019年2月，WTO争端解决机构裁决认定中国2012—2015年对小麦、籼稻和粳稻的补贴超标，要求我国遵守加入WTO时的承诺。作为应对，我国不得不对小麦和稻谷的最低收购价政策进行调整，从2020年起把原先在主产区按最低收购价敞开收购的操作办法，调整为按最低收购价限量收购。再如，2016年12月，美国贸易代表办公室向WTO提出磋商请求，指称中国对小麦、大米（长粒米和中短粒米）、玉米等三种农产品实施的关税配额管理措施违反加入WTO时的承诺;2019年4月，WTO争端解决机构认定中国的大米、小麦和玉米进口关税配额管理办法违反中国加入WTO时的承诺。作为应对，我国不得不对《农产品进口关税配额管理暂行办法》进行大幅度修订，调整国营贸易配额分配、未利用配额再分配等操作办法。未来不排除一些WTO成员对我国其他农业政策提起诉讼，作为应对之举采取的开放措施也会随之出台。
WTO改革对农业的影响。目前WTO农业领域改革集中在七大议题上，包括国内支持、粮食安全公共储备、市场准入、特殊保障机制、出口竞争、出口限制、棉花。这些议题中对我国有可能产生直接影响的有四个：一是国内支持。部分成员主张对包括综合支持量（AMS）和微量允许在内的贸易扭曲型支持进行封顶改革;有些成员主张把“蓝箱”纳入封顶改革范围，对“蓝箱”措施实行更严格的限制，甚至主张逐步取消“蓝箱”措施;一些成员要求加强对“绿箱”措施的纪律约束，确保没有或只有极小的贸易扭曲效应，防止“转箱”。二是粮食安全公共储备。一些成员要求粮食安全公共储备项目不计入“黄箱”，甚至要求扩大适用范围;一些成员赞成不把粮食安全公共储备计入“黄箱”，但对储备规模、透明度等要进行严格的纪律约束;也有成员对发展中国家成员按管理价格收购和销售的粮食安全公共储备项目不计入“黄箱”提出质疑。三是市场准入。一些成员指出，应持续推进关税削减改革，各成员应修订其减让表，把所有农产品的约束关税转换为简化的从价税，按阶梯公示式削减关税峰值，避免关税升级，加工品的关税不超过初级产品关税的一定倍数。在农产品关税配额管理方面，一些成员国指出应加强配额管理的透明度、强化成员国及时通报配额完成情况的义务，配额未完成机制应适用于所有成员国，应督促成员国及时通报配额完成情况和未完成配额的再分配机制，同时应进一步明确未完成配额再分配的方法，以促进成员国更透明、有效地分配未完成配额。四是棉花。在改革棉花的国内支持方面，一些成员提出了不同的方法：将扭曲贸易的国内支持限制在棉花总产值的一定比例范围内;设定所有支持总额的比例;设立向棉花生产者的转移支付占总产值比例的限额;建立一个阶梯公式，让有较多支持的国家削减更多。“棉花四国”（贝宁、布基纳法索、乍得、马里）指出，棉花国内补贴的归类计算方法仍存在不足，“蓝箱”措施作为仅次于“黄箱”措施的贸易扭曲型政策，也应受限額约束。在棉花市场准入方面，一些成员表示，希望还没有为发展中国家提供“零关税、零配额”市场准入的国家加快落实WTO第十届部长级会议的决议。WTO农业领域的这些改革诉求和主张短期内未必都能达成共识、形成具有约束力的决议，但其代表的改革动向值得我们重视，对我国未来农业政策的调整完善具有镜鉴意义。 （二）产业优势之变对农业的深远影响
从开放视角研判我国农业中长期发展趋势，除了需要密切关注我国新一轮高水平开放新动向、全球多边贸易体制改革新趋势及其对我国农业的深远影响外，还需要准确把握未来我国农业在全球范围内成本和价格比较的变化趋势、以品质为核心的综合竞争能力的提高幅度及其对农业发展的长远影响。
1.土地密集型大宗农产品的成本和价格倒挂幅度将进一步扩大
我国具有典型的人多地少水缺的资源禀赋特征。在工业化和城镇化的早期阶段，一方面由于人工和土地成本尚未明显上涨，我国主要土地密集型大宗农产品的生产成本和国内市场价格低于全球主要农产品出口国水平，土地密集型大宗农产品的价差驱动型进口尚未发生，仅在个别年份因国内供给不足出现过缺口驱动型进口;另一方面，由于国内长期供给不足，加之受出口贸易管制影响，即便国内价格低于国际市场价格，除个别年份国内供过于求、需要为消化库存而组织少量出口外，土地密集型大宗农产品也不可能长期大量出口。因此，在这个发展阶段我国土地密集型大宗农产品与全球市场的关联度较低，处于自然隔绝和制度隔绝状态。
然而，随着工业化和城镇化程度的提高，我国土地密集型大宗农产品的比较劣势不断暴露，未来还可能会进一步加剧。
第一，从成本比较来看，未来我国主要土地密集型大宗农产品的成本倒挂幅度会进一步扩大[9-10]。我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生、棉花的单位产品成本已分别于2011年、2012年、2001年、2004年、2010年和2012年起稳定地超过美国水平，倒挂幅度逐步扩大，2018年分别达到47%、53%、116%、139%、66%和27%。在决定单位产品成本倒挂幅度的各种因素中，人工成本倒挂幅度最为明显，2018年这六种产品分别为404%、627%%、181%、130%、911%和720%;其次为土地成本倒挂幅度，2018年这六种产品分别为82%、57%、105%、193%、181%和79%;在其他成本中，2018年仅玉米和大豆比美国分别高出15%和21%，而稻谷、小麦、花生和棉花则分别比美国低14%、2%、31%和37%。我国单位产品人工成本之所以高出美国这么多，主要原因在于土地经营规模小、机械化程度低。未来我国土地密集型农产品生产的经营规模、社会化服务程度、机械化水平和土地生产率、劳动生产率均将持续提高，但其对成本的抑制作用，不足以对冲单位时间工资水平、单位面积地租水平增长对成本的抬升作用，单位产品成本仍将长期持续提高，国内外土地密集型大宗农产品的成本倒挂幅度还将继续扩大。
第二，从价格比较来看，未来国际市场价格对国内市场价格上升的“天花板”效应将进一步强化。我国主要土地密集型大宗农产品的国内市场价格已全面超过进口到岸税后价格[11]。就稻谷、小麦、玉米而言，按配额税率计算的进口到岸税后价已分别于2013年7月、2013年6月和2013年7月起持续低于国内市场批发价;未来只要国内生产成本上升的速度持续高于主要出口国水平、人民币汇率不出现持续性大幅贬值，按配额外最惠国税率计算的进口到岸税后价将低于国内市场批发价格。棉花按滑准税计算的进口到岸税后价格曾一度持续高于国内市场价格，取消临时收储政策后已趋于并轨。食糖按配额税率计算的进口到岸税后价已于2011年2月起持续低于国内市场价格，按配额外最惠国税率计算的进口到岸税后价也已于2015年2月起在大部分时段低于国内市场价格。未实行关税配额管理的大豆，其进口到岸税后价已于2012年10月起持續低于国内市场价格。需要注意的是，最低收购价和临时收储政策的实行，一度人为地抬高了国内市场价格，使国内外价格倒挂的拐点提前到来。2014年以来重要农产品价格形成机制和收储制度的改革，逐步矫正了扭曲的国内市场价格，使国内外价格倒挂的幅度有所收敛，但成本倒挂这一最为本源的决定性因素没有发生逆转，价格倒挂也就不可能发生逆转。此外，由于在畜产品生产成本中饲料成本占大头，以玉米为主的饲料粮的成本和价格出现倒挂，已经并将继续导致畜产品成本和价格出现倒挂。
2.劳动密集型农产品的出口增长速度将进一步放缓
加入WTO以来，我国具有较强比较优势的劳动密集型农产品出口增长较快，出口规模和贸易顺差持续扩大。但近年来，出口增长速度明显放缓[12]。一方面，受全球经济和贸易增长放缓影响，国外市场对我国劳动密集型优势农产品的需求增长放缓;另一方面，我国劳动密集型优势农产品在生产成本快速增长的同时品质没有大的提高，削弱了其国际市场竞争力。
需要引起高度重视的是，近年来劳动密集型农产品在出口增长乏力的同时，进口快速增长，导致劳动密集型农产品进口占全部农产品进口的比重快速提高、净出口快速减少，部分产品甚至由顺差转为逆差[13]。动物产品中的畜产品、园艺产品中的水果都具有这一变化特征。受以下因素影响，未来这一变化趋势仍将持续下去：以品质提高对冲成本和价格上涨、维持和扩大出口竞争优势的空间有限，特别是园艺作物机械化水平的提高不足以对冲单位时间工资水平的上涨;随着信息化程度的提高、电子商务等新模式的普及、中等收入群体的扩大，国内消费者对国外优质农产品的需求将不断扩大;主动扩大市场开放，使进口国外优质农产品更加便利，制度性成本不断降低。
3.农业贸易竞争优势将进一步衰减
加入WTO以来，以贸易竞争力指数①表示的我国农业比较优势发生了转折性变化。从2004年起，农业总体上失去了贸易竞争优势，且不断下降（见图5，下页）。在土地密集型农产品中，谷物一度具有贸易竞争优势，但2009年以后其贸易竞争力指数持续为负;油籽、植物油、食糖、棉花等土地密集型农产品一直缺乏贸易竞争优势，且不断下降（见图6，下页）。在劳动密集型农产品中，蔬菜、茶叶一直具有明显的贸易竞争优势，畜产品的贸易竞争力指数不仅早已于2000年转负，而且此后急剧下滑;水果的贸易竞争力指数已于2018年转负;水产品的贸易竞争优势也已开始下降，即将转负（见图7）。 面向未来，我国农业将呈现以下三个趋势：第一，我国人口总量、城镇化率、人均收入水平等将继续提高，食物消费结构的转型升级过程远未完成，食物需求峰值也远未到来。第二，我国农业超载的边际产能将继续主动退出，低效的边际产能将继续被迫退出，可持续、有竞争力的产能难以等量跟进。我国棉花和糖料先后于2007年和2008年达到产量峰值，奶类产量已连续7年未能超过2012年的历史最高水平，猪肉产量也已连续5年未能超过2014年的历史最高水平。从日本的历史经验来看，工业化程度越高，跨过产量峰值、步入下降通道的农产品种类也越多。第三，我国主动推进的高水平开放和多边贸易体制改革，将使农业的边境保护和国内支持受限。在这三大趋势性力量的作用下，未来我国农业承受的缺口驱动型进口压力和价差驱动型进口压力将长期叠加，农业贸易竞争优势将进一步衰减。
一个时期以来，对我国工业化和城镇化进程中农产品成本和价格走势的认识滞后，对国内外农产品成本和价格比较的转折性、趋势性变化认识不足，导致一些人对我国土地密集型大宗农产品生产经受住了加入WTO冲击的本质原因认识不清，对我国农业的竞争力过于自信，从而导致我国农业发展政策设计一度缺乏前瞻性。必须清醒地认识到，成本倒挂幅度扩大、价格上升遭遇“天花板”封顶是未来我国土地密集型大宗农产品生产发展的基准情景，成本继续上升、出口竞争力下降是未来我国劳动密集型大宗农产品生产发展的基准情景，需要据此重塑我国农业发展战略和政策体系。
三、适应高水平开放新形势推进我国农业战略性调整
面对经贸规则之变和产业优势之变，我国必须对农业进行战略性调整。这种战略性调整，应面向农业现代化，以有利于遵循WTO规则和区域贸易协定、更好发挥我国农业比较优势为原则，以持续推进农业供给侧结构性改革为主线，既包括促进农业发展从增产导向转向竞争力导向、对农业支持保护制度进行重构，又包括更加积极主动地利用全球农业资源和农产品市场。
（一）按照“突出重点、有保有放”的思路调整农业生产结构
在我国未来现代化进程中，全社会对农产品的消费需求结构会继续发生深刻变化，农业的整体对外依存度也会逐步上升，但部分农产品所具有的社会和政治敏感性也会长期存在。这就需要在保住重点的前提下，对农业生产结构进行前瞻性、战略性调整。
第一，对品种结构进行战略性调整。目前我国农业生产的品种结构是在市场和政府共同作用下形成的，基本符合我国的资源禀赋、发展阶段和需求结构。市场的作用体现在价格信号对国内农业生产结构和农产品进出口结构的调节上。政府的作用体现在国内农业支持政策和边境保护政策对不同农产品的力度差异上。未来在市场的作用下，我国农业生产的品种结构还会继续发生变化，总体趋势是特色农产品、可贸易性低的鲜活农产品的总量和占比会继续上升，均质化程度高、可贸易性强、成本和价格倒挂幅度大的土地密集型农产品的生产总量越过峰值后会逐步下降。未来政府对农业生产品种结构的调整，核心在于以新的理念确定该保护的重点产品。哪些农产品是关系国计民生、在开放进程中需要得到重点支持保护的敏感产品，在不同发展阶段、不同文化背景的国家是有较大差异的[14]。我国在加入WTO的谈判中，把小麦、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛视作敏感产品，争取到实行关税配额管理的保护制度;把大豆、食用植物油、奶类、肉类等视作一般农产品，实行单一关税管理。而在农业缺乏竞争优势的日本、韩国、欧盟，对奶类、肉类的保护程度远远超过对玉米、棉花的保护程度。我国在加入WTO的过程中对敏感农产品的界定，具有明显的时代局限性。尤其是对玉米设置较高的边境保护，对畜产品却设置较低的边境保护，是一种缺乏前瞻性的的政策组合①。之所以出现这种偏差，原因在于对玉米属性的认知不足，依然将其视作“三大主粮”之一。实际上，目前我国玉米仅5%用作口粮，其饲料属性和工业原料属性更为突出[15]。与我国具有相同资源禀赋的日本，很早就对玉米实行零关税，但对奶类、肉类实行较高的关税，以此降低本国畜牧业生产成本、提高国外畜产品进入日本的关税成本②。这种做法值得我国借鉴。我国应根据时代的变化，合理确定敏感农产品的范围，做到有保有放③。
第二，对区域结构进行战略性调整。受全国农产品市场一体化程度提高的影响，农业生产向优势产区集中的趋势已经形成。由于各地工业化和城镇化水平不同，受农产品进口冲击和农产品出口带动的程度不同，农业增长的区域分化特征也较为明显。农业生產区域结构的这种深刻调整，是市场配置资源的必然结果，与政府的农业区域布局政策也有密切关系。未来政府对农业生产区域结构的调整，应在遵循市场规律、顺应对外开放趋势的基础上，把着力点放在以下方面：合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，合理确定其政策定位，将“绿箱”措施和非特定产品“黄箱”措施向这些地区倾斜，增强其应对进口冲击的能力;保持战略定力，进一步加大边际产能退出的力度，扩大土壤污染区、地下水超采区治理范围，降低生态环境承载力低地区的畜牧和水产养殖强度;稳慎推行粮食安全省长责任制、“菜篮子”市长负责制，把握好政府与市场的边界，鼓励各地在保护好基本农田的前提下充分发挥比较优势，不宜过分强调各地在具体品种上必须达到的“自给率”，更不宜层层分解种植面积、养殖头数等计划指标。
（二）按照“突出优势、两手并举”的思路重塑农业竞争力
在价格倒挂拐点到来之前，我国农业凭借丰富的劳动力资源和较高的土地生产率维持着较强的国际竞争力。随着工业化和城镇化程度的提高，尽管农业劳动生产率在快速提高，但仍赶不上农业劳动力机会成本的上涨，导致单位产品人工成本持续提高，无论是土地密集型农产品还是劳动密集型农产品，都开始逐渐失去国际竞争力。在边境保护之墙不高、国内支持之量不足的约束条件下，必须寻求提高我国农业竞争力的有效途径。综合考虑我国发展阶段、农业资源禀赋、他国有益经验，未来提高我国农业竞争力应坚持“两手抓”。 第一，拼成本、拼价格。瞄准导致我国农产品生产成本快速提高的主要因素，有针对性地采取摊薄措施。一是以规模效益摊薄成本。在农户或农场经营规模层面，调整完善土地承包办法，通过互换并地尽量实现“一户一块田”，降低承包地块过度分散导致的作业效率损失;深化承包地“三权”分置改革，对承包权适度赋权，鼓励有条件的地方实行确股不确地的土地股份合作制，以降低土地流转交易成本。在服务规模层面，鼓励农户或农场把部分对专用设备、专业技术依赖程度较高的作业环节委托给社会化服务组织，提高这些作业环节的规模效益;鼓励农机专业户、农民合作社、农业龙头企业、农资生产和经销商等从事农业生产性服务业，提供托管、半托管服务。在区域规模层面，促进农业生产向优势产区集中布局，共享大型基础设施的外溢效应、产业技术体系的创新成果、区域公用品牌的市场影响力。二是以科技进步摊薄生产成本。长期以来，受增产导向影响，我国农业科技进步以提高产量为核心，对农业生产的物质消耗水平关注不够。今后应以竞争力为导向，调整农业科研项目的布局，在继续提高土地产出率的同时，更加注重破除制约资源利用率、劳动生产率的技术瓶颈。三是以基础设施投资摊薄生产成本。遵循“绿箱”措施标准，加强农田水利建设，扩大有效灌溉面积，提高水资源利用率和土地产出率;加强高标准农田建设，提高耕地地力等级，减少田埂、沟渠等无效土地占比。
第二，拼品质、拼特色。尽管在控制乃至降低农业生产成本方面还有潜力，但人多地少的资源禀赋决定了我国农业在成本方面难以与一些国家竞争。提高我国农业竞争力，最终要靠品质和特色。一是以更严格的标准倒逼农业提高品质。应把“以高价格覆盖高成本、以高品质支撑高价格”作为我国农业发展的目标模式，让消费者愿意为国产农产品付更高价格，以消费者信任溢价维持我国高成本农业的发展空间。对我国农业适应更严格标准的韧性应有足够估计，要加大力度促进农业标准化生产。探索全产业链提高品质的有效途径，发挥龙头企业对产业链上的农户、农场、合作社的标准化生产的牵引作用。探索区块链应用于农产品质量追溯体系的可行途径，提高追溯体系的运行效率和可靠性。培育和保护农产品品牌，使生产者可以收获品牌溢价，增强其提高品质的内在动力。二是以特色产品守住国内市场空间。在均质化程度高、可贸易性强的农产品之外，还有大量具有地域特色的农产品，这应成为未来提高我国农业竞争力的拳头产品。与粮食生产功能区、重要农产品生产保护区相比，特色农产品优势区更应受到重视和扶持。三是以释放多种功能增强农业综合竞争力。农业不仅具有提供物质产品的功能，而且具有休闲观光、生态涵养、文化传承等多种功能。这些功能附着在特定地域、不可移动，可贸易性弱，是增强我国农业综合竞争力的潜力所在。应通过三产融合发展、生态效益补偿等途径把这些功能逐步释放出来，让农业在收获物质产品的同时，收获多种功能的价值。
（三）按照“黄”“蓝”相济、以“绿”为主的思路重塑农业支持保护制度
以2004年为转折点，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农业劳动力机会成本跳跃式上升，与此同时，我国开始对农业实行支持保护政策，陆续出台粮食最低收购价、重要农产品临时收储、种粮农民直补、农作物良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策，并取消了农业税。在增产导向压力和成本抬升推力的共同作用下，上述农业支持保护政策的力度持续加大，我国迅速成为农业补贴大国。这套政策确实促进了农业增产，但也催生了价格倒挂拐点提前到来、托市收购库存增加、“黄箱”政策触顶等新问题。为解决这些新问题，从2014年开始，我国陆续出台东北地区大豆和新疆棉花目标价格补贴试点、取消油菜籽和食糖临时收储以及玉米生产者补贴、推行价格（收入）保险和“保险+期货”、增强稻谷和小麦最低收购价政策弹性等调整措施，以及将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为耕地地力保护补贴①。总体而言，这些探索是碎片化的，对如何处理好“保产能”与“保收入”的关系缺乏整体考虑，在WTO合规性方面也存在隐患。应综合考虑对国计民生的敏感性、国际竞争能力、WTO农业改革走向等因素，重构我国未来的农业支持保护制度。
第一，对边境保护进行结构性调整。我国加入WTO谈判中争取到的边境保护总体不高，未来不仅不可能总体加严，而且鉴于WTO农业改革走向、我国发展中国家地位等方面存在的变数，现有的边境保护面临削减的压力。如果未来不得不进行削减，就应统筹考虑主要粮食品种敏感性的时代变化、糧食进口与畜产品进口之间的替代关系，确定优先削减的品种。
第二，对扭曲生产和贸易的国内支持措施进行结构性调整。在尽量坚守加入WTO谈判中争取到的“黄箱”政策空间的前提下，以现有支持措施为起点，进行三方面调整：一是低水平、宽范围实施特定产品“黄箱”措施。2016年向WTO申报的特定产品“黄箱”措施涉及的农产品，我国仅为10种，美国达到85种，欧盟达到30种。可借鉴美国、欧盟经验，对更多产品实施特定产品“黄箱”措施，但必须使每个产品接受的“黄箱”措施力度保持在8.5%的上限之内①。二是选择部分产品实施“黄”转“蓝”。截至2018年底，我国向WTO申报的“蓝箱”措施只有2017—2019年实施的新疆棉花目标价格补贴、2016—2018年实施的东北地区玉米生产者补贴。在中央对省区层面，这两项措施具有“蓝箱”措施特征，但对省区以下直至生产者的具体操作办法是否符合“蓝箱”措施标准是存在争议的。下一步应严格按照“蓝箱”措施的标准，完善省以下棉花目标价格和玉米生产者补贴的具体操作办法。此外，还可选择部分“保收入”比“保产能”更迫切的产品实施“蓝箱”措施。三是用足非特定产品“黄箱”政策空间。目前我国向WTO申报的非特定产品“黄箱”措施只有农机具购置补贴一项，剩余空间很大，可在继续加大农机具购置补贴力度的同时，扩大农机作业补贴范围和水平。可考虑重启农资购置补贴、实施农业社会化服务作业补贴，以降低农业生产经营者的费用支出。 第三，对“绿箱”措施进行结构性调整。按向WTO的通报，2016年我国“绿箱”措施总量为13 131.52亿元，占农业总产值的13.07%;美国为1194.92亿美元，占其农业总产值的33.6%;日本为19 045亿日元，占其农业总产值的20%;欧盟为617亿欧元，占其农业总产值的17%。由此可见，我国“绿箱”措施运用得还不够，只要国家财力许可，今后我国应尽可增加这方面的投入。同时，应注意调整优化我国“绿箱”措施的结构。将我国向WTO通报的2016年“绿箱”措施与WTO《农业协定》附件2规定的12类“绿箱”措施对比，可发现我国在“收入保险和收入安全网计划中的政府资金参与”“通过生产者退休计划提供的结构调整援助”“通过投资援助提供的结构调整援助”等三类措施中没有任何投入。将我国“绿箱”措施结构与美国、日本、欧盟进行比较可以发现，我国在粮食安全公共储备等方面的支出明显较多，而在营销和促销服务、国内粮食援助等方面的支出明显偏少。从这两个参照系来看，未来我国加大“绿箱”措施力度的着力点应当是：加强农业科研和推广、开展高标准农田建设、加强农田水利建设、加强病虫害防治、促进土地承包权退出和经营权流转、生产结构调整、农业收入保险等。
（四）按照“多元、均衡、可控”的思路扩大农产品进口
从2011年开始，我国取代美国成为世界最大农产品进口国。目前我国大豆、食用植物油、棉花、食糖等农产品进口量均位居世界第一。面向未来，我国需要科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序，在提高国内农业生产质量、效率和竞争力的基础上，多元、均衡、可控地释放农产品进口需求。“多元”，就是要促进进口来源地和进口渠道多元化，避免市场和渠道过分集中;“均衡”，就是要逐步地、缓慢地增加进口，稳定出口国预期，避免短期内进口量暴涨或进口量断崖式下降;“可控”，就是要处理好进口增加与国内农业发展、出口国生产潜力释放的关系，充分考虑到农业对我国为数众多小农的重要性、出口国增加产量和出口量的艰巨性，避免对国内农业生产者和国际农产品市场带来大的冲击。
第一，进一步明确进口品种优先序。应继续根据不同产品比较优势的差异，优先进口缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品。在遵循比较优势原则的基础上，确定未来农产品进口优先序时还应考虑三个因素：一是不同产品自给率的敏感性。根据“谷物基本自给、口粮绝对安全”的原则，大米和小麦自给率的敏感性最高，未来将继续保持100%的产能自给率;其他产品可以更多地利用國际市场和全球农业资源。二是产品可贸易性。耐储存、均质化程度高的农产品，应为优先进口产品。对蔬菜、水果、畜产品等生鲜产品和易受疫情影响的产品，则应保持较高的自给率。三是产业利益。大豆和植物油都是我国缺乏比较优势、需要进口的产品，进口大豆不仅相当于进口了植物油，还相当于进口了蛋白饲料，也有利于发展大豆压榨产业。从长远来看，进口玉米、大麦、高粱等饲料作物，为畜牧业提供低成本饲料，增强畜牧业竞争力，是符合我国利益的战略选择。
第二，进一步明确进口来源国的优先序。我国农产品进口来源结构总体上是由市场决定、遵循商业原则的，但我国目前的农产品进口来源地集中度偏高[16]。考虑到我国的市场体量之大，应着力促进进口来源地分散化，把增产潜力大、单产稳定性高、政治风险低的国家，作为增加进口的优先来源地[17]。总体来看，未来几年，随着“一带一路”建设的推进，玉米进口来源地逐步呈现多元化，除美国等传统进口国外，乌克兰、俄罗斯、保加利亚、越南等周边国家进口量存在逐步增加的可能性。从中亚地区如哈萨克斯坦等国家进口小麦的数量有望进一步增长。另外，巴西、美国、阿根廷将仍然是我国大豆进口的主要来源国;新西兰、澳大利亚、美国、德国、法国等仍然是我国主要的乳品进口来源国;加拿大仍然是中国第一大油菜籽进口国;美国、加拿大仍然是中国生猪产品的主要进口来源国。需要注意的是，为提高进口的稳定性、可靠性，需要促进进口来源多元化、降低对单一国家的依存度;为发挥农产品进口在双边经贸关系中“锚”的作用、提高农产品进口在经贸摩擦中的反制威慑力，需要提高我国在主要贸易对象国农产品出口市场中的份额。这两者是有矛盾的，需要从战略的高度把握好平衡。
（五）按照“务实、低调、依规”的思路扩大境外农业投资
保障重要农产品进口的稳定性、可靠性，需要提高对国外农业资源和农产品市场的掌控能力。为此，需要从战略上进行总体布局，按照务实、低调、依规的思路，加强和改进境外农业投资，拓展我国农业参与全球化的广度和深度。“务实”，就是要遵循商业可持续原则，投资要有足够的回报，避免只算政治账、不算经济账;“低调”，就是要踏踏实实开展对外农业投资，多做少说，避免炒作和被炒作;“依规”，就是要遵守投资目的国的法律和文化习俗、注重保护生态环境、履行社会责任，避免法律和社会风险。
第一，注重对产业链关键环节的投资。我国农业“走出去”，已不可能像部分国家早期那样去海外大规模“种地”，而应注重加大对重点领域和关键环节的投资。应借鉴国际知名大粮商的经验，从全产业链布局出发，在种子、农化、收购、加工、仓储、码头等环节合理布点，形成对全产业链的掌控能力[18]。应加强战略性物流通道建设，探索以合资、合作等形式投资“一带一路”沿线国家仓储、港口、船运等物流体系，以整合现有农产品物流资源为主建设一批骨干农产品物流节点，实现骨干农产品物流节点与国际铁路水路公路运输的有效衔接。应加强投资平台建设，鼓励有国内园区开发建设经验的农垦企业等在境外投资建设生产基地，对现有的境外农业合作资源进行适度整合，逐步建立由农场、农机具制造出口、仓储、物流、农产品加工及交易市场等组成的现代化境外农业产业体系。
第二，注重发挥企业的主体作用。鼓励涉农大型企业集团“走出去”，发挥其在投资管理、农业技术、市场渠道等方面的优势。鼓励农垦企业在东道国投资建设农业基础设施和农业园区，鼓励中粮集团等粮食流通企业在东道国建设仓储物流设施，鼓励中远集团等大型运输企业在东道国建设港口设施，共同打造从生产、收购、仓储、运输到贸易加工的全球农产品供应链，切实解决我国在主要出口国缺乏农产品出口渠道控制能力的问题。鼓励企业集群投资，引导龙头企业和产业基金组建合作开发联盟，以贸易合作区、农产品加工园区等为平台，以产业链为纽带，组织国内各类企业赴投资国开展投资，带动上下游企业入园集聚发展。 第三，完善支撑服务体系。要针对境外农业投资面临的突出问题，逐一解决。在激励机制方面，应加快制定国际农业合作支持政策目录，对参与农业合作开发投资的企业，优先给予财政和税收政策支持;對国有企业战略性的、投资回收期较长的境外农业投资项目，在考核政策上必须给予区别对待。在金融服务方面，应对具有战略意义的项目给予专项金融支持，特别是在出现重要并购机会时，应通过主权基金入股、长期无息或低息贷款等方式给予企业大规模资金支持;提升国内银行跨境农业金融服务能力，鼓励支持其在重点投资地区进行业务布局，为涉农企业提供符合农业特点的金融服务;完善境外农业投资保险服务，鼓励各类保险公司扩大保险覆盖面、提高保险额度，降低境外农业投资面临的各种风险。在投资便利化方面，推动解决好人员签证期限过短、劳务人员限制、入境生产资料关税过高、产品返销时征税过高等问题;对部分国家针对我国农业企业、特别是国有企业投资的安全审查问题，应及时予以关注和协调。在服务支撑方面，应加强信息支持与服务，定期发布主要东道国的农业投资国别评估报告，为农业企业境外投资和运营提供指导，建立统一的境外投资农业企业数据库，跟踪了解企业运营情况，支持行业协会、产业基金等在东道国建立信息窗口;应搭建行业服务平台，组建境外农业企业商会或协会，发挥其在规范企业行为、应对贸易纠纷等方面的作用;应注重人才培养，加快培养熟悉东道国农业投资法规和语言文化、具有跨国经营理念和经验的复合型人才。
四、提高开放条件下的国家粮食安全治理能力
我国人口规模和市场体量大的基本国情，决定了提高农业对外开放水平在认识层面会出现一些担忧，突出表现在：第一，担忧小规模农户能否承受得住开放带来的冲击。从静态来看，大国小农的确是我国农业的基本现实，生计型农业确实难以与进口农产品竞争。但从动态来看，小农在分化，部分将转型为家庭农场，部分将离农退村进城。即便在封闭条件下，也会存在小农现代化转型难题。我们只能通过多元选择以减轻转型阵痛，而不应拖延和逃避转型。第二，担忧国际市场的供给能力。从静态来看，由于我国体量大，具有典型的大国效应，大多数农产品的中国市场体量确实远超现有国际贸易量，即便买空全球市场也难以满足中国市场需求①。但从动态来看，只要有足够规模、足够稳定的需求刺激，大多数农产品的全球生产和贸易增长潜力可以得到逐步释放，我国大豆进口需求长期持续增长拉动了全球大豆生产和出口贸易长期持续增长就是典型案例②。第三，担忧“卡脖子”。从静态来看，目前我国部分产品进口的来源地、贸易商、贸易通道等的集中度确实过高，有较大的断供风险。但从动态来看，主要进口产品存在替代来源国，通过促进进口多元化可以大幅降低断供的风险。舒缓上述担忧，除了要转变认识外，最为根本的还是要提高开放条件下的国家粮食安全治理能力，妥善管控各类风险。
（一）把提高国家治理能力作为提高粮食安全保障能力的基础
放眼全球，各国实现粮食安全有三种模式，即自给安全（self-sufficiency）、自立安全（self-reliance）和合作安全（cooperative security）[19]。粮食自给安全，就是依靠国内的耕地资源、水资源和农业技术，生产出足够的粮食，以满足本国不断增长的粮食需要。粮食自立安全，就是发展经济，提高粮食购买力，通过自由贸易实现粮食安全。粮食合作安全，就是把自给安全和自立安全结合起来，建立国家间的粮食合作安全模式。在自给安全模式下，并不一定意味着该国的居民都能获得充足的粮食，一些粮食净出口国的居民也存在营养不良问题，例如印度、巴西。而随着全球市场越来越开放，一些缺少粮食的国家运用国际合作的策略，很好地保障了国家粮食安全，例如新加坡、日本、韩国。事实表明，如果经济发展滞后，收入差距过大，国家调节能力太差，即使粮食自给率很高甚至净出口，也并不能保障国家粮食安全;只要国家治理能力提高了，即使粮食自给率降低了，粮食安全也能得到保障。在开放条件下，我国应把提高经济发展水平、改善收入分配、增强国家治理能力作为保障粮食安全的基础，将自给安全、自立安全两个策略结合起来，走合作安全之路。
（二）培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团
企业是建设稳定可靠农产品贸易体系、实施农业“走出去”战略的主体。从世界各国经验来看，大型农业企业在保障本国农产品国际贸易权益、保障和提升供应链等方面，发挥着极为重要的作用。我国应鼓励有条件的企业，加强企业间合作，探索农业对外合作新途径，形成对外合作整体优势，通过海外并购、资本运作等形式，实现做大做强，参与到世界农业资源配置的产业链条中，重点在产业链关键环节加大投入、加速布局，建设若干在国际上有影响力的大粮商和农业企业集团。同时，应鼓励我国大型农业企业提高国际化水平，与其他世界大粮商开展国际合作，在全球粮食贸易体系中发挥引领作用①。
（三）以全球农产品贸易监测体系建设为依托，提升重点农产品贸易的监测预警和贸易政策管理水平
充分的信息是科学决策的基础和前提。应以全球农产品贸易监测体系建设为依托，加强对重点产品、重点区域、重点国家生产、消费、价格、储备等方面数据信息的收集和积累，加快建设覆盖全产业链的农业信息采集平台，建立以市场为核心的大宗农产品市场信息搜集、研判和发布机制，及时发布国内外大宗农产品供求、贸易和价格信息，为农业生产决策和政策制定者提供面向全球市场的形势变化预警、科学决策支撑等农业大数据辅助决策服务。应支持各类智库加强对全球农产品供求状况及贸易政策应对方面的研究，提升农业贸易政策制定及决策的科学化水平。
（四）抓紧培育全球化的农产品交易市场
我国是全球大宗农产品的主要买家，但还不是价格的主导者;是全球大宗农产品市场的主要参与者，但还不是规则的制定者。我国迫切需要在全球大宗农产品交易规则制定和价格形成中发挥主导作用。为此，需要推动我国大宗农产品交易市场融入世界平台，吸引全球买家、卖家和投资者参与[20]。在成为国际大宗农产品定价中心的过程中，我国还有很多事情要做。应把大宗农产品交易市场的培育发展上升到国家战略的地位，支持发展国际化的农产品交易所。应支持现有农产品交易所积极探索通过稳健可靠的方式引进境外企业参与交易，用离岸账户的方式为境外客户服务、为国内客户的国际贸易服务，待市场有一定规模后再顺应市场需求增加其他服务，最终形成具有世界影响力的中国价格，推进国际贸易人民币结算。 （五）积极参与全球和区域粮食安全治理
在全球层面，应积极参与WTO框架下的农业改革，在粮食安全公共储备、出口限制等議题上发挥引领作用，争取达成有利于维护我国农业发展利益的谈判成果;积极参与联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金会、世界粮食计划署等联合国涉农机构的改革，推动这些组织提高效率、焕发活力，在帮助发展中国家提高粮食生产能力和粮食安全保障水平方面发挥建设性作用;参与和推动联合国粮食安全委员会倡议建立的全球和区域粮食储备体系、禁止粮食禁运等行动计划，以及G20粮食安全和营养框架、G20粮食安全与可持续粮食行动计划，主动承担国际责任，促进全球粮食安全形势改善，增强全球粮食安全政策的一致性和协调性。在区域层面，参与和推动APEC粮食安全政策伙伴关系机制、东盟与中日韩“10+3”大米紧急储备等机制，加强与南美国家、“一带一路”沿线国家的农业合作，加强农业发展战略和粮食安全政策的沟通交流，增进农业贸易和粮食安全互信，共同维护全球粮食市场稳定。
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（责任编辑：罗重谱）
关键词：制度型开放;农业战略性调整;粮食安全治理;加入WTO
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）05-0005-20
以2001年加入世界贸易组织（WTO）为标志，我国进入深度参与经济全球化、全面提高对外开放水平的新阶段。以党的十八届三中全会提出构建开放型经济新体制为标志，我国进入以制度型开放为重要特征、推进更高水平开放的新阶段。在开放进程中，我国农业作为总体上缺乏竞争优势的产业部门，经受住了考验，转型升级稳步推进。随着新一轮高水平开放举措效应的逐步显现、农业自身比较优势的动态变化，未来我国农业实际承受的挑战和压力将进一步加大。应对这种挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革，努力提高农业的产业素质和竞争力，同时也需要谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力和开放条件下的国家粮食安全治理能力。
一、清醒认识加入WTO以来我国农业的发展态势
就加入WTO将给我国农业带来什么影响，在早期是有争论的。加入WTO以来的农业发展绩效一定程度上回应了这些争论，但问题并未终结，加入WTO对我国农业的影响将持续释放，压力和挑战需要逐步消化。
（一）全球领先的開放程度
我国加入WTO时，在农业方面作出了较高的开放承诺。无论是与WTO创始成员和其他新加入成员相比，还是与我国农业自身资源禀赋相比，这种开放程度都是偏高的。我国农业开放已处于全球领先地位，成为全球农产品关税水平较低和贸易自由化程度最高的国家之一[1-2]。从WTO《农业协定》的三大领域来看，都可以发现我国农业作出了领先于大多数成员的开放承诺。
一是大幅降低市场准入门槛。承诺取消所有非关税措施，对全部农产品实行关税化管理。尽管加入WTO谈判期间我国农产品平均关税已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我国仍承诺加入WTO后继续削减，2010年过渡期结束时削减至15.2%，累计降幅达67%[1]。我国加入WTO过渡期结束后的农产品最终关税水平，约为世界平均水平的1/4，远低于发展中国家成员56%和发达国家成员39%的平均水平。虽然我国对部分农产品进口实行关税配额管理，但豆油、菜籽油、棕榈油仅在过渡期内实行，自2006年起取消配额;自2005年起小麦、玉米、大米配额外最惠国税率降至65%，食糖、棉花配额外最惠国税率分别降至50%和40%。我国承诺放弃适用WTO《农业协定》第5条关于特殊保障条款的权利，当农产品进口数量增加或价格下降到一定幅度、对国内相关产业造成实质损害或损害威胁时，只能适用触发门槛更高的《保障措施协定》进行贸易救济。
二是只获得极为有限的国内支持政策空间。我国放弃适用为发展中国家成员量身定制的《农业协定》第6.2条关于“发展箱”的权利，对农业可普遍获得的投资补贴、低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入品补贴必须计入现行综合支持总量，而不能像其他发展中国家成员一样免于削减。我国以1996—1998年为减让基期，此期间扭曲生产或贸易的农业综合支持量为负值：非特定产品综合支持量为294.02亿元，占农业总产值的1.44%;特定产品综合支持量中仅玉米为9.35亿元，其他产品均为负值;此期间我国农业税费负担约为1200亿元。综合计算，我国农业综合支持量约为-900亿元，这意味着我国农业国内支持水平约为-5%[3]。基于这一情况，我国未能根据《农业协定》第6.3条的规定获得基期农业综合支持量（AMS）权利，这意味着我国加入WTO以后的“黄箱”措施仅限于微量允许。根据《农业协定》第6.4条的规定，发达国家成员特定产品微量允许（某一产品的“黄箱”措施占该产品产值的比例）和非特定产品微量允许（各产品普遍受益的“黄箱”措施占农业总产值的比例）上限分别为5%，发展中国家成员分别为10%，但我国分别只有8.5%，未能充分享受到发展中国家成员的特殊和差别待遇。
三是承诺不使用任何出口补贴措施。加入WTO之前的一个时期内，由于国内玉米和棉花出现过剩，我国曾给予过出口补贴。加入WTO时我国承诺不再对农产品出口提供补贴。与此形成鲜明对照的是，美国、欧盟等发达国家成员自WTO成立以来一直为农产品出口提供各种形式的补贴。尽管2015年WTO第十届部长级会议形成具有约束力的决议，同意停止和逐步淘汰农业出口补贴，要求发达国家成员立即取消出口补贴、发展中国家成员2018年取消出口补贴，特定的“加工品、奶制品和猪肉”等产品可延至2020年，25个国家作出了削减出口补贴的承诺，但从实际执行情况来看，出口补贴的削减并未达到预定目标。
加入WTO以来，我国在按加入WTO时的承诺扩大农业对外开放和按WTO规则调整完善国内农业政策的同时，还通过签订双边或多边区域贸易协定实行更大程度的开放。截至2019年底，我国已与25个国家和地区签署17个自贸协定。在这些自贸协定中，农产品市场开放程度比WTO框架下的开放程度更高。例如，中国-东盟自贸区自2004年1月1日起实施早期收获计划，下调农产品关税，到2006年约600项农产品的关税降为零;自2005年7月起，除2004年已实施降税的早期收获产品和少量敏感产品外，双方对其他约7000个税目的产品实施降税。 （二）总体平稳的发展绩效
尽管农业的开放程度很高，但加入WTO以来我国农业发展依然总体平稳，延续了加入WTO之前的向上走势，并未出现加入WTO前夕一些人所担心的农业将受到冲击、农民将大规模失业的情景。
一是农业增加值平稳增长。2002—2019年，我国第一产业增加值年均增长4.01%，比1979—2001年年均4.62%的增长速度略有下降。这种下降主要是农产品需求增长速度随恩格尔系数下降而下降导致的，是经济发展到一定阶段后的正常现象。与此前的大起大落相比，加入WTO以来的农业增长稳定性得到显著改善。1979—2001年，第一产业增加值增长速度峰谷相差14.4个百分点;2002—2019年，峰谷差仅为3.7个百分点（见图1）。第一产业增长稳定性的增强，与农业基础设施在防汛抗旱中发挥了支撑作用、举国体制在抗御重大植物病虫害和动物疫情风险中发挥了保障作用等有关，也与国家对农业的调控作用密不可分。粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策、缓解生猪市场价格周期性波动调控预案等市场调控政策的制定实施，降低了农产品市场波动幅度，为提高农业增长的稳定性创造了有利条件。
二是农产品生产全面增长。加入WTO前夕，一些研究认为我国缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品，如玉米将面临进口冲击，生产将出现下降[4]。事实是，即使是缺乏比较优势的土地密集型农产品也保持了增长势头。2002—2019年全国粮食产量增加了21 120万吨，超过了1979—2001年14 787万吨的增长幅度;在2002—2019年的粮食产量增长中，玉米产量增长占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型农产品也都维持了长期增长走势（见图2）。高度依赖粮食的畜牧养殖业，在玉米产量增长和大豆进口增加的支撑下，同样维持了长期增长走势。具有较强竞争优势的勞动、资金、技术密集型农产品，如蔬菜、水果、茶叶、水产品等，更是实现了较快增长（见图3）。就连进口大量增加的大豆，国内生产也未明显萎缩。可以认为，加入WTO以来没有一种农产品因遭受进口冲击而明显萎缩。加入WTO以来我国工业化和城镇化快速发展、居民收入水平快速提高创造的新增需求，既容纳了不断增加的农产品进口，又为国内农产品生产增长提供了巨大市场空间。
三是农业现代化进程得到快速推进。在加入WTO以来快速工业化和城镇化的带动下，我国农业现代化也进入快速推进阶段。农业生产规模化水平明显提高，全国农村承包地流转面积从2004年的446.2万公顷提高到2018年的3533.3万公顷。2016年末，全国耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的28.6%，规模化养殖生猪存栏占生猪存栏总数的62.9%，家禽规模化存栏占比达到73.9%[5]。农业生产机械化程度快速提高，全国农作物耕种收综合机械化水平从2001年的32%提高到2019年的70%，农业已进入全程、全面机械化新阶段。农业生产绿色化迎来转折性变化，全国化肥使用量从2015年6022.6万吨的峰值下降到2018年的5653.4万吨，农药使用量从2014年180.69万吨的峰值下降到2018年的150万吨，2018年全国畜禽粪污综合利用率达到70%、秸秆综合利用率达到84%、农用地膜回收率达到60%。全国农业科技进步贡献率从2005年的48%提高到2019年的59.2%。
四是农业就业份额快速下降。全国第一产业就业人数从2001年的36 399万人减少到2018年的20 258万人，累计减少16 141万人;第一产业就业份额从2001年的50%下降到2018年的26.1%，累计下降23.9个百分点。这种下降是在农业劳动生产率和农业产出上升的基础上实现的，是工业化和城镇化带来的积极变化，与农业生产萎缩情景下的农业就业减少有本质的不同。
五是农民收入快速增长。全国农民人均可支配收入2002—2019年年均增长8.1%，高于1979—2001年年均7.4%的增长速度。农民收入来源发生深刻变化，2001—2019年工资性收入占比从32%提高到41.1%，转移性收入占比从3.7%提高到20.6%。这意味着加入WTO以来工业化和城镇化对农民收入的拉动作用以及社会保障和农业补贴政策对农民收入的支撑作用远远超过了农产品进口增加对农业经营收入的不利影响。
（三）悄然发生的深刻转型
观察加入WTO以来的我国农业发展，在看到平稳的一面的同时，也要看到已经和正在发生的深刻转型。既不能夸大加入WTO对我国农业的冲击，也不能对深层次矛盾和问题视而不见。必须清醒地认识到，加入WTO给我国农业带来的挑战会随着工业化和城镇化水平的提高而进一步释放和显性化。目前来看，有两大挑战已经摆在我们面前。
1.农业对外依存度快速上升
加入WTO之前，由于我国工业化和城镇化程度不高，农业劳动力的机会成本低，我国主要农产品的生产成本和市场价格普遍低于国外水平，农业在低水平地满足国内消费需求的同时，甚至还承担着出口创汇的功能。这是我国在加入WTO谈判过程中对农产品市场准入作出偏高开放承诺的“底气”所在。加入WTO初期，这一格局没有发生实质性变化。在这种情况下，尽管农产品市场开放程度较高，农业却未受到进口的明显冲击。但从2004年开始，我国农产品贸易持续出现逆差（见图4）。在逆差的背后，孕育着深刻的变化。
第一，国内外农产品生产成本和价格倒挂幅度不断扩大，价差驱动型进口压力逐步增加。2004年前后，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农民工工资出现跳跃式上涨，农业生产用工的机会成本随之上涨。土地流转率提高导致地租显性化，农业补贴特别是对新型经营主体补贴的增加导致单位面积土地租金上涨。受此推动，大宗农产品成本和价格逐步超过主要出口国水平，国外农产品逐步翻越运费、关税等贸易成本之墙进入我国市场，价差驱动型进口开始成为常态。目前，配额外最惠国税率已无法挡住棉花和食糖的进口，配额税率也已无法挡住大米、小麦、玉米的进口，实行单一关税管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉类等产品早就无法挡住国外产品的进入。 第二，国内生产增长赶不上需求增长，缺口驱动型进口压力逐步增加。加入WTO以来，我国粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜产品、水产品等大宗农产品产量都有不同幅度的增长。但我国人均国内生产总值已从2001年的1053美元提高到2019年的10 276美元，同期人口总量从12.76亿人增加到14亿人，城镇人口总量从4.81亿人增加到8.48亿人，这些变量共同推动全社会对农产品的需求不断增长。总体而言，尽管目前稻谷、小麦等产品依然存在一定的超出正常值库存，棉花、食糖、玉米等产品一度出现过超正常值库存，但即便剔除这一因素，我国多数大宗农产品的生产增长未能赶上需求增长。2001—2019年，棉花进口从19.7万吨扩大到193.7万吨，食糖进口从119.9万吨扩大到339万吨，大豆进口从1394万吨扩大到8851.1万吨，油菜籽进口从172.4万吨扩大到273.7万吨，食用植物油进口从167.5万吨扩大到1152.7万吨，这种进口增长具有缺口驱动型特征。
第三，劳动力成本上涨导致劳动密集型农产品的出口优势衰减。蔬菜、水果、水产品是我国传统的出口品类，随着劳动力成本上涨，这些劳动密集型农产品逐步丧失竞争优势。水果出口2001年的8亿美元扩大到2019年的74.5亿美元，同期进口从3.5亿美元扩大到103.6亿美元，自2018年起出现逆差。蔬菜和水产品长期保持贸易顺差，顺差规模分别从2001年的22.4亿美元和23亿美元扩大到2017年的峰值149.7亿美元和98亿美元，2018年蔬菜和水产品的贸易顺差分别同比下降3.7%和23.9%，2019年蔬菜贸易顺差与2018年基本持平，水产品贸易顺差同比进一步下降74.1%。这是一种短期回调还是趋势性下降，需要给予密切关注。
第四，农产品进出口结构基本体现了农业资源禀赋特征。2001—2019年，我国农产品进出口贸易总额从279亿美元增长至2300.7亿美元，年均增长12.4%。其中，出口从160.5亿美元增长到791亿美元，年均增长9.3%;进口从118.5亿美元增长到1509.7亿美元，年均增长15.2%。这表明，我国农业对外依存度已步入快速上升通道。在农产品进口结构中，以土地密集型农产品为主，目前主要土地密集型农产品已全部处于净进口状态;在农产品出口结构中，以劳动密集型农产品为主。这种进出口结构，大体符合我国人多地少的农业资源禀赋特征，既满足了全社会对优质农产品不断增长的需求，又减轻了国内资源环境承受的压力。
2.农业国内支持水平快速上升
加入WTO之前，我国部分农产品的政府收购价低于固定外部参考价，农民需要缴纳农业税，农业总体上还是工业化的原始积累者。当时有人认为，国内支持承诺的高低并没有多大实际意义，问题不在于国家有钱担心有违WTO规则而发不出去，而在于如何将有限的国家财政资源用好[3]。基于这种现实，我国在农业国内支持承诺方面作出了较大让步。但随着工业化和城镇化水平的提高，工农和城乡关系开始出现转折性变化，我国农业政策经历了急剧转型。加入WTO以来我国农业国内支持政策的变化呈现以下特征：
第一，国家对农业从攫取转向补贴。以2004年为转折点，农业成为工业化的反哺对象。一方面，从2000年开始实行农村税费体制改革试点，逐步降低农业税税率，最终于2006年废除农业税。另一方面，先后从2004年和2006年起在主产区实行稻谷和小麦最低收购价政策，后来拓展到一度对玉米、棉花、油菜籽、食糖实行临时收储政策;从2004年起对种粮农民实行直接补贴、农作物良种补贴和农机具购置补贴，从2006年起实行农资综合补贴。
第二，农业国内支持总量持续快速增长。根据我国向WTO的通报，我国农业国内支持总量从2001年的885亿元增长到2016年的15 070亿元，年均增长16%;同期全国农林牧业总产值从23 364.87亿元增长到87 213.11亿元，年均增长9%，农业国内支持总量占农林牧业总产值的比重从7%提高到17%。
第三，农业国内支持结构发生较大变化。在“绿箱”政策持续快速上升的同时，“黄箱”政策的力度也逐步加大，2016年首次出现了“蓝箱”政策。尤其是自2011年起出现了特定产品现行综合支持量（AMS）越过了微量允许上限的问题。这表明，虽然加入WTO后我国对WTO规则的熟知程度在提高，但在政策设计过程中运用WTO规则的意识和能力依然不够。
二、从两个维度研判新一轮高水平开放对我国农业的深远影响
我国已进入全面开放、制度型开放、自主开放为主要特征的高水平开放新阶段[6]。在新一轮开放中，农业一方面要继续消化加入WTO时的承诺和已签订区域贸易协定逐步释放出来的挑战和压力，另一方面还要承受开放的新举措、农业产业优势的新变化带来的新挑战和新压力。从经贸规则来看，开放标准的提高、约束纪律的加严、补贴空间的收窄，使农业日益真切感受到约束。从产业优势来看，成本水平的上升、国内外倒挂幅度的扩大、竞争优势的衰减、比较劣势的凸显，使农业日益真切感受到冲击。
（一）经贸规则之变对农业的深远影响
1.自主谋变
构建开放型经济新体制对农业的影响。党的十八届三中全会强调，“构建开放型经济新体制”，“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”。党的十九大报告指出，“推动形成全面开放新格局”，“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”。2018年中央经济工作会议指出，“要推动全方位对外开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年中央政府工作报告强调，“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。党的十九届四中全会提出，“建设更高水平开放型经济新体制”，“实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，推动制造业、服务业、农业扩大开放”。在中央作出的这一系列重大开放决定中，制度型开放居于核心位置，对我国经济社会各领域都将产生深远影响。推进制度型开放，需要借鉴和對标国际先进规则，主动和自主完善我国经贸法律和规则体系[7-8]。我国农业目前实行的规则、规制、管理、标准等，不少需要与国际先进水平看齐。为此，既要完善价格、收储、投资、信贷、保险等农业支持保护制度，又要完善动植物新品种保护制度，还要完善检验检疫、生物安全管理等农业技术性壁垒措施。 签订区域贸易协定对农业的影响。在WTO最惠国待遇基础上，为了实现更高水平的贸易和投资自由化便利化，达成双边或多边区域贸易协定是一个流行趋势。我国也主动通过这种方式促进区域经济一体化。从我国已经签订的17个自贸协定来看，其对农业带来的影响是非常明显的。以《中国-新西兰自由贸易协定》为例，自2008年10月1日生效以来，我国分阶段降低新西兰全脂奶粉进口关税税率，2019年降至零关税，这导致我国全脂奶粉进口持续增长，挤占了国内奶业增长空间。由于新西兰占据我国进口全脂奶粉的绝大部分市场份额，2018年达到89.7%，国内客户也逐渐把新西兰全脂奶粉的风味当作了衡量其他产品的标准。《中国-新西兰自由贸易协定》的影响并没有完全释放出来，根据该协定，我国对全脂奶粉的特殊保障措施到2024年将失效，届时我国奶业将承受更大竞争压力。目前我国正与27个国家和地区进行12个自贸协定谈判或升级谈判，与8个国家就建立或升级双边自贸协定进行联合可行性研究。在这些国家和地区中，不少在农业方面具有较强竞争优势，如加拿大、挪威，一旦达成自贸协定，我国农业将面临更大压力。
扩大外资准入对农业的影响。在准备加入WTO的过程中，我国即着手规范利用外资的制度和政策。1995年国家发布《外商投资产业目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，1997年进行了修订。2002—2017年，国家又先后六次对《外商投资产业指导目录》进行修订。从2018年起，按照准入前国民待遇加负面清单的新要求，发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。总体而言，加入WTO以来我国逐步扩大了外商投资农业的准入范围。将2019年全国版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》与2011年修订的《外商投资产业指导目录》相比，可以发现，农业对外资的开放程度大大提高：在种业方面，取消除小麦和玉米外的其他农作物新品种选育和种子生产的中方控股要求;在农产品加工方面，取消对棉花（籽棉）、大米、面粉加工和玉米深加工的限制，取消对豆油等食用油脂加工、生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产的中方控股要求，取消对我国传统工艺的绿茶及特种茶加工（名茶、黑茶等）的禁止;在农产品和农资流通方面，取消对粮食收购，对粮食、棉花、植物油、食糖、烟草、农药、农膜、化肥的批发、零售、配送，对大型农产品批发市场建设、经营的限制。此外，自2013年以来，我国先后设立18个自贸试验区，探索更大程度的开放举措。与2018年和2019年全国版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》相比，2018年和2019年版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》先后将小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比由不超过49%放宽至不超过66%，并取消了禁止投资中国管辖海域及内陆水域水产品捕捞的规定。扩大外资准入，为我国农业发展带来了新理念、新技术、新模式，特别是促进了畜禽养殖、饲料加工、粮油加工等的现代化进程，但对种业安全的潜在影响需要引起高度关注。
2.积极应变
世贸争端案裁决结果对农业的影响。截至2019年底，我国在WTO争端解决机制下作为被诉方的磋商案件共44件，其中涉及农业的被诉案共4件①。这些争端案的裁决结果，特别是未支持中国主张的裁决结果，对我国农业贸易政策改革产生了倒逼作用。例如，2016年9月，美国贸易代表办公室向WTO提出磋商请求，指称中国对小麦、稻谷、玉米的市场价格支持超过微量允许上限;2019年2月，WTO争端解决机构裁决认定中国2012—2015年对小麦、籼稻和粳稻的补贴超标，要求我国遵守加入WTO时的承诺。作为应对，我国不得不对小麦和稻谷的最低收购价政策进行调整，从2020年起把原先在主产区按最低收购价敞开收购的操作办法，调整为按最低收购价限量收购。再如，2016年12月，美国贸易代表办公室向WTO提出磋商请求，指称中国对小麦、大米（长粒米和中短粒米）、玉米等三种农产品实施的关税配额管理措施违反加入WTO时的承诺;2019年4月，WTO争端解决机构认定中国的大米、小麦和玉米进口关税配额管理办法违反中国加入WTO时的承诺。作为应对，我国不得不对《农产品进口关税配额管理暂行办法》进行大幅度修订，调整国营贸易配额分配、未利用配额再分配等操作办法。未来不排除一些WTO成员对我国其他农业政策提起诉讼，作为应对之举采取的开放措施也会随之出台。
WTO改革对农业的影响。目前WTO农业领域改革集中在七大议题上，包括国内支持、粮食安全公共储备、市场准入、特殊保障机制、出口竞争、出口限制、棉花。这些议题中对我国有可能产生直接影响的有四个：一是国内支持。部分成员主张对包括综合支持量（AMS）和微量允许在内的贸易扭曲型支持进行封顶改革;有些成员主张把“蓝箱”纳入封顶改革范围，对“蓝箱”措施实行更严格的限制，甚至主张逐步取消“蓝箱”措施;一些成员要求加强对“绿箱”措施的纪律约束，确保没有或只有极小的贸易扭曲效应，防止“转箱”。二是粮食安全公共储备。一些成员要求粮食安全公共储备项目不计入“黄箱”，甚至要求扩大适用范围;一些成员赞成不把粮食安全公共储备计入“黄箱”，但对储备规模、透明度等要进行严格的纪律约束;也有成员对发展中国家成员按管理价格收购和销售的粮食安全公共储备项目不计入“黄箱”提出质疑。三是市场准入。一些成员指出，应持续推进关税削减改革，各成员应修订其减让表，把所有农产品的约束关税转换为简化的从价税，按阶梯公示式削减关税峰值，避免关税升级，加工品的关税不超过初级产品关税的一定倍数。在农产品关税配额管理方面，一些成员国指出应加强配额管理的透明度、强化成员国及时通报配额完成情况的义务，配额未完成机制应适用于所有成员国，应督促成员国及时通报配额完成情况和未完成配额的再分配机制，同时应进一步明确未完成配额再分配的方法，以促进成员国更透明、有效地分配未完成配额。四是棉花。在改革棉花的国内支持方面，一些成员提出了不同的方法：将扭曲贸易的国内支持限制在棉花总产值的一定比例范围内;设定所有支持总额的比例;设立向棉花生产者的转移支付占总产值比例的限额;建立一个阶梯公式，让有较多支持的国家削减更多。“棉花四国”（贝宁、布基纳法索、乍得、马里）指出，棉花国内补贴的归类计算方法仍存在不足，“蓝箱”措施作为仅次于“黄箱”措施的贸易扭曲型政策，也应受限額约束。在棉花市场准入方面，一些成员表示，希望还没有为发展中国家提供“零关税、零配额”市场准入的国家加快落实WTO第十届部长级会议的决议。WTO农业领域的这些改革诉求和主张短期内未必都能达成共识、形成具有约束力的决议，但其代表的改革动向值得我们重视，对我国未来农业政策的调整完善具有镜鉴意义。 （二）产业优势之变对农业的深远影响
从开放视角研判我国农业中长期发展趋势，除了需要密切关注我国新一轮高水平开放新动向、全球多边贸易体制改革新趋势及其对我国农业的深远影响外，还需要准确把握未来我国农业在全球范围内成本和价格比较的变化趋势、以品质为核心的综合竞争能力的提高幅度及其对农业发展的长远影响。
1.土地密集型大宗农产品的成本和价格倒挂幅度将进一步扩大
我国具有典型的人多地少水缺的资源禀赋特征。在工业化和城镇化的早期阶段，一方面由于人工和土地成本尚未明显上涨，我国主要土地密集型大宗农产品的生产成本和国内市场价格低于全球主要农产品出口国水平，土地密集型大宗农产品的价差驱动型进口尚未发生，仅在个别年份因国内供给不足出现过缺口驱动型进口;另一方面，由于国内长期供给不足，加之受出口贸易管制影响，即便国内价格低于国际市场价格，除个别年份国内供过于求、需要为消化库存而组织少量出口外，土地密集型大宗农产品也不可能长期大量出口。因此，在这个发展阶段我国土地密集型大宗农产品与全球市场的关联度较低，处于自然隔绝和制度隔绝状态。
然而，随着工业化和城镇化程度的提高，我国土地密集型大宗农产品的比较劣势不断暴露，未来还可能会进一步加剧。
第一，从成本比较来看，未来我国主要土地密集型大宗农产品的成本倒挂幅度会进一步扩大[9-10]。我国稻谷、小麦、玉米、大豆、花生、棉花的单位产品成本已分别于2011年、2012年、2001年、2004年、2010年和2012年起稳定地超过美国水平，倒挂幅度逐步扩大，2018年分别达到47%、53%、116%、139%、66%和27%。在决定单位产品成本倒挂幅度的各种因素中，人工成本倒挂幅度最为明显，2018年这六种产品分别为404%、627%%、181%、130%、911%和720%;其次为土地成本倒挂幅度，2018年这六种产品分别为82%、57%、105%、193%、181%和79%;在其他成本中，2018年仅玉米和大豆比美国分别高出15%和21%，而稻谷、小麦、花生和棉花则分别比美国低14%、2%、31%和37%。我国单位产品人工成本之所以高出美国这么多，主要原因在于土地经营规模小、机械化程度低。未来我国土地密集型农产品生产的经营规模、社会化服务程度、机械化水平和土地生产率、劳动生产率均将持续提高，但其对成本的抑制作用，不足以对冲单位时间工资水平、单位面积地租水平增长对成本的抬升作用，单位产品成本仍将长期持续提高，国内外土地密集型大宗农产品的成本倒挂幅度还将继续扩大。
第二，从价格比较来看，未来国际市场价格对国内市场价格上升的“天花板”效应将进一步强化。我国主要土地密集型大宗农产品的国内市场价格已全面超过进口到岸税后价格[11]。就稻谷、小麦、玉米而言，按配额税率计算的进口到岸税后价已分别于2013年7月、2013年6月和2013年7月起持续低于国内市场批发价;未来只要国内生产成本上升的速度持续高于主要出口国水平、人民币汇率不出现持续性大幅贬值，按配额外最惠国税率计算的进口到岸税后价将低于国内市场批发价格。棉花按滑准税计算的进口到岸税后价格曾一度持续高于国内市场价格，取消临时收储政策后已趋于并轨。食糖按配额税率计算的进口到岸税后价已于2011年2月起持续低于国内市场价格，按配额外最惠国税率计算的进口到岸税后价也已于2015年2月起在大部分时段低于国内市场价格。未实行关税配额管理的大豆，其进口到岸税后价已于2012年10月起持續低于国内市场价格。需要注意的是，最低收购价和临时收储政策的实行，一度人为地抬高了国内市场价格，使国内外价格倒挂的拐点提前到来。2014年以来重要农产品价格形成机制和收储制度的改革，逐步矫正了扭曲的国内市场价格，使国内外价格倒挂的幅度有所收敛，但成本倒挂这一最为本源的决定性因素没有发生逆转，价格倒挂也就不可能发生逆转。此外，由于在畜产品生产成本中饲料成本占大头，以玉米为主的饲料粮的成本和价格出现倒挂，已经并将继续导致畜产品成本和价格出现倒挂。
2.劳动密集型农产品的出口增长速度将进一步放缓
加入WTO以来，我国具有较强比较优势的劳动密集型农产品出口增长较快，出口规模和贸易顺差持续扩大。但近年来，出口增长速度明显放缓[12]。一方面，受全球经济和贸易增长放缓影响，国外市场对我国劳动密集型优势农产品的需求增长放缓;另一方面，我国劳动密集型优势农产品在生产成本快速增长的同时品质没有大的提高，削弱了其国际市场竞争力。
需要引起高度重视的是，近年来劳动密集型农产品在出口增长乏力的同时，进口快速增长，导致劳动密集型农产品进口占全部农产品进口的比重快速提高、净出口快速减少，部分产品甚至由顺差转为逆差[13]。动物产品中的畜产品、园艺产品中的水果都具有这一变化特征。受以下因素影响，未来这一变化趋势仍将持续下去：以品质提高对冲成本和价格上涨、维持和扩大出口竞争优势的空间有限，特别是园艺作物机械化水平的提高不足以对冲单位时间工资水平的上涨;随着信息化程度的提高、电子商务等新模式的普及、中等收入群体的扩大，国内消费者对国外优质农产品的需求将不断扩大;主动扩大市场开放，使进口国外优质农产品更加便利，制度性成本不断降低。
3.农业贸易竞争优势将进一步衰减
加入WTO以来，以贸易竞争力指数①表示的我国农业比较优势发生了转折性变化。从2004年起，农业总体上失去了贸易竞争优势，且不断下降（见图5，下页）。在土地密集型农产品中，谷物一度具有贸易竞争优势，但2009年以后其贸易竞争力指数持续为负;油籽、植物油、食糖、棉花等土地密集型农产品一直缺乏贸易竞争优势，且不断下降（见图6，下页）。在劳动密集型农产品中，蔬菜、茶叶一直具有明显的贸易竞争优势，畜产品的贸易竞争力指数不仅早已于2000年转负，而且此后急剧下滑;水果的贸易竞争力指数已于2018年转负;水产品的贸易竞争优势也已开始下降，即将转负（见图7）。 面向未来，我国农业将呈现以下三个趋势：第一，我国人口总量、城镇化率、人均收入水平等将继续提高，食物消费结构的转型升级过程远未完成，食物需求峰值也远未到来。第二，我国农业超载的边际产能将继续主动退出，低效的边际产能将继续被迫退出，可持续、有竞争力的产能难以等量跟进。我国棉花和糖料先后于2007年和2008年达到产量峰值，奶类产量已连续7年未能超过2012年的历史最高水平，猪肉产量也已连续5年未能超过2014年的历史最高水平。从日本的历史经验来看，工业化程度越高，跨过产量峰值、步入下降通道的农产品种类也越多。第三，我国主动推进的高水平开放和多边贸易体制改革，将使农业的边境保护和国内支持受限。在这三大趋势性力量的作用下，未来我国农业承受的缺口驱动型进口压力和价差驱动型进口压力将长期叠加，农业贸易竞争优势将进一步衰减。
一个时期以来，对我国工业化和城镇化进程中农产品成本和价格走势的认识滞后，对国内外农产品成本和价格比较的转折性、趋势性变化认识不足，导致一些人对我国土地密集型大宗农产品生产经受住了加入WTO冲击的本质原因认识不清，对我国农业的竞争力过于自信，从而导致我国农业发展政策设计一度缺乏前瞻性。必须清醒地认识到，成本倒挂幅度扩大、价格上升遭遇“天花板”封顶是未来我国土地密集型大宗农产品生产发展的基准情景，成本继续上升、出口竞争力下降是未来我国劳动密集型大宗农产品生产发展的基准情景，需要据此重塑我国农业发展战略和政策体系。
三、适应高水平开放新形势推进我国农业战略性调整
面对经贸规则之变和产业优势之变，我国必须对农业进行战略性调整。这种战略性调整，应面向农业现代化，以有利于遵循WTO规则和区域贸易协定、更好发挥我国农业比较优势为原则，以持续推进农业供给侧结构性改革为主线，既包括促进农业发展从增产导向转向竞争力导向、对农业支持保护制度进行重构，又包括更加积极主动地利用全球农业资源和农产品市场。
（一）按照“突出重点、有保有放”的思路调整农业生产结构
在我国未来现代化进程中，全社会对农产品的消费需求结构会继续发生深刻变化，农业的整体对外依存度也会逐步上升，但部分农产品所具有的社会和政治敏感性也会长期存在。这就需要在保住重点的前提下，对农业生产结构进行前瞻性、战略性调整。
第一，对品种结构进行战略性调整。目前我国农业生产的品种结构是在市场和政府共同作用下形成的，基本符合我国的资源禀赋、发展阶段和需求结构。市场的作用体现在价格信号对国内农业生产结构和农产品进出口结构的调节上。政府的作用体现在国内农业支持政策和边境保护政策对不同农产品的力度差异上。未来在市场的作用下，我国农业生产的品种结构还会继续发生变化，总体趋势是特色农产品、可贸易性低的鲜活农产品的总量和占比会继续上升，均质化程度高、可贸易性强、成本和价格倒挂幅度大的土地密集型农产品的生产总量越过峰值后会逐步下降。未来政府对农业生产品种结构的调整，核心在于以新的理念确定该保护的重点产品。哪些农产品是关系国计民生、在开放进程中需要得到重点支持保护的敏感产品，在不同发展阶段、不同文化背景的国家是有较大差异的[14]。我国在加入WTO的谈判中，把小麦、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛视作敏感产品，争取到实行关税配额管理的保护制度;把大豆、食用植物油、奶类、肉类等视作一般农产品，实行单一关税管理。而在农业缺乏竞争优势的日本、韩国、欧盟，对奶类、肉类的保护程度远远超过对玉米、棉花的保护程度。我国在加入WTO的过程中对敏感农产品的界定，具有明显的时代局限性。尤其是对玉米设置较高的边境保护，对畜产品却设置较低的边境保护，是一种缺乏前瞻性的的政策组合①。之所以出现这种偏差，原因在于对玉米属性的认知不足，依然将其视作“三大主粮”之一。实际上，目前我国玉米仅5%用作口粮，其饲料属性和工业原料属性更为突出[15]。与我国具有相同资源禀赋的日本，很早就对玉米实行零关税，但对奶类、肉类实行较高的关税，以此降低本国畜牧业生产成本、提高国外畜产品进入日本的关税成本②。这种做法值得我国借鉴。我国应根据时代的变化，合理确定敏感农产品的范围，做到有保有放③。
第二，对区域结构进行战略性调整。受全国农产品市场一体化程度提高的影响，农业生产向优势产区集中的趋势已经形成。由于各地工业化和城镇化水平不同，受农产品进口冲击和农产品出口带动的程度不同，农业增长的区域分化特征也较为明显。农业生產区域结构的这种深刻调整，是市场配置资源的必然结果，与政府的农业区域布局政策也有密切关系。未来政府对农业生产区域结构的调整，应在遵循市场规律、顺应对外开放趋势的基础上，把着力点放在以下方面：合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，合理确定其政策定位，将“绿箱”措施和非特定产品“黄箱”措施向这些地区倾斜，增强其应对进口冲击的能力;保持战略定力，进一步加大边际产能退出的力度，扩大土壤污染区、地下水超采区治理范围，降低生态环境承载力低地区的畜牧和水产养殖强度;稳慎推行粮食安全省长责任制、“菜篮子”市长负责制，把握好政府与市场的边界，鼓励各地在保护好基本农田的前提下充分发挥比较优势，不宜过分强调各地在具体品种上必须达到的“自给率”，更不宜层层分解种植面积、养殖头数等计划指标。
（二）按照“突出优势、两手并举”的思路重塑农业竞争力
在价格倒挂拐点到来之前，我国农业凭借丰富的劳动力资源和较高的土地生产率维持着较强的国际竞争力。随着工业化和城镇化程度的提高，尽管农业劳动生产率在快速提高，但仍赶不上农业劳动力机会成本的上涨，导致单位产品人工成本持续提高，无论是土地密集型农产品还是劳动密集型农产品，都开始逐渐失去国际竞争力。在边境保护之墙不高、国内支持之量不足的约束条件下，必须寻求提高我国农业竞争力的有效途径。综合考虑我国发展阶段、农业资源禀赋、他国有益经验，未来提高我国农业竞争力应坚持“两手抓”。 第一，拼成本、拼价格。瞄准导致我国农产品生产成本快速提高的主要因素，有针对性地采取摊薄措施。一是以规模效益摊薄成本。在农户或农场经营规模层面，调整完善土地承包办法，通过互换并地尽量实现“一户一块田”，降低承包地块过度分散导致的作业效率损失;深化承包地“三权”分置改革，对承包权适度赋权，鼓励有条件的地方实行确股不确地的土地股份合作制，以降低土地流转交易成本。在服务规模层面，鼓励农户或农场把部分对专用设备、专业技术依赖程度较高的作业环节委托给社会化服务组织，提高这些作业环节的规模效益;鼓励农机专业户、农民合作社、农业龙头企业、农资生产和经销商等从事农业生产性服务业，提供托管、半托管服务。在区域规模层面，促进农业生产向优势产区集中布局，共享大型基础设施的外溢效应、产业技术体系的创新成果、区域公用品牌的市场影响力。二是以科技进步摊薄生产成本。长期以来，受增产导向影响，我国农业科技进步以提高产量为核心，对农业生产的物质消耗水平关注不够。今后应以竞争力为导向，调整农业科研项目的布局，在继续提高土地产出率的同时，更加注重破除制约资源利用率、劳动生产率的技术瓶颈。三是以基础设施投资摊薄生产成本。遵循“绿箱”措施标准，加强农田水利建设，扩大有效灌溉面积，提高水资源利用率和土地产出率;加强高标准农田建设，提高耕地地力等级，减少田埂、沟渠等无效土地占比。
第二，拼品质、拼特色。尽管在控制乃至降低农业生产成本方面还有潜力，但人多地少的资源禀赋决定了我国农业在成本方面难以与一些国家竞争。提高我国农业竞争力，最终要靠品质和特色。一是以更严格的标准倒逼农业提高品质。应把“以高价格覆盖高成本、以高品质支撑高价格”作为我国农业发展的目标模式，让消费者愿意为国产农产品付更高价格，以消费者信任溢价维持我国高成本农业的发展空间。对我国农业适应更严格标准的韧性应有足够估计，要加大力度促进农业标准化生产。探索全产业链提高品质的有效途径，发挥龙头企业对产业链上的农户、农场、合作社的标准化生产的牵引作用。探索区块链应用于农产品质量追溯体系的可行途径，提高追溯体系的运行效率和可靠性。培育和保护农产品品牌，使生产者可以收获品牌溢价，增强其提高品质的内在动力。二是以特色产品守住国内市场空间。在均质化程度高、可贸易性强的农产品之外，还有大量具有地域特色的农产品，这应成为未来提高我国农业竞争力的拳头产品。与粮食生产功能区、重要农产品生产保护区相比，特色农产品优势区更应受到重视和扶持。三是以释放多种功能增强农业综合竞争力。农业不仅具有提供物质产品的功能，而且具有休闲观光、生态涵养、文化传承等多种功能。这些功能附着在特定地域、不可移动，可贸易性弱，是增强我国农业综合竞争力的潜力所在。应通过三产融合发展、生态效益补偿等途径把这些功能逐步释放出来，让农业在收获物质产品的同时，收获多种功能的价值。
（三）按照“黄”“蓝”相济、以“绿”为主的思路重塑农业支持保护制度
以2004年为转折点，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农业劳动力机会成本跳跃式上升，与此同时，我国开始对农业实行支持保护政策，陆续出台粮食最低收购价、重要农产品临时收储、种粮农民直补、农作物良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策，并取消了农业税。在增产导向压力和成本抬升推力的共同作用下，上述农业支持保护政策的力度持续加大，我国迅速成为农业补贴大国。这套政策确实促进了农业增产，但也催生了价格倒挂拐点提前到来、托市收购库存增加、“黄箱”政策触顶等新问题。为解决这些新问题，从2014年开始，我国陆续出台东北地区大豆和新疆棉花目标价格补贴试点、取消油菜籽和食糖临时收储以及玉米生产者补贴、推行价格（收入）保险和“保险+期货”、增强稻谷和小麦最低收购价政策弹性等调整措施，以及将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为耕地地力保护补贴①。总体而言，这些探索是碎片化的，对如何处理好“保产能”与“保收入”的关系缺乏整体考虑，在WTO合规性方面也存在隐患。应综合考虑对国计民生的敏感性、国际竞争能力、WTO农业改革走向等因素，重构我国未来的农业支持保护制度。
第一，对边境保护进行结构性调整。我国加入WTO谈判中争取到的边境保护总体不高，未来不仅不可能总体加严，而且鉴于WTO农业改革走向、我国发展中国家地位等方面存在的变数，现有的边境保护面临削减的压力。如果未来不得不进行削减，就应统筹考虑主要粮食品种敏感性的时代变化、糧食进口与畜产品进口之间的替代关系，确定优先削减的品种。
第二，对扭曲生产和贸易的国内支持措施进行结构性调整。在尽量坚守加入WTO谈判中争取到的“黄箱”政策空间的前提下，以现有支持措施为起点，进行三方面调整：一是低水平、宽范围实施特定产品“黄箱”措施。2016年向WTO申报的特定产品“黄箱”措施涉及的农产品，我国仅为10种，美国达到85种，欧盟达到30种。可借鉴美国、欧盟经验，对更多产品实施特定产品“黄箱”措施，但必须使每个产品接受的“黄箱”措施力度保持在8.5%的上限之内①。二是选择部分产品实施“黄”转“蓝”。截至2018年底，我国向WTO申报的“蓝箱”措施只有2017—2019年实施的新疆棉花目标价格补贴、2016—2018年实施的东北地区玉米生产者补贴。在中央对省区层面，这两项措施具有“蓝箱”措施特征，但对省区以下直至生产者的具体操作办法是否符合“蓝箱”措施标准是存在争议的。下一步应严格按照“蓝箱”措施的标准，完善省以下棉花目标价格和玉米生产者补贴的具体操作办法。此外，还可选择部分“保收入”比“保产能”更迫切的产品实施“蓝箱”措施。三是用足非特定产品“黄箱”政策空间。目前我国向WTO申报的非特定产品“黄箱”措施只有农机具购置补贴一项，剩余空间很大，可在继续加大农机具购置补贴力度的同时，扩大农机作业补贴范围和水平。可考虑重启农资购置补贴、实施农业社会化服务作业补贴，以降低农业生产经营者的费用支出。 第三，对“绿箱”措施进行结构性调整。按向WTO的通报，2016年我国“绿箱”措施总量为13 131.52亿元，占农业总产值的13.07%;美国为1194.92亿美元，占其农业总产值的33.6%;日本为19 045亿日元，占其农业总产值的20%;欧盟为617亿欧元，占其农业总产值的17%。由此可见，我国“绿箱”措施运用得还不够，只要国家财力许可，今后我国应尽可增加这方面的投入。同时，应注意调整优化我国“绿箱”措施的结构。将我国向WTO通报的2016年“绿箱”措施与WTO《农业协定》附件2规定的12类“绿箱”措施对比，可发现我国在“收入保险和收入安全网计划中的政府资金参与”“通过生产者退休计划提供的结构调整援助”“通过投资援助提供的结构调整援助”等三类措施中没有任何投入。将我国“绿箱”措施结构与美国、日本、欧盟进行比较可以发现，我国在粮食安全公共储备等方面的支出明显较多，而在营销和促销服务、国内粮食援助等方面的支出明显偏少。从这两个参照系来看，未来我国加大“绿箱”措施力度的着力点应当是：加强农业科研和推广、开展高标准农田建设、加强农田水利建设、加强病虫害防治、促进土地承包权退出和经营权流转、生产结构调整、农业收入保险等。
（四）按照“多元、均衡、可控”的思路扩大农产品进口
从2011年开始，我国取代美国成为世界最大农产品进口国。目前我国大豆、食用植物油、棉花、食糖等农产品进口量均位居世界第一。面向未来，我国需要科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序，在提高国内农业生产质量、效率和竞争力的基础上，多元、均衡、可控地释放农产品进口需求。“多元”，就是要促进进口来源地和进口渠道多元化，避免市场和渠道过分集中;“均衡”，就是要逐步地、缓慢地增加进口，稳定出口国预期，避免短期内进口量暴涨或进口量断崖式下降;“可控”，就是要处理好进口增加与国内农业发展、出口国生产潜力释放的关系，充分考虑到农业对我国为数众多小农的重要性、出口国增加产量和出口量的艰巨性，避免对国内农业生产者和国际农产品市场带来大的冲击。
第一，进一步明确进口品种优先序。应继续根据不同产品比较优势的差异，优先进口缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品。在遵循比较优势原则的基础上，确定未来农产品进口优先序时还应考虑三个因素：一是不同产品自给率的敏感性。根据“谷物基本自给、口粮绝对安全”的原则，大米和小麦自给率的敏感性最高，未来将继续保持100%的产能自给率;其他产品可以更多地利用國际市场和全球农业资源。二是产品可贸易性。耐储存、均质化程度高的农产品，应为优先进口产品。对蔬菜、水果、畜产品等生鲜产品和易受疫情影响的产品，则应保持较高的自给率。三是产业利益。大豆和植物油都是我国缺乏比较优势、需要进口的产品，进口大豆不仅相当于进口了植物油，还相当于进口了蛋白饲料，也有利于发展大豆压榨产业。从长远来看，进口玉米、大麦、高粱等饲料作物，为畜牧业提供低成本饲料，增强畜牧业竞争力，是符合我国利益的战略选择。
第二，进一步明确进口来源国的优先序。我国农产品进口来源结构总体上是由市场决定、遵循商业原则的，但我国目前的农产品进口来源地集中度偏高[16]。考虑到我国的市场体量之大，应着力促进进口来源地分散化，把增产潜力大、单产稳定性高、政治风险低的国家，作为增加进口的优先来源地[17]。总体来看，未来几年，随着“一带一路”建设的推进，玉米进口来源地逐步呈现多元化，除美国等传统进口国外，乌克兰、俄罗斯、保加利亚、越南等周边国家进口量存在逐步增加的可能性。从中亚地区如哈萨克斯坦等国家进口小麦的数量有望进一步增长。另外，巴西、美国、阿根廷将仍然是我国大豆进口的主要来源国;新西兰、澳大利亚、美国、德国、法国等仍然是我国主要的乳品进口来源国;加拿大仍然是中国第一大油菜籽进口国;美国、加拿大仍然是中国生猪产品的主要进口来源国。需要注意的是，为提高进口的稳定性、可靠性，需要促进进口来源多元化、降低对单一国家的依存度;为发挥农产品进口在双边经贸关系中“锚”的作用、提高农产品进口在经贸摩擦中的反制威慑力，需要提高我国在主要贸易对象国农产品出口市场中的份额。这两者是有矛盾的，需要从战略的高度把握好平衡。
（五）按照“务实、低调、依规”的思路扩大境外农业投资
保障重要农产品进口的稳定性、可靠性，需要提高对国外农业资源和农产品市场的掌控能力。为此，需要从战略上进行总体布局，按照务实、低调、依规的思路，加强和改进境外农业投资，拓展我国农业参与全球化的广度和深度。“务实”，就是要遵循商业可持续原则，投资要有足够的回报，避免只算政治账、不算经济账;“低调”，就是要踏踏实实开展对外农业投资，多做少说，避免炒作和被炒作;“依规”，就是要遵守投资目的国的法律和文化习俗、注重保护生态环境、履行社会责任，避免法律和社会风险。
第一，注重对产业链关键环节的投资。我国农业“走出去”，已不可能像部分国家早期那样去海外大规模“种地”，而应注重加大对重点领域和关键环节的投资。应借鉴国际知名大粮商的经验，从全产业链布局出发，在种子、农化、收购、加工、仓储、码头等环节合理布点，形成对全产业链的掌控能力[18]。应加强战略性物流通道建设，探索以合资、合作等形式投资“一带一路”沿线国家仓储、港口、船运等物流体系，以整合现有农产品物流资源为主建设一批骨干农产品物流节点，实现骨干农产品物流节点与国际铁路水路公路运输的有效衔接。应加强投资平台建设，鼓励有国内园区开发建设经验的农垦企业等在境外投资建设生产基地，对现有的境外农业合作资源进行适度整合，逐步建立由农场、农机具制造出口、仓储、物流、农产品加工及交易市场等组成的现代化境外农业产业体系。
第二，注重发挥企业的主体作用。鼓励涉农大型企业集团“走出去”，发挥其在投资管理、农业技术、市场渠道等方面的优势。鼓励农垦企业在东道国投资建设农业基础设施和农业园区，鼓励中粮集团等粮食流通企业在东道国建设仓储物流设施，鼓励中远集团等大型运输企业在东道国建设港口设施，共同打造从生产、收购、仓储、运输到贸易加工的全球农产品供应链，切实解决我国在主要出口国缺乏农产品出口渠道控制能力的问题。鼓励企业集群投资，引导龙头企业和产业基金组建合作开发联盟，以贸易合作区、农产品加工园区等为平台，以产业链为纽带，组织国内各类企业赴投资国开展投资，带动上下游企业入园集聚发展。 第三，完善支撑服务体系。要针对境外农业投资面临的突出问题，逐一解决。在激励机制方面，应加快制定国际农业合作支持政策目录，对参与农业合作开发投资的企业，优先给予财政和税收政策支持;對国有企业战略性的、投资回收期较长的境外农业投资项目，在考核政策上必须给予区别对待。在金融服务方面，应对具有战略意义的项目给予专项金融支持，特别是在出现重要并购机会时，应通过主权基金入股、长期无息或低息贷款等方式给予企业大规模资金支持;提升国内银行跨境农业金融服务能力，鼓励支持其在重点投资地区进行业务布局，为涉农企业提供符合农业特点的金融服务;完善境外农业投资保险服务，鼓励各类保险公司扩大保险覆盖面、提高保险额度，降低境外农业投资面临的各种风险。在投资便利化方面，推动解决好人员签证期限过短、劳务人员限制、入境生产资料关税过高、产品返销时征税过高等问题;对部分国家针对我国农业企业、特别是国有企业投资的安全审查问题，应及时予以关注和协调。在服务支撑方面，应加强信息支持与服务，定期发布主要东道国的农业投资国别评估报告，为农业企业境外投资和运营提供指导，建立统一的境外投资农业企业数据库，跟踪了解企业运营情况，支持行业协会、产业基金等在东道国建立信息窗口;应搭建行业服务平台，组建境外农业企业商会或协会，发挥其在规范企业行为、应对贸易纠纷等方面的作用;应注重人才培养，加快培养熟悉东道国农业投资法规和语言文化、具有跨国经营理念和经验的复合型人才。
四、提高开放条件下的国家粮食安全治理能力
我国人口规模和市场体量大的基本国情，决定了提高农业对外开放水平在认识层面会出现一些担忧，突出表现在：第一，担忧小规模农户能否承受得住开放带来的冲击。从静态来看，大国小农的确是我国农业的基本现实，生计型农业确实难以与进口农产品竞争。但从动态来看，小农在分化，部分将转型为家庭农场，部分将离农退村进城。即便在封闭条件下，也会存在小农现代化转型难题。我们只能通过多元选择以减轻转型阵痛，而不应拖延和逃避转型。第二，担忧国际市场的供给能力。从静态来看，由于我国体量大，具有典型的大国效应，大多数农产品的中国市场体量确实远超现有国际贸易量，即便买空全球市场也难以满足中国市场需求①。但从动态来看，只要有足够规模、足够稳定的需求刺激，大多数农产品的全球生产和贸易增长潜力可以得到逐步释放，我国大豆进口需求长期持续增长拉动了全球大豆生产和出口贸易长期持续增长就是典型案例②。第三，担忧“卡脖子”。从静态来看，目前我国部分产品进口的来源地、贸易商、贸易通道等的集中度确实过高，有较大的断供风险。但从动态来看，主要进口产品存在替代来源国，通过促进进口多元化可以大幅降低断供的风险。舒缓上述担忧，除了要转变认识外，最为根本的还是要提高开放条件下的国家粮食安全治理能力，妥善管控各类风险。
（一）把提高国家治理能力作为提高粮食安全保障能力的基础
放眼全球，各国实现粮食安全有三种模式，即自给安全（self-sufficiency）、自立安全（self-reliance）和合作安全（cooperative security）[19]。粮食自给安全，就是依靠国内的耕地资源、水资源和农业技术，生产出足够的粮食，以满足本国不断增长的粮食需要。粮食自立安全，就是发展经济，提高粮食购买力，通过自由贸易实现粮食安全。粮食合作安全，就是把自给安全和自立安全结合起来，建立国家间的粮食合作安全模式。在自给安全模式下，并不一定意味着该国的居民都能获得充足的粮食，一些粮食净出口国的居民也存在营养不良问题，例如印度、巴西。而随着全球市场越来越开放，一些缺少粮食的国家运用国际合作的策略，很好地保障了国家粮食安全，例如新加坡、日本、韩国。事实表明，如果经济发展滞后，收入差距过大，国家调节能力太差，即使粮食自给率很高甚至净出口，也并不能保障国家粮食安全;只要国家治理能力提高了，即使粮食自给率降低了，粮食安全也能得到保障。在开放条件下，我国应把提高经济发展水平、改善收入分配、增强国家治理能力作为保障粮食安全的基础，将自给安全、自立安全两个策略结合起来，走合作安全之路。
（二）培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团
企业是建设稳定可靠农产品贸易体系、实施农业“走出去”战略的主体。从世界各国经验来看，大型农业企业在保障本国农产品国际贸易权益、保障和提升供应链等方面，发挥着极为重要的作用。我国应鼓励有条件的企业，加强企业间合作，探索农业对外合作新途径，形成对外合作整体优势，通过海外并购、资本运作等形式，实现做大做强，参与到世界农业资源配置的产业链条中，重点在产业链关键环节加大投入、加速布局，建设若干在国际上有影响力的大粮商和农业企业集团。同时，应鼓励我国大型农业企业提高国际化水平，与其他世界大粮商开展国际合作，在全球粮食贸易体系中发挥引领作用①。
（三）以全球农产品贸易监测体系建设为依托，提升重点农产品贸易的监测预警和贸易政策管理水平
充分的信息是科学决策的基础和前提。应以全球农产品贸易监测体系建设为依托，加强对重点产品、重点区域、重点国家生产、消费、价格、储备等方面数据信息的收集和积累，加快建设覆盖全产业链的农业信息采集平台，建立以市场为核心的大宗农产品市场信息搜集、研判和发布机制，及时发布国内外大宗农产品供求、贸易和价格信息，为农业生产决策和政策制定者提供面向全球市场的形势变化预警、科学决策支撑等农业大数据辅助决策服务。应支持各类智库加强对全球农产品供求状况及贸易政策应对方面的研究，提升农业贸易政策制定及决策的科学化水平。
（四）抓紧培育全球化的农产品交易市场
我国是全球大宗农产品的主要买家，但还不是价格的主导者;是全球大宗农产品市场的主要参与者，但还不是规则的制定者。我国迫切需要在全球大宗农产品交易规则制定和价格形成中发挥主导作用。为此，需要推动我国大宗农产品交易市场融入世界平台，吸引全球买家、卖家和投资者参与[20]。在成为国际大宗农产品定价中心的过程中，我国还有很多事情要做。应把大宗农产品交易市场的培育发展上升到国家战略的地位，支持发展国际化的农产品交易所。应支持现有农产品交易所积极探索通过稳健可靠的方式引进境外企业参与交易，用离岸账户的方式为境外客户服务、为国内客户的国际贸易服务，待市场有一定规模后再顺应市场需求增加其他服务，最终形成具有世界影响力的中国价格，推进国际贸易人民币结算。 （五）积极参与全球和区域粮食安全治理
在全球层面，应积极参与WTO框架下的农业改革，在粮食安全公共储备、出口限制等議题上发挥引领作用，争取达成有利于维护我国农业发展利益的谈判成果;积极参与联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金会、世界粮食计划署等联合国涉农机构的改革，推动这些组织提高效率、焕发活力，在帮助发展中国家提高粮食生产能力和粮食安全保障水平方面发挥建设性作用;参与和推动联合国粮食安全委员会倡议建立的全球和区域粮食储备体系、禁止粮食禁运等行动计划，以及G20粮食安全和营养框架、G20粮食安全与可持续粮食行动计划，主动承担国际责任，促进全球粮食安全形势改善，增强全球粮食安全政策的一致性和协调性。在区域层面，参与和推动APEC粮食安全政策伙伴关系机制、东盟与中日韩“10+3”大米紧急储备等机制，加强与南美国家、“一带一路”沿线国家的农业合作，加强农业发展战略和粮食安全政策的沟通交流，增进农业贸易和粮食安全互信，共同维护全球粮食市场稳定。
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（责任编辑：罗重谱）