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【摘要】现代政府主导的行为必须关注集体行动的“效率”。公共选择理论的相关阐释对于规范中国政府公共管理行为、实现公共资源的有效配置具有重要借鉴意义。文章通过这一视角，尝试分析中国行政低效的原因，并提出相应的对策，以期对提高行政效率有所裨益。
【关键词】效率 公共选择 原因 对策
人类社会中，集体行动无处不在，开展集体行动不仅要考量其合法性，也要考量集体行动的效率。公共选择理论认为，集体行动效率的制度含义是达成对集体行动的一致同意，这种一致同意是可以在对集体行动的讨论过程中形成的。通过对集体效率的阐释可以提供更全面的视角，系统地分析中国行政低效的产生原因与解决措施，从而为把握效率实质、提高行政效率提供借鉴。
一、效率与集体行动效率含义
第一，“效率”是经济学中最为重要的关键词，经济学的基础性命题“斯密定理”，揭示了每个经济行为主体在市场里的自由选择会带来一个无意识的后果——“市场效率”。在这里，“效率”是经济学以及经济活动的价值准则，也是唯一的价值准则。由此，对“效率”最常见的使用是，一项经济活动如果能产生“效率”，则就是值得追求的，否则不应该开展此项经济行为。
第二，能够利用既定资源生产出尽可能多的产品，就被认为是“有效率”的。这是对“效率”的通常性理解，即“多比少好”。这种理解与规范意义上的“效率”是有很大区别的。事实上经济学对“效率”定义为“帕累托最优状态”，即经过自由的市场生产、交换之后，市场主体的福利状况达到了这样一种状态，在这种状态下，没有人可以在不损害他人的情况下改善自己的福利。
第三，根据对效率的这一定义，效率实质上首先是一个“个体性”的而非“整体性”的概念，它表述的是所有个体均实现了既定条件下的福利最大化；进而在此基础上，从“社会”的角度来看也就实现了“整体效率”。前者是后者的基础，“个体效率”与“整体效率”并不是并列的概念，“整体性”效率无非只是每个个体都获得效率这种状态的整体性表述。基于此，“效率”如果说是一种“价值评判”准则，它所依附的价值判断主体是每个个体，比如，所谓“效率最大化”所指的是每个个体的效率都实现了最大化，离开了“个体”这一价值评判主体，“效率”就毫无意义，没有价值评价主体则无所谓“效率”。
第四，依照“效率”只能依附个体而存在的本来含义，那么定义集体行动效率首先就必须厘清“集体”与“个体”之间的关系。二者之间存在两种通约的可能：一是将个体视为无差异。集体是个体的无差异加总或集合，如此个体效率也就是集体效率，通过个体效率就可定义集体效率；二是强调每个个体的差异性，则集体效率只能是在每个个体都达到“效率”状态下才有定义，在规范层面上，集体效率只能定义为集体中的每个个体都实现了“效率”，无论“集体”的规模有多大，只要有一个个体还没有达到效率状态，集体效率就无从谈起。
事实上，将集体视为无差异个体的加总仍是一种根深蒂固的思维习惯。其实集体行动效率只能以组成集体的每一个个体效率的实现为前提。基于此，集体行动效率只能定义为，实施某项集体活动使得每个个体都同时达到个人福利最大化状态。
二、一致同意——集体行动效率的公共选择解释
第一，所谓“自由市场原理” 无非就是“自愿主义的原则”，“自由市场”的本质在于可自愿交易，而自愿交易的本质是“一致同意”原则，“一致同意”意味着没有人受损，而这才是市场效率的实质所在，是所谓经济效率的源泉，由此经济效率只能被定义为自愿交易所产生的一种状态。
第二，形成经济学中的帕累托最优状态的微观基础是两两交易，如果一个买主和卖主就交易事项达成协议，交易就会发生，市场中除此之外的任何人都会对这笔交易予以认同（默认），也就是说，这一笔交易固然只是发生在两者之间，其实也是一致同意的结果，由此产生了“效率”。
第三，“一致同意原则”成为判断一项公共选择是否有效率的标准原则，而求解集体行动的效率就转变为如何在参与集体行动的主体之间达成一致同意。达成一致同意有两种可能的机制。其一，市场机制。即一种以分散的方式一致同意地集结个体意愿的机制，但其发挥作用的领域受到限制。其二，在市场自发起作用之外的领域，可以通过投票方式来集结个体意愿。如果投票能够一致同意某项集体行动，则这种集体行动就是有效率的，即一致同意的投票原则是帕累托最优的“政治对应物”。
第四，社会选择应该是一个“过程”。无论是少数服从多数的民主决策规则，还是市场选择，本质上都是一个自由选择的过程，有意义的问题是“过程”研究的核心应该是“投票过程” 或“市场交易过程”，分析交易过程中的人的行为。在交易过程中，人与人之间会相互妥协，人的偏好在这一过程中会发生改变，经过反反复复的讨价还价，人与人之间会达成事实上的一致同意。
第五，核心看法是，一致同意是可以在一个“过程”中实现的。这是一个怎样的过程呢?公共选择理论构建了一个实现一致同意的理想形式。与社会选择直接在不同偏好、既定规则之中求解一致同意不同，公共选择在形式逻辑上首先区分了两类行为选择：对规则的选择和规则之下的行为选择。首先确认一个规则（立宪原则），这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也都是一致同意的结果。首先是确认规则，而后是在规则之下采取行动，公共选择理论认为这是两类不同的行为逻辑。
第六，有待进一步讨论的问题。熟悉一般均衡体系的论者或许会指出，遵循这一原则进行集体行动仅仅在逻辑上具有一致同意的性质，这与帕累托最优表征的效率状态事实上相距甚远，而后者方具有“实质性” 效率的含义。帕累托效率在表达形式上非常优美，在“实质内容”上消费者和生产者都获得了福利最优状态。但是，在公共选择所构建的逻辑上的一致同意状态中，当事人似乎不得不在两种成本上做出一个权衡，与帕累托效率相比，当事人其实上并没有达到最优状态。
第七，公共选择学派的解释。布坎南也曾指出，当把“效率”简单地理解为帕累托最优状态时，往往会陷入一种认识上的误区，即将“效率”或“帕累托最优状态”理解为一种独立存在的最优结果或最优目的状态，完全竞争所产生的“效率”是独立存在的，市场只是达成“效率”的手段。在布坎南看来，这种对效率的理解，是将市场简单化地理解为一种“手段”，而将“效率”理解为一种“目的”，进而为了达成“效率”这一目的，采用何种手段是不重要的。这显然是不妥当的。理解布坎南的这一思想，须把握两个要点：第一，效率体现的是市场主体的主观满足；第二，市场主体的评价是在既定约束条件下的交易过程中形成的。固然在新古典理论对交易过程的形式逻辑理解中，交易者的行为被刻画为既定约束条件下的效用函数的最大化，但效用函数不能脱离于“人”而独立存在，“人们行动的目的并不是使独立存在的函数中描绘的效用极大化。他们面对真正的选择，而决策所产生的结果可以在事后按照‘假定’的极大化效用函数使之概念化，但是，这些‘假定’的函数本身是在选择过程中产生的，不是存在于这种过程之外的潜在的参与者们只有当他们进入过程时才知道他们自己的选择会是什么。”而市场就是“一个人们彼此相互作用、不管他们是谁都一样追逐自己目标的制度过程，市场中追求个人利益的个人行为产生出一种自然秩序，这种秩序反映了市场参与人的评价的极大化。这些评价究竟是什么，唯有在过程中才能被规定；因此，个人评价不存在它们在其中被规定的过程之外。在这种意义上，并且唯有在这种意义上，在市场过程中产生的秩序可以称为或划分为是‘有效率’的。”据此，效率只能是“过程”的产物，无论是以二人交易为微观基础的帕累托效率，还是集体行动的效率，在公共选择理论家看来，均是交易过程的产物。固然经济学家总是在强调，经济行为的目的是实现资源最有效率的配置，但是，公共选择要反复澄清的是，无论如何强调“效率”的“重要意义”，效率仍然不过是自愿交易过程的产物。
第八，所谓效率，其实就是行为主体对经济行为的过程以及形成的结果状态均表示同意，而这种“同意” 是在行为主体的相互交易、相互沟通过程中形成的，其最终表现形式是所有经济主体在经济行为中其主观意愿均得到了满足。相对于市场交易中的两两交易而言，公共选择将集体行动理解为一种复杂交易。与市场两两交易中的“效率”来自于交易协议自然得到全体一致默认一样，集体行动效率与之并无本质的不同，也同样是有关集体行动的协议须得到所有人的认同，而集体行动效率的核心含义就在于在集体之中达成了“自愿协定”。同样，这种“自愿协定”也是在关于集体行动的商谈过程中形成的。”
三、中国行政低效的原因分析
布坎南在分析政府干预市场为什么会失败的原因时明确指出：各种经济政策之所以失败，并不在政策本身，而在于实行这些政策所需要的政府行为假设与现实政治过程不一致。但是，在市场经济条件下，中国的行政低效有其特殊性，可以概括为以下六个方面。
第一，公共部门的垄断性特征。尽管公共部门主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。
第二，产出评估的困难性。私人部门的一个明显优势在于，其产出很容易用一套明确的评估标准加以测定。以促进其效率的提升。而在很多情况下。公共部门产出的是无形的服务，具有非市场性质，其质和量缺乏确定性和可度量性，因此很难用量化的标准加以测定。
第三，公众监督的乏力。在公共部门活动中，公共部门作为公共管理主体，出于自身的考虑，不仅会垄断大部分的公共管理资源，而且会垄断关于公共管理活动的信息，容易导致其管理活动的非透明化，信息的稀缺和非对称尤为明显。在信息缺乏的情况下，也就谈不上公众对公共管理活动的监督了。
第四，目标取代现象突出。目标取代是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。
第五，资源的浪费较严重。在公共管理学者尼斯坎宁看来，官僚追求的个人目标有：薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等。尼斯坎宁的研究证明，除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此，官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面政府人员和行政管理费用急剧增长；另一方面。政府预算的最大化导致政府提供的公共产品过剩，并与社会实际需求相脱节，造成社会资源的极大浪费。
第六，民主过程的成本。与私人部门经济过程不同的是，一项公共部门经济活动除了是一个经济过程之外，还是一个民主过程。一项公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见。从本质上看这是一个包括公共经济主体、各种社会群体在内的博弈过程。这个过程可能包括诸多的民主程序，包括旷日持久的讨论等等。因此，一项公共部门经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。
四、公共选择理论的借鉴意义
第一，政府决策达不到帕累托最优。一是法制的不完善弱化了对行政权利的约束。相关法律只涉及了政府的决策规则，政治家很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。二是官员决策受到部门利益的影响，追求机构规模的最大化和预算的最大化，结果使政府开支扩大，只有利于部门，公共福利却因此而受损。政府垄断了公共产品或公共服务的供给，政府机构之间缺乏竞争，政府官员无利润最大和成本最小的动机，使得政府生产公共物品的成本常常高踞不下。这些都是政府不适当干预经济所付的代价。
第二，无法评价市场机制与政府干预哪个的作用更大，或者说市场失灵与行政低效比较，哪个更糟。问题的关键不在于要不要市场或要不要政府的问题，而在于寻找市场与政府的最佳结合点，在发挥市场效率的同时，发挥政府在市场不能起作用和市场调节不到的领域所起的作用，以提高政府干预经济的有效性，尽量减轻或避免政府干预经济的失效。
第三，在市场经济条件下，应当尽可能地缩小政府的职能，凡是市场能解决的问题，政府就尽量不要去干预，因为政府职能的任意扩大，一方面会加大制度运行的交易成本，降低整体资源利用的效率，另一方面又会给政府的官员提供更多的以权谋私的土壤和条件；在经济体制改革的过程中，应当使政治体制改革与经济体制改革的要求和步伐相适应；过去我们片面地夸大了政治思想教育和道德教化的作用，而忽视了通过制度的创新建立起有效的监督、制约机制以及合理的激励机制。
第四，将集体行动效率理解为集体中的所有人对集体事务的一致同意，则在探讨实现集体行动效率中有意义的问题是寻求达致一致同意的途径，这是集体行动效率的制度意义所在。规范层面上公共选择诉求对一致同意的规则的选择是规则之下的选择，在实践层面上公共选择构建的理想型制度建构是立宪政治体制。但在具体的场景中， 比如就某一基层政府提供公共物品而言，则应该通过更直接的机制来表达民意，
第五，提高中国行政效率的措施。在转型时期，由于市场经济条件下中国行政低效有着特殊的产生原因，因此解决的措施也应有着本国的特点。具体体现如下：一是在各级政府内部引入竞争机制。只有打破公共物品生产的垄断，在政府机构内建立起竞争机制，才能克服导致政府低效率的最大障碍。比如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共产品和服务，使这些机构之间展开竞争从而提高效率。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者（如美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，却承包给私人建筑公司）。二是对政府进行成本一收益分析。政府活动的支出依赖于赋税。因此，对政府的收益和成本加以约束，就从根本上限制了政府的行为，抑制了政府的自我扩张。这种约束可以从政府预算的程序和数量两个方面人手：前者要求在批准程序上注意保持收支平衡；后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂钩，并保持在一定的比例。三是加强监督。要从根本上消除寻租和腐败现象，必须从制度上着手，加强法制，完善权力的监督和制约体系和政务公开机制，以抑制权力的滥用和寻租的产生。对权力的监督不仅包括政府内部各部门之间、上下级之间的监督与制约机制，还要充分发扬民主，增加决策的透明度，加强社会的监督，才能有效防止政府官员滥用权力，维持政府干预经济的有效性。四是集结民意。事实上目前我国的一些地方政府在如何有效集结民意方面已经进行了一些有价值的探索。其中最引人注目的是协商民主理论，它所关注的是在集体中达成一致同意以赋予民主实质性的含义，实际上其思想实质在公共选择理论中已被反复强调了。而且，民众的同意不仅是政治合法性的唯一来源，而且一致同意之下的集体行动，也是构成经济效率的来源。由此反观政府的公共管理行为，从追求效率的角度出发，应该是以尊重民意为根本宗旨。
目前常见的对政府管理效果的分析采用的是实证主义的分析方法。这种评价方式不够全面，其原因之一是没有考虑到这笔投资的“机会成本”；二是“理想水平”是无法确定的，而事实上这笔投资在机会成本最小时所能产生的效果几乎无法计量，因为潜在的均衡状态永远是不可观测的。因此对类似问题的效率评价，在实证分析之外还应该附之以制度评价，即评估此类决定在多大程度上和层次上契合了相关利益主体的一致同意。
【参考文献】
[1] E. Furubotn and S：Property Rights and Economic Theory[M].A Survey of Recent Literature，1972.
[2] 布坎南：同意的计算[M]．中国社会科学出版社，2000.
[3] 布坎南：自由、市场与国家[M]．上海三联书店，1989.
[4] 布坎南：赤字中的民主[M]．北京经济学院出版社，l988.
[5] 盛洪：现代制度经济学（下卷）[M].北京大学出版社，2003.
[6] 方福前：公共选择理论——政治的经济学[M]．中国人民大学出版社，2000．
[7] 奥尔森：集体行动的逻辑[M].上海三联书店，1995.
[8] 赵汉平：西方经济思想库（第3卷）[M].经济科学出版社，1997.
[9] 孙学玉：当代公共行政的政治经济学分析[J]．中国行政管理，2000（10）.
【关键词】效率 公共选择 原因 对策
人类社会中，集体行动无处不在，开展集体行动不仅要考量其合法性，也要考量集体行动的效率。公共选择理论认为，集体行动效率的制度含义是达成对集体行动的一致同意，这种一致同意是可以在对集体行动的讨论过程中形成的。通过对集体效率的阐释可以提供更全面的视角，系统地分析中国行政低效的产生原因与解决措施，从而为把握效率实质、提高行政效率提供借鉴。
一、效率与集体行动效率含义
第一，“效率”是经济学中最为重要的关键词，经济学的基础性命题“斯密定理”，揭示了每个经济行为主体在市场里的自由选择会带来一个无意识的后果——“市场效率”。在这里，“效率”是经济学以及经济活动的价值准则，也是唯一的价值准则。由此，对“效率”最常见的使用是，一项经济活动如果能产生“效率”，则就是值得追求的，否则不应该开展此项经济行为。
第二，能够利用既定资源生产出尽可能多的产品，就被认为是“有效率”的。这是对“效率”的通常性理解，即“多比少好”。这种理解与规范意义上的“效率”是有很大区别的。事实上经济学对“效率”定义为“帕累托最优状态”，即经过自由的市场生产、交换之后，市场主体的福利状况达到了这样一种状态，在这种状态下，没有人可以在不损害他人的情况下改善自己的福利。
第三，根据对效率的这一定义，效率实质上首先是一个“个体性”的而非“整体性”的概念，它表述的是所有个体均实现了既定条件下的福利最大化；进而在此基础上，从“社会”的角度来看也就实现了“整体效率”。前者是后者的基础，“个体效率”与“整体效率”并不是并列的概念，“整体性”效率无非只是每个个体都获得效率这种状态的整体性表述。基于此，“效率”如果说是一种“价值评判”准则，它所依附的价值判断主体是每个个体，比如，所谓“效率最大化”所指的是每个个体的效率都实现了最大化，离开了“个体”这一价值评判主体，“效率”就毫无意义，没有价值评价主体则无所谓“效率”。
第四，依照“效率”只能依附个体而存在的本来含义，那么定义集体行动效率首先就必须厘清“集体”与“个体”之间的关系。二者之间存在两种通约的可能：一是将个体视为无差异。集体是个体的无差异加总或集合，如此个体效率也就是集体效率，通过个体效率就可定义集体效率；二是强调每个个体的差异性，则集体效率只能是在每个个体都达到“效率”状态下才有定义，在规范层面上，集体效率只能定义为集体中的每个个体都实现了“效率”，无论“集体”的规模有多大，只要有一个个体还没有达到效率状态，集体效率就无从谈起。
事实上，将集体视为无差异个体的加总仍是一种根深蒂固的思维习惯。其实集体行动效率只能以组成集体的每一个个体效率的实现为前提。基于此，集体行动效率只能定义为，实施某项集体活动使得每个个体都同时达到个人福利最大化状态。
二、一致同意——集体行动效率的公共选择解释
第一，所谓“自由市场原理” 无非就是“自愿主义的原则”，“自由市场”的本质在于可自愿交易，而自愿交易的本质是“一致同意”原则，“一致同意”意味着没有人受损，而这才是市场效率的实质所在，是所谓经济效率的源泉，由此经济效率只能被定义为自愿交易所产生的一种状态。
第二，形成经济学中的帕累托最优状态的微观基础是两两交易，如果一个买主和卖主就交易事项达成协议，交易就会发生，市场中除此之外的任何人都会对这笔交易予以认同（默认），也就是说，这一笔交易固然只是发生在两者之间，其实也是一致同意的结果，由此产生了“效率”。
第三，“一致同意原则”成为判断一项公共选择是否有效率的标准原则，而求解集体行动的效率就转变为如何在参与集体行动的主体之间达成一致同意。达成一致同意有两种可能的机制。其一，市场机制。即一种以分散的方式一致同意地集结个体意愿的机制，但其发挥作用的领域受到限制。其二，在市场自发起作用之外的领域，可以通过投票方式来集结个体意愿。如果投票能够一致同意某项集体行动，则这种集体行动就是有效率的，即一致同意的投票原则是帕累托最优的“政治对应物”。
第四，社会选择应该是一个“过程”。无论是少数服从多数的民主决策规则，还是市场选择，本质上都是一个自由选择的过程，有意义的问题是“过程”研究的核心应该是“投票过程” 或“市场交易过程”，分析交易过程中的人的行为。在交易过程中，人与人之间会相互妥协，人的偏好在这一过程中会发生改变，经过反反复复的讨价还价，人与人之间会达成事实上的一致同意。
第五，核心看法是，一致同意是可以在一个“过程”中实现的。这是一个怎样的过程呢?公共选择理论构建了一个实现一致同意的理想形式。与社会选择直接在不同偏好、既定规则之中求解一致同意不同，公共选择在形式逻辑上首先区分了两类行为选择：对规则的选择和规则之下的行为选择。首先确认一个规则（立宪原则），这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也都是一致同意的结果。首先是确认规则，而后是在规则之下采取行动，公共选择理论认为这是两类不同的行为逻辑。
第六，有待进一步讨论的问题。熟悉一般均衡体系的论者或许会指出，遵循这一原则进行集体行动仅仅在逻辑上具有一致同意的性质，这与帕累托最优表征的效率状态事实上相距甚远，而后者方具有“实质性” 效率的含义。帕累托效率在表达形式上非常优美，在“实质内容”上消费者和生产者都获得了福利最优状态。但是，在公共选择所构建的逻辑上的一致同意状态中，当事人似乎不得不在两种成本上做出一个权衡，与帕累托效率相比，当事人其实上并没有达到最优状态。
第七，公共选择学派的解释。布坎南也曾指出，当把“效率”简单地理解为帕累托最优状态时，往往会陷入一种认识上的误区，即将“效率”或“帕累托最优状态”理解为一种独立存在的最优结果或最优目的状态，完全竞争所产生的“效率”是独立存在的，市场只是达成“效率”的手段。在布坎南看来，这种对效率的理解，是将市场简单化地理解为一种“手段”，而将“效率”理解为一种“目的”，进而为了达成“效率”这一目的，采用何种手段是不重要的。这显然是不妥当的。理解布坎南的这一思想，须把握两个要点：第一，效率体现的是市场主体的主观满足；第二，市场主体的评价是在既定约束条件下的交易过程中形成的。固然在新古典理论对交易过程的形式逻辑理解中，交易者的行为被刻画为既定约束条件下的效用函数的最大化，但效用函数不能脱离于“人”而独立存在，“人们行动的目的并不是使独立存在的函数中描绘的效用极大化。他们面对真正的选择，而决策所产生的结果可以在事后按照‘假定’的极大化效用函数使之概念化，但是，这些‘假定’的函数本身是在选择过程中产生的，不是存在于这种过程之外的潜在的参与者们只有当他们进入过程时才知道他们自己的选择会是什么。”而市场就是“一个人们彼此相互作用、不管他们是谁都一样追逐自己目标的制度过程，市场中追求个人利益的个人行为产生出一种自然秩序，这种秩序反映了市场参与人的评价的极大化。这些评价究竟是什么，唯有在过程中才能被规定；因此，个人评价不存在它们在其中被规定的过程之外。在这种意义上，并且唯有在这种意义上，在市场过程中产生的秩序可以称为或划分为是‘有效率’的。”据此，效率只能是“过程”的产物，无论是以二人交易为微观基础的帕累托效率，还是集体行动的效率，在公共选择理论家看来，均是交易过程的产物。固然经济学家总是在强调，经济行为的目的是实现资源最有效率的配置，但是，公共选择要反复澄清的是，无论如何强调“效率”的“重要意义”，效率仍然不过是自愿交易过程的产物。
第八，所谓效率，其实就是行为主体对经济行为的过程以及形成的结果状态均表示同意，而这种“同意” 是在行为主体的相互交易、相互沟通过程中形成的，其最终表现形式是所有经济主体在经济行为中其主观意愿均得到了满足。相对于市场交易中的两两交易而言，公共选择将集体行动理解为一种复杂交易。与市场两两交易中的“效率”来自于交易协议自然得到全体一致默认一样，集体行动效率与之并无本质的不同，也同样是有关集体行动的协议须得到所有人的认同，而集体行动效率的核心含义就在于在集体之中达成了“自愿协定”。同样，这种“自愿协定”也是在关于集体行动的商谈过程中形成的。”
三、中国行政低效的原因分析
布坎南在分析政府干预市场为什么会失败的原因时明确指出：各种经济政策之所以失败，并不在政策本身，而在于实行这些政策所需要的政府行为假设与现实政治过程不一致。但是，在市场经济条件下，中国的行政低效有其特殊性，可以概括为以下六个方面。
第一，公共部门的垄断性特征。尽管公共部门主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。
第二，产出评估的困难性。私人部门的一个明显优势在于，其产出很容易用一套明确的评估标准加以测定。以促进其效率的提升。而在很多情况下。公共部门产出的是无形的服务，具有非市场性质，其质和量缺乏确定性和可度量性，因此很难用量化的标准加以测定。
第三，公众监督的乏力。在公共部门活动中，公共部门作为公共管理主体，出于自身的考虑，不仅会垄断大部分的公共管理资源，而且会垄断关于公共管理活动的信息，容易导致其管理活动的非透明化，信息的稀缺和非对称尤为明显。在信息缺乏的情况下，也就谈不上公众对公共管理活动的监督了。
第四，目标取代现象突出。目标取代是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥。
第五，资源的浪费较严重。在公共管理学者尼斯坎宁看来，官僚追求的个人目标有：薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等。尼斯坎宁的研究证明，除后两项外，其余目标的实现都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此，官僚及其机构追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，政府预算的膨胀必然导致政府机构和开支的膨胀。一方面政府人员和行政管理费用急剧增长；另一方面。政府预算的最大化导致政府提供的公共产品过剩，并与社会实际需求相脱节，造成社会资源的极大浪费。
第六，民主过程的成本。与私人部门经济过程不同的是，一项公共部门经济活动除了是一个经济过程之外，还是一个民主过程。一项公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见。从本质上看这是一个包括公共经济主体、各种社会群体在内的博弈过程。这个过程可能包括诸多的民主程序，包括旷日持久的讨论等等。因此，一项公共部门经济活动很可能伴随着效率的低下，这就是民主过程的成本。
四、公共选择理论的借鉴意义
第一，政府决策达不到帕累托最优。一是法制的不完善弱化了对行政权利的约束。相关法律只涉及了政府的决策规则，政治家很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。二是官员决策受到部门利益的影响，追求机构规模的最大化和预算的最大化，结果使政府开支扩大，只有利于部门，公共福利却因此而受损。政府垄断了公共产品或公共服务的供给，政府机构之间缺乏竞争，政府官员无利润最大和成本最小的动机，使得政府生产公共物品的成本常常高踞不下。这些都是政府不适当干预经济所付的代价。
第二，无法评价市场机制与政府干预哪个的作用更大，或者说市场失灵与行政低效比较，哪个更糟。问题的关键不在于要不要市场或要不要政府的问题，而在于寻找市场与政府的最佳结合点，在发挥市场效率的同时，发挥政府在市场不能起作用和市场调节不到的领域所起的作用，以提高政府干预经济的有效性，尽量减轻或避免政府干预经济的失效。
第三，在市场经济条件下，应当尽可能地缩小政府的职能，凡是市场能解决的问题，政府就尽量不要去干预，因为政府职能的任意扩大，一方面会加大制度运行的交易成本，降低整体资源利用的效率，另一方面又会给政府的官员提供更多的以权谋私的土壤和条件；在经济体制改革的过程中，应当使政治体制改革与经济体制改革的要求和步伐相适应；过去我们片面地夸大了政治思想教育和道德教化的作用，而忽视了通过制度的创新建立起有效的监督、制约机制以及合理的激励机制。
第四，将集体行动效率理解为集体中的所有人对集体事务的一致同意，则在探讨实现集体行动效率中有意义的问题是寻求达致一致同意的途径，这是集体行动效率的制度意义所在。规范层面上公共选择诉求对一致同意的规则的选择是规则之下的选择，在实践层面上公共选择构建的理想型制度建构是立宪政治体制。但在具体的场景中， 比如就某一基层政府提供公共物品而言，则应该通过更直接的机制来表达民意，
第五，提高中国行政效率的措施。在转型时期，由于市场经济条件下中国行政低效有着特殊的产生原因，因此解决的措施也应有着本国的特点。具体体现如下：一是在各级政府内部引入竞争机制。只有打破公共物品生产的垄断，在政府机构内建立起竞争机制，才能克服导致政府低效率的最大障碍。比如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共产品和服务，使这些机构之间展开竞争从而提高效率。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者（如美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，却承包给私人建筑公司）。二是对政府进行成本一收益分析。政府活动的支出依赖于赋税。因此，对政府的收益和成本加以约束，就从根本上限制了政府的行为，抑制了政府的自我扩张。这种约束可以从政府预算的程序和数量两个方面人手：前者要求在批准程序上注意保持收支平衡；后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂钩，并保持在一定的比例。三是加强监督。要从根本上消除寻租和腐败现象，必须从制度上着手，加强法制，完善权力的监督和制约体系和政务公开机制，以抑制权力的滥用和寻租的产生。对权力的监督不仅包括政府内部各部门之间、上下级之间的监督与制约机制，还要充分发扬民主，增加决策的透明度，加强社会的监督，才能有效防止政府官员滥用权力，维持政府干预经济的有效性。四是集结民意。事实上目前我国的一些地方政府在如何有效集结民意方面已经进行了一些有价值的探索。其中最引人注目的是协商民主理论，它所关注的是在集体中达成一致同意以赋予民主实质性的含义，实际上其思想实质在公共选择理论中已被反复强调了。而且，民众的同意不仅是政治合法性的唯一来源，而且一致同意之下的集体行动，也是构成经济效率的来源。由此反观政府的公共管理行为，从追求效率的角度出发，应该是以尊重民意为根本宗旨。
目前常见的对政府管理效果的分析采用的是实证主义的分析方法。这种评价方式不够全面，其原因之一是没有考虑到这笔投资的“机会成本”；二是“理想水平”是无法确定的，而事实上这笔投资在机会成本最小时所能产生的效果几乎无法计量，因为潜在的均衡状态永远是不可观测的。因此对类似问题的效率评价，在实证分析之外还应该附之以制度评价，即评估此类决定在多大程度上和层次上契合了相关利益主体的一致同意。
【参考文献】
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