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针对这些游离在“普惠制”之外的边缘困难家庭，杭州市上城区2007年推出了“零贫困家庭”工程。
杭州市上城区现有常住人口31.5万，其中需要帮扶的低保户、困难户等困难人群约7000人，占杭州市困难人群总数近1/3。
上城区民政局副局长金水根介绍说，上城区目前基本能做到“应保尽保”，困难群众的生活得到逐步改善，受救助的困难群众呈逐年减少趋势。
但是，在目前政府帮扶救助的“普惠制”政策下，仍有不少家庭“相对贫困”。在上城区接受帮扶的困难群众中，有10%至15％的困难群众在接受帮扶后依然很困难，实际日常生活支出仍达不到低保水平。再者，个别困难家庭账面收入看上去不错，可一旦家里有个重症病人或要负担一个大学生的学杂费，其实际生活水平就会低于低保线。
2007年，针对这批游离在“普惠制”之外的实际贫困家庭，上城区提出要在实施救助“普惠制”的同时，通过实施“零贫困家庭”工程，扫除扶贫死角。不管你的收入是否高于低保线，不管你是否曾经接受过其他资助，只要你目前的实际生活水平低于低保线，就可以纳入“零贫困家庭”的帮扶范围。金水根说，他们希望通过这种方式进行“动态性消除贫困”，从而达到扫除扶贫死角的目的。
据了解，目前上城区已有近300户困难家庭受惠于“零贫困家庭”工程，实际支出救助金额已近百万元，其中已有100多户家庭接受救助后脱贫，退出托底救助。
挨家挨户寻访“扶贫死角”
南星街道复兴街社区的陈连强与陈连土兄弟都是重度肢体残疾人，虽然两人共有1000多元退休工资，但他们因为生活无法自理，需要请保姆照料，再加上陈连土还有一个正在读书的儿子，一家人的日子过得捉襟见肘。
可按杭州市政府的困难救助政策，他们因为有退休工资，所以不能享受政府低保救助。
类似这种收入在低保线上，但开支完医疗费、学费等费用，实际用于吃、穿、行等日常生活的支出水平却在低保线下的困难家庭，在上城区还有不少。据上城区前期摸底调查，共发现了254户这样的困难家庭，目前数字仍在不断增加。尽管杭州市对这些困难群众也采取了一些救助措施，如每年春节的“春风行动”，但逢年过节时的一次性补助和其他临时性措施，并不能从根本上帮助这些困难家庭脱贫。
而这些家庭，目前正是“零贫困家庭”工程的帮扶对象。不过，由于这些家庭一般都散落在各个社区，而且很多家庭的贫困状况都是动态的，随时产生也可能随时消失，所以要想掌握这些家庭的信息，并非易事。
考虑到这些家庭的隐蔽性，以及个别家庭因为种种原因不愿接受资助的实际情况，“零贫困家庭”工程一般采取深入家庭主动寻找帮扶对象的方式。
目前，在上城区每个街道都设有帮扶救助站，每个社区都有帮扶救助人员，他们将定期对所辖范围进行摸底调查，“出现一个，发现一个；发现一个，帮扶一个；帮扶一个，解决一个”。
同时，通过建立责任人和走访制度，及时了解困难家庭新动向，使需救助家庭及时纳入，脱贫家庭及时退出。比如，湖滨街道在所属的6个社区都聘用了专职的信息员，每天巡访困难家庭，每周汇报相关情况；而清波街道也建立了每月不少于一次的上门回访制度。
金水根说，这种由政府委托社区志愿者深入家庭主动寻找受助者的方式，不仅可以免除低保申请者遭冷眼受歧视的尴尬，而且更能保证受救助困难家庭的可靠性、真实性。
当然，除了主动寻找帮扶对象，社区、街道还接受困难家庭的主动申请，只要经社区和街道核实确实困难的家庭，一样可以享受“零贫困家庭”工程的救助。
据介绍，“零贫困家庭”的救助对象，主要包括上城区户口且实际居住的居民，以及外来务工人员(必须是区属企业工会会员)贫困家庭。对于这些家庭，上城区将根据情况进行一对一的个性救助，使该家庭救助后的实际生活水平，达到杭州市城镇居民低保标准，1人户每人每月340元，两人户每人每月320元，3人及3人以上户每人每月300元。
“一户一策”，个性化帮扶
“幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各不相同。”根据不同困难家庭的不同情况，“零贫困家庭”工程实行个性化救助：以脱贫为原则，一户一策，做到“出现什么困难解决什么困难”，“缺多少补多少”。
湖滨街道东平巷社区71岁的独居老人姚美华身患高血压，每天都要吃降压药，因为没有医保，每月仅靠265元的抚恤金买药、生活。得知这一情况后，东平巷社区便与辖区内的“华东大药房”取得联系，最后由药房免费为老人提供一年的降压药，并定期派保健医生上门给姚美华测血压。
清波街道清河坊社区有户3口之家，48岁的马君做保安，妻子打零工，家庭月收入只有1500元，可儿子却在去年考上了成人大学，光学费每年就要5500元。为了给儿子筹学费，马君四处打工又病倒住院，一家3口的生活标准一下子掉到低保线以下。在“零贫困家庭”工程的帮助下，2007年3月，社区共建单位吴山指挥部与马家进行结对帮扶，承诺帮忙支付马君儿子大学期间的基本学费。
这样的事例举不胜举。“零贫困家庭”工程根据一户一策、社会参与、实时高效、动态管理四大原则，着重解决部分困难群众因看病就医、子女就学、就业困难等致贫源头问题。
在原则统一的前提下，上城区的6个街道在具体实施“零贫困家庭”工程中各显神通，从实际出发，发挥各自的优势，使帮困工作各显特色。据了解，目前清波街道辖区内已有10余家单位，与社会救助对象结对，分别以自己的方式进行结对帮扶。对因病致贫的困难家庭，清波街道社区卫生服务中心采取相关费用打折的优惠；对因学致贫的家庭，社区共建单位吴山指挥部与其结对，支付其读书期间的基本学费直至大学毕业；对行动不便的人员，劳动路社区的巾帼家政服务社对其每月免费赠送相应服务时间；对失业人员，社区内的相关单位也大力帮助解决就业。
而在诸多致贫问题中，因学致贫则特别受关注。上城区副区长宦金元说：“很多贫困家庭的脱贫希望就在于孩子能学业有成，找到工作。为了防止贫困的代际相传，解决因学致贫的困难，是‘零贫困家庭’工程的重点救助内容。”
多渠道解决资金问题
“零贫困家庭”工程，可以帮助现行救助政策无法覆盖，或已享受救助政策但生活依然困难的贫困家庭。
这当然是件得民心的好事，不过，其中涉及的巨额救助资金又该如何确保呢？
据了解，仅2007年上半年，上城区的救助金支出就已达数十万元，这还不包括“普惠制”所需支出资金。如果所需资金全部由政府支出，那对于财政本来就不是十分宽裕的上城区政府来说，无疑又是一笔不小的财政开支。
为此，负责资金募集与管理的上城区慈善总会，提出了以社会力量为主、政府托底救助的资金募集与运作机制。
金水根说，他们将通过开展爱心银行、定项捐助、爱心箱募集、慈善晚会、慈善拍卖会、慈善一日捐等多种方式，争取每年募集600万元。其中，政府托底专项资金将每年由区财政划拨100万元，区教育局、区卫生局、区残联等部门各出资40万元，6个街道办事处各出资20万元，以保障资金来源。
按照这一运行机制，目前已支出的救助金中，约60%至70％的资金均由街道向社会募集，其余部分由政府托底资金支出。
说起如何确保专款专用的问题，金水根说，在他们看来，这是个“最不成问题的问题”。街道在向社会募集资金时，一般都按照“需要多少募集多少”的原则，在公布所需资金数的同时，将说明这些资金的流向，并确保这些资金在规定时间内送到受助人手中。而且，在社会募集方式中，定项捐助、结对帮扶是募集资金的主要方式，这些捐助资金一般都是由资助人直接交与受助人，或者只是通过有关部门交与受助人，根本不会在有关部门待太久，所以专项资金被挪用的可能性几乎为零。
而政府托底资金的管理使用，则依据量入为出、专款专用、归口使用原则使用，资金管理实行独立会计核算，严格执行国家有关财务管理规定。其中，纳入慈善总会管理的各类专项捐赠款，分类设立单独科目，严格执行专款专用。
另据了解，为增强困难对象与资助方的联络与沟通，社区还将及时向资助方反馈被资助对象情况，使资助方全过程了解被资助对象的可喜变化。而对于社会各界参与“零贫困家庭”工程贡献突出者，除给予精神奖励外，同时还可在区属医院和学校享受本人就医、子女就学等方面的优惠待遇。
民生工程仍处于探索阶段
“零贫困家庭”工程，在上城区实行“一把手”负责制，其相关工作将列入年度目标管理体系，计划从领导重视程度、宣传发动情况、调查摸底情况、社会参与情况和把关审核情况等5个方面，对部门和街道进行考核。
也就是说，如果上城区信访局接访了一位应该纳入“零贫困家庭”工程的帮扶对象，可当时该对象所在街道、社区若没有及时发现、帮扶，那么相应的街道就要受到摸底不全面的相应处罚。
目前，“零贫困家庭”在上城区已实现了从上到下“全区总动员”。由区政府成立“零贫困家庭”工程推进领导小组，每月召开一次工作例会，协调解决工程开展过程中的新情况、新问题，督促工作有序进行；区民政局具体负责该项工作的检查落实与考核评比；区慈善总会负责资金募集、管理和使用；区帮扶救助中心负责对救助标准的审核；各街道办事处负责工程的具体落实，包括对贫困家庭的梳理、初审、上报、公示、救助方案实施和联络服务等；而区各有关部门根据自身职责配合街道负责相关救助，承担相应的救助责任。
就目前来看，“零贫困家庭”工程的实施还比较顺利，也已有一些成效，但其中也有一些不可回避的问题。
比如说，因为寻访受助家庭和募集资金主要都由社区、街道完成，如果两项工作都由同一批工作人员负责，那么寻访工作做得越好，意味着募集资金的压力就越大，所以很难调动社区工作人员的积极性。为此，在“零贫困家庭”工程实行之初，社区工作人员对于上门寻访困难家庭，有抵触情绪，不愿意自己给自己加压，结果导致“零贫困家庭”工程推进速度缓慢。区相关部门负责人获悉后，采取了查访和募集工作分开的方式，社区工作人员、志愿者只需负责查访困难家庭、汇报近况，由社区、街道负责人担负向辖区单位寻求相关服务或者募集资金的工作。这样一来，就解决了社区工作人员和信息员的后顾之忧，他们只要一心一意“摸底”就可以了。同时，上城区的领导也多次做街道、社区负责人的思想工作，强调建设“零贫困家庭”工程是建设和谐社会之本，要积极响应，大力推进。
金水根说，“零贫困家庭”工程作为一项探索性的扶贫救助工作，还需要进一步完善制度，理顺与各职能部门的关系。就拿因病致贫的困难家庭来说，首先要看其是否已经享受了现有政策规定的福利、补贴，如果没有落实，就要督促区卫生局减免部分医药费用，发放相关药品。如果享受政策优惠之后，依然很困难的家庭，再由“零贫困家庭”工程进行救助。为此，必须督促卫生、教育、残联等相关部门做好本职工作，另一方面也尽量减轻街道、社区的救助责任，提高“托底”资金的实际利用效率。
再者，“零贫困家庭”工程还需要构建发现、跟踪贫困家庭的动态网络。对于受救助的家庭进行不间断的跟踪，尤其是对那些游离在救助圈外的贫困家庭，实行动态救助，脱贫的及时退出，致贫的及时纳入，把救助资金用到刀刃上。
杭州市上城区现有常住人口31.5万，其中需要帮扶的低保户、困难户等困难人群约7000人，占杭州市困难人群总数近1/3。
上城区民政局副局长金水根介绍说，上城区目前基本能做到“应保尽保”，困难群众的生活得到逐步改善，受救助的困难群众呈逐年减少趋势。
但是，在目前政府帮扶救助的“普惠制”政策下，仍有不少家庭“相对贫困”。在上城区接受帮扶的困难群众中，有10%至15％的困难群众在接受帮扶后依然很困难，实际日常生活支出仍达不到低保水平。再者，个别困难家庭账面收入看上去不错，可一旦家里有个重症病人或要负担一个大学生的学杂费，其实际生活水平就会低于低保线。
2007年，针对这批游离在“普惠制”之外的实际贫困家庭，上城区提出要在实施救助“普惠制”的同时，通过实施“零贫困家庭”工程，扫除扶贫死角。不管你的收入是否高于低保线，不管你是否曾经接受过其他资助，只要你目前的实际生活水平低于低保线，就可以纳入“零贫困家庭”的帮扶范围。金水根说，他们希望通过这种方式进行“动态性消除贫困”，从而达到扫除扶贫死角的目的。
据了解，目前上城区已有近300户困难家庭受惠于“零贫困家庭”工程，实际支出救助金额已近百万元，其中已有100多户家庭接受救助后脱贫，退出托底救助。
挨家挨户寻访“扶贫死角”
南星街道复兴街社区的陈连强与陈连土兄弟都是重度肢体残疾人，虽然两人共有1000多元退休工资，但他们因为生活无法自理，需要请保姆照料，再加上陈连土还有一个正在读书的儿子，一家人的日子过得捉襟见肘。
可按杭州市政府的困难救助政策，他们因为有退休工资，所以不能享受政府低保救助。
类似这种收入在低保线上，但开支完医疗费、学费等费用，实际用于吃、穿、行等日常生活的支出水平却在低保线下的困难家庭，在上城区还有不少。据上城区前期摸底调查，共发现了254户这样的困难家庭，目前数字仍在不断增加。尽管杭州市对这些困难群众也采取了一些救助措施，如每年春节的“春风行动”，但逢年过节时的一次性补助和其他临时性措施，并不能从根本上帮助这些困难家庭脱贫。
而这些家庭，目前正是“零贫困家庭”工程的帮扶对象。不过，由于这些家庭一般都散落在各个社区，而且很多家庭的贫困状况都是动态的，随时产生也可能随时消失，所以要想掌握这些家庭的信息，并非易事。
考虑到这些家庭的隐蔽性，以及个别家庭因为种种原因不愿接受资助的实际情况，“零贫困家庭”工程一般采取深入家庭主动寻找帮扶对象的方式。
目前，在上城区每个街道都设有帮扶救助站，每个社区都有帮扶救助人员，他们将定期对所辖范围进行摸底调查，“出现一个，发现一个；发现一个，帮扶一个；帮扶一个，解决一个”。
同时，通过建立责任人和走访制度，及时了解困难家庭新动向，使需救助家庭及时纳入，脱贫家庭及时退出。比如，湖滨街道在所属的6个社区都聘用了专职的信息员，每天巡访困难家庭，每周汇报相关情况；而清波街道也建立了每月不少于一次的上门回访制度。
金水根说，这种由政府委托社区志愿者深入家庭主动寻找受助者的方式，不仅可以免除低保申请者遭冷眼受歧视的尴尬，而且更能保证受救助困难家庭的可靠性、真实性。
当然，除了主动寻找帮扶对象，社区、街道还接受困难家庭的主动申请，只要经社区和街道核实确实困难的家庭，一样可以享受“零贫困家庭”工程的救助。
据介绍，“零贫困家庭”的救助对象，主要包括上城区户口且实际居住的居民，以及外来务工人员(必须是区属企业工会会员)贫困家庭。对于这些家庭，上城区将根据情况进行一对一的个性救助，使该家庭救助后的实际生活水平，达到杭州市城镇居民低保标准，1人户每人每月340元，两人户每人每月320元，3人及3人以上户每人每月300元。
“一户一策”，个性化帮扶
“幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各不相同。”根据不同困难家庭的不同情况，“零贫困家庭”工程实行个性化救助：以脱贫为原则，一户一策，做到“出现什么困难解决什么困难”，“缺多少补多少”。
湖滨街道东平巷社区71岁的独居老人姚美华身患高血压，每天都要吃降压药，因为没有医保，每月仅靠265元的抚恤金买药、生活。得知这一情况后，东平巷社区便与辖区内的“华东大药房”取得联系，最后由药房免费为老人提供一年的降压药，并定期派保健医生上门给姚美华测血压。
清波街道清河坊社区有户3口之家，48岁的马君做保安，妻子打零工，家庭月收入只有1500元，可儿子却在去年考上了成人大学，光学费每年就要5500元。为了给儿子筹学费，马君四处打工又病倒住院，一家3口的生活标准一下子掉到低保线以下。在“零贫困家庭”工程的帮助下，2007年3月，社区共建单位吴山指挥部与马家进行结对帮扶，承诺帮忙支付马君儿子大学期间的基本学费。
这样的事例举不胜举。“零贫困家庭”工程根据一户一策、社会参与、实时高效、动态管理四大原则，着重解决部分困难群众因看病就医、子女就学、就业困难等致贫源头问题。
在原则统一的前提下，上城区的6个街道在具体实施“零贫困家庭”工程中各显神通，从实际出发，发挥各自的优势，使帮困工作各显特色。据了解，目前清波街道辖区内已有10余家单位，与社会救助对象结对，分别以自己的方式进行结对帮扶。对因病致贫的困难家庭，清波街道社区卫生服务中心采取相关费用打折的优惠；对因学致贫的家庭，社区共建单位吴山指挥部与其结对，支付其读书期间的基本学费直至大学毕业；对行动不便的人员，劳动路社区的巾帼家政服务社对其每月免费赠送相应服务时间；对失业人员，社区内的相关单位也大力帮助解决就业。
而在诸多致贫问题中，因学致贫则特别受关注。上城区副区长宦金元说：“很多贫困家庭的脱贫希望就在于孩子能学业有成，找到工作。为了防止贫困的代际相传，解决因学致贫的困难，是‘零贫困家庭’工程的重点救助内容。”
多渠道解决资金问题
“零贫困家庭”工程，可以帮助现行救助政策无法覆盖，或已享受救助政策但生活依然困难的贫困家庭。
这当然是件得民心的好事，不过，其中涉及的巨额救助资金又该如何确保呢？
据了解，仅2007年上半年，上城区的救助金支出就已达数十万元，这还不包括“普惠制”所需支出资金。如果所需资金全部由政府支出，那对于财政本来就不是十分宽裕的上城区政府来说，无疑又是一笔不小的财政开支。
为此，负责资金募集与管理的上城区慈善总会，提出了以社会力量为主、政府托底救助的资金募集与运作机制。
金水根说，他们将通过开展爱心银行、定项捐助、爱心箱募集、慈善晚会、慈善拍卖会、慈善一日捐等多种方式，争取每年募集600万元。其中，政府托底专项资金将每年由区财政划拨100万元，区教育局、区卫生局、区残联等部门各出资40万元，6个街道办事处各出资20万元，以保障资金来源。
按照这一运行机制，目前已支出的救助金中，约60%至70％的资金均由街道向社会募集，其余部分由政府托底资金支出。
说起如何确保专款专用的问题，金水根说，在他们看来，这是个“最不成问题的问题”。街道在向社会募集资金时，一般都按照“需要多少募集多少”的原则，在公布所需资金数的同时，将说明这些资金的流向，并确保这些资金在规定时间内送到受助人手中。而且，在社会募集方式中，定项捐助、结对帮扶是募集资金的主要方式，这些捐助资金一般都是由资助人直接交与受助人，或者只是通过有关部门交与受助人，根本不会在有关部门待太久，所以专项资金被挪用的可能性几乎为零。
而政府托底资金的管理使用，则依据量入为出、专款专用、归口使用原则使用，资金管理实行独立会计核算，严格执行国家有关财务管理规定。其中，纳入慈善总会管理的各类专项捐赠款，分类设立单独科目，严格执行专款专用。
另据了解，为增强困难对象与资助方的联络与沟通，社区还将及时向资助方反馈被资助对象情况，使资助方全过程了解被资助对象的可喜变化。而对于社会各界参与“零贫困家庭”工程贡献突出者，除给予精神奖励外，同时还可在区属医院和学校享受本人就医、子女就学等方面的优惠待遇。
民生工程仍处于探索阶段
“零贫困家庭”工程，在上城区实行“一把手”负责制，其相关工作将列入年度目标管理体系，计划从领导重视程度、宣传发动情况、调查摸底情况、社会参与情况和把关审核情况等5个方面，对部门和街道进行考核。
也就是说，如果上城区信访局接访了一位应该纳入“零贫困家庭”工程的帮扶对象，可当时该对象所在街道、社区若没有及时发现、帮扶，那么相应的街道就要受到摸底不全面的相应处罚。
目前，“零贫困家庭”在上城区已实现了从上到下“全区总动员”。由区政府成立“零贫困家庭”工程推进领导小组，每月召开一次工作例会，协调解决工程开展过程中的新情况、新问题，督促工作有序进行；区民政局具体负责该项工作的检查落实与考核评比；区慈善总会负责资金募集、管理和使用；区帮扶救助中心负责对救助标准的审核；各街道办事处负责工程的具体落实，包括对贫困家庭的梳理、初审、上报、公示、救助方案实施和联络服务等；而区各有关部门根据自身职责配合街道负责相关救助，承担相应的救助责任。
就目前来看，“零贫困家庭”工程的实施还比较顺利，也已有一些成效，但其中也有一些不可回避的问题。
比如说，因为寻访受助家庭和募集资金主要都由社区、街道完成，如果两项工作都由同一批工作人员负责，那么寻访工作做得越好，意味着募集资金的压力就越大，所以很难调动社区工作人员的积极性。为此，在“零贫困家庭”工程实行之初，社区工作人员对于上门寻访困难家庭，有抵触情绪，不愿意自己给自己加压，结果导致“零贫困家庭”工程推进速度缓慢。区相关部门负责人获悉后，采取了查访和募集工作分开的方式，社区工作人员、志愿者只需负责查访困难家庭、汇报近况，由社区、街道负责人担负向辖区单位寻求相关服务或者募集资金的工作。这样一来，就解决了社区工作人员和信息员的后顾之忧，他们只要一心一意“摸底”就可以了。同时，上城区的领导也多次做街道、社区负责人的思想工作，强调建设“零贫困家庭”工程是建设和谐社会之本，要积极响应，大力推进。
金水根说，“零贫困家庭”工程作为一项探索性的扶贫救助工作，还需要进一步完善制度，理顺与各职能部门的关系。就拿因病致贫的困难家庭来说，首先要看其是否已经享受了现有政策规定的福利、补贴，如果没有落实，就要督促区卫生局减免部分医药费用，发放相关药品。如果享受政策优惠之后，依然很困难的家庭，再由“零贫困家庭”工程进行救助。为此，必须督促卫生、教育、残联等相关部门做好本职工作，另一方面也尽量减轻街道、社区的救助责任，提高“托底”资金的实际利用效率。
再者，“零贫困家庭”工程还需要构建发现、跟踪贫困家庭的动态网络。对于受救助的家庭进行不间断的跟踪，尤其是对那些游离在救助圈外的贫困家庭，实行动态救助，脱贫的及时退出，致贫的及时纳入，把救助资金用到刀刃上。